农业“找出路”，农村“要致富”，农民“留得住”（三）

实施乡村振兴战略亟待破解的三个核心难题

——农业“找出路”，农村“要致富”，农民“留得住”

蔡启璧

三、农民“留得住”，在于推进新型城镇化

青壮年农民，是农业、农村的中坚力量。可以问问那些背井离乡的“农民工”们，如果他们在乡村也能赚到养家糊口的工资，他们还会辞别一家老小外出打工吗？“农民工”到城市务工，承受着城市的高生活成本，却没能享受到市民该有的福利，子女上学、医疗、住房、养老问题没有一样能得到公平解决，往往游离于城市社会的边沿地带，较为艰辛地生活着。为了养家糊口，他们只得选择漂泊。借用学者吕途的一句非常经典的话来描述农民工的状况：“待不下的城市，回不去的农村，迷失在城乡之间。”

老弱者留守农村，青壮年进城务工，家庭的分离无疑是残忍的，尤其是长期精神上的折磨。现在出现的留守儿童亲情缺失问题，农村老人自杀现象，并非完全因为物质原因，其中一个很关键的因素是精神痛苦。2015年，贵州省毕节市七星关区田坎乡茨竹村，一家留守儿童5－13岁的4兄妹服敌敌畏自杀，发人深省，无情地拷问着“农民工”的家庭处境。

因此，如果无视“三农”问题，不管是放任庞大的“农民工”群体游离于城市边沿，还是迁徙于城乡之间，都是一种残忍，都是严重缺乏民本观念的行为。如若有人替“农民工”问题辩解，拿城市发展需要劳动力作借口，明显存在道德缺失。城市既便需要“农民工”，也无权漠视“农民工”的权益。

改革开放以来，中国的城镇化发展取得了巨大成就。从1978年到2016年，中国城市数量从193个增加到657个，建制镇由2173个增加到20883个。从1978年至2017年，中国的城镇常住人口从1.72亿人增加至8.1亿人，常住人口城镇化率达到58.52%。2017年，中国人口达百万大城市以上的有53个，其中超大城市（人口1000万以上）4座，特大城市（人口500-1000万）13座，大城市（人口100-500万）36座。北京、上海、广州早已经不堪人口重负，特别是一线、二线城市变生出了许多难以克服的“城市病”问题，全国17个500万以上特大城市均不同层次出现房地产泡沫问题，住房价格失控畸高，在城市生活、经营成本骤升。

当今中国出现“城市病”问题的原因固然是多方面的，有九十年代开始的分税制的原因，有控制房地产政策不够精准的原因，但也不无加快推进城市化进程所带来的钢性需求，以及给炒房者带来的升值和套利的预期。其中根本原因还是中国在工业化、城市化区域布局上的畸形发展所致，因为中国农村的城镇化步伐明显滞后了！

党的十八大提出了新型城镇化概念，党的十九大提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”

根据国家发改委发展规划司的解释：城市化，就是人口从农村向城市集中，从第一产业向第二、三产业转换的过程；城镇化，就是人口从农村向城市、城镇集中，在城市、城镇发展第二、三产业来吸纳农业人口的过程；新型城镇化，已不再局限于人口从农村向城市、城镇的转移，以及在城市、城镇发展第二、三产业并吸纳农业人口，还强调人口与经济社会活动在城市与城镇之间的均衡分布，严格控制大城市的规模，合理发展中等城市和小城市，促进人口和生产力的合理布局，促进城镇发展和农村城市化。［12］推进新型城镇化，正是解决“城市病”问题，让“农民工”回归农村，减少农业人口比重的有效途径。

因此，建议从国家层面加快推进新型城镇化建设，重点发展农村小城镇，提高农村城镇化水平，将城镇建成被农村所包围的“田园城市”，建成乡村的经济、政治、文化中心，让农业人口的实现就地就近转移，成为城镇的市民，让广大农民在农村真正“留得住”。

推进农村新型城镇化之主要目的：其一，将城镇建成“农民工”回归之所，通过推进农村新型工业化、新型城镇化，引导“农民工”回归乡村和城镇，投身于乡村振兴发展。其二，将城镇建成农民就地转移的目的地，吸纳农业人口向二、三产业转移，有序减少农业人口的总体规模和占比。其三，将城镇建成“城市病”的疏解之地，建成农村与城市之间的过渡地带，使“农民工”退城入镇，实现人口在城市与小城镇之间均衡再分配，从根本上解决部分城市因过大而导致的“城市病”问题。其四，将城镇建成农村的非农产业载体，重点建设农村工业园区或农村工业项目集中区，建设与工农业生产、农民生活相配套的三产服务业，形成三次产业合理布局、融合发展的乡村振兴格局。

推进农村新型城镇化，难免要在深化行政区划改革上下工夫。首先，应加快全国农村“撤乡并镇”步伐，争取在大约10至20年时间内全部实现“撤乡并镇”或“撤乡改镇”；其次，应总结推广广东省东莞市32个镇街就地城镇化、福建省培育“镇级小城市”的经验做法，对满足条件的镇进行“撤镇改市”；第三，应探索构建“卫星型”镇村模式，在广大农村确立以镇（市）为中心，以村（居）为基础，以镇带村、镇村一体化的农村城镇化发展格局，形成“中心镇（市）―卫星村（居）”城乡一体化布局。

目前，“农民工”之所以宁愿呆在城市过着边缘化的市民生活也不愿意回到农村，就因为存在巨大的城乡差距。要想让广大农民在农村“留得住”，必须在推进新型城镇化中，全面健全城镇配套功能，目标就是要致力解决“宜业”、“宜居”、“宜养”问题，减小城市与乡镇之间的差距，让农民在全国4万个乡镇57万个村庄上“留得住、能发展、有保障”。

（一）突出“宜业”，让农民就近从业

推进农村新型城镇化建设的首要任务是：构建“宜业”之城。

单打独斗的“小农经济”虽然能够解决温饱问题，但是农民孩子读书的钱哪里来？看病救命的钱哪里来？买衣置鞋的钱哪里来？用电通话的钱哪里来？农民们得想办法赚取日常家庭基本开销的钱。当“小农经济”赚不到钱时，农民还会留在农村么？于是大家只得纷纷外出打工了。为了养家糊口，在我国8亿农村户籍人口中便有2.9亿青壮年劳动力不得不背井离乡当了“农民工”，约占据全国总人口的21%，还有5.8亿常住人口留在农村，约占全国总人口的42%。

根据来源于世界银行网站（国际劳工组织劳动力市场主要指标数据库）的数据，2017年，中国农业就业人数占全国就业总人数的比例为17.51%，美国占比为1.66%，日本为3.49%，韩国为4.89%，即中国就业劳动力中从事农业占比是美国的10.5倍、日本的5倍、韩国的3.6倍。

而实际上我国依赖农业就业的人数只多不少。根据国务院发展研究中心研究员张云华的研究结论：2015年，中国的农业就业人数为21919万，而美国的农业就业人数仅为242.2万，中美两国农业就业人数之比超过90∶1。

中国农业的人海战术只能说明一个事实，农业的低效和农民的低收入。因此，仅仅依赖微薄的人均耕地资源与当前总体低效的农业，难以让规模庞大的农民群体过上真正富裕的生活，更难以支撑起一个繁荣的农村经济。经济学家林毅夫说过：“要富裕农民，就要减少农民。”强调要解决现在的三农问题，就要减少从事农业的农民在农村劳动力中的比例，这就意谓着，更多的农业劳动力有待于转移到非农产业，更多的农民有待于从乡村转移到城镇生活。

非农产业也就是工业或服务业。工业，是创造财富产生增加值的生产性行业，一个全产业链的工业生产，可以对原材料实现成百上千倍的增值效应，这是传统农业这个生产性行业所无法比拟的，更是服务业这个对生产性行业创造的财富进行重新再分配的行业所无法替代的。中国城镇化的发展历程告诉我们，城镇化是伴随着工业化而发展的，是非农产业在城镇集聚、乡村人口向城镇转移的自然历史进程。没有工业的城镇，是无源之水、无本之木，是没有经济支撑的空壳镇，基本上难以解决大量农村剩余劳动力的就业问题，也难以解决支撑城镇化可持续发展的经济来源问题。因此，农村推进新型城镇化要与推动新型工业化相对接，建设“宜业”之城要着重在发展城镇工业上下工夫，使城镇工业成为城镇经济发展的龙头、城镇就业的主体。集中发展城镇工业，是推进新型城镇化建设的首要任务。

首先，要有发展规划。在制定城镇化发展蓝图时，要优先做好工业化发展的长远规划，科学确定产业取向，合理布局产业链条，有序引导城镇工业加快发展。其次，要有工业园区。尽量高标准设立城镇工业园区，筑巢引凤，实现工业企业的相对集中，推进农村工业项目向园区集聚，吸引主导产业入园发展，充分发挥园区的集聚效应和联动效应。第三，要有配套政策。研究制定能够促进工业产业发展有效管用的配套政策措施，加强政策引导、资金扶持，优化投资硬环境和软环境，形成发展城镇工业的政策“洼地”。第四，要有长期行动。坚持不懈抓工业，不管“外生型”还是“内生型”，不管内资还是外资，千方百计、各显神通地引进发展工业产业，以工业化支撑城镇化，以城镇化引领工业化。

当然，要将城镇建成“宜业”之城，还必须科学有序发展三产服务业，围绕工农产业发展、围绕城乡居民生活、围绕乡村特色旅游，培育构建相关配套服务业，搞活乡村商贸经济，形成多元化的农民就业格局。

（二）突出“宜居”，让农民退城入镇

推进农村新型城镇化建设的基本任务是：构建“宜居”之城。

网络舆论将当今中国社会中存在的医疗、教育、住房问题，称之为“新三座大山”，这是由于一些地方受到新自由主义经济思想的误导，对一些公共服务、民生领域过度私有化、盲目市场化导致的结果。近年来，中央和地方高度重视这些问题的纠治和解决，一些地方的创新改革成效也可圈可点。

目前，全国常住农村这些人，享受不到城市便捷的交通、便利的城市服务、完善的医疗、教育、住房等保障。随着大量“农民工”回归农村，随着越来越多的农业人口转变为非农业人口，他们最理想的居住地便是农村城镇。因此，在推进农村新型城镇化建设时，一方面应深化户籍制度改革，放宽农民在小城镇落户的条件；另一方面应强化城镇相关基础设施建设，为农村居民提供平等的公共产品和公共服务，致力解决影响农民在城镇生活的配套功能问题，使农民享受与城市居民一样的市民待遇。

要将解决医疗、教育、住房问题作为实现农村城镇“宜居”的重点任务。

医疗方面，总结推广福建省三明市医改的成功经验，组建市县乡三级公立医院医联体，进一步加强县级医院镇卫生分院的建设，配套配齐医疗设施，特别要加强医生队伍建设，在所有行政村一级设立公办卫生所，配备更强的乡村医生力量，让农村病人有较高水平的就诊条件。

教育方面，重视农村教育事业发展，加大教育基础设施建设投入，强化对义务教育阶段困难学生的帮扶和生活补助，提高农村教师队伍建设，提升农村教育整体水平，让农民子女“留得住”。

住房方面，适度控制农村住房商品化程度，学习借鉴重庆市的成功经验，大力建设城镇周转房、廉租房等保障性住房，有效控制农村房价，避免城镇住房出现泡沫化，让农村居民住有所居。

2018年，国家开展利用农村集体经营性建设用地来建设租赁住房的试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，使农村集体土地不须经过征地环节就可以进入城市供应。这也是从土地政策层面增加城镇住房供应的重要举措。

通过从根本上解决广大农村城镇的医疗、教育、住房等关键问题，让回乡“农民工”来到城镇居住，安居乐业，更好地享受与城市相近的公用配套资源和公共服务功能；让部分有条件的农业人口离乡进镇，实现就近转移，成为城镇居民。

此外，在建设“宜居”城镇时，要注重充分发挥农村的优美、绿色、原生态的自然环境，让农村生活便利化与生态化相融合，让农民真正感受到城乡一体化的“宜居”环境。

（三）突出“宜养”，解决农民养老保障

推进农村新型城镇化建设的兜底任务是：构建“宜养”之城。

我国人口老龄化日益严重，拥有世界上数量最多的老年人口，截止2018年，我国60岁以上老年人口已超过2.3亿（预计2020年将突破2.5亿人，2025年将突破3亿人，届时中国将成为超老年型国家），其中农村老年人口约占75%，即1.7亿左右。如果全国1.7亿农民老年人的基本养老问题没有得到兜底解决（目前施行的新农保仅仅是低水平的试点），那么我们全面建成小康社会就可能打了折扣。

共享发展是实施乡村振兴战略的落脚点和归宿。近年来，国家实施了农民医疗保险全覆盖，以及在全国农村开展新型农村社会养老保险（简称新农保）试点。2009年开始，年满60岁符合相关条件的参保农民不用交费就可以领取基础养老金每人每月55元。虽然目前政府发放的基础养老金数额还非常低，但也算有了个起步，财力好的地区还可以逐年增加。2018年，上海市农村基础养老金已达850元，北京市为610元，深圳市为360元。福建省已将新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险合二为一，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，2018年1月1日起，全省城乡居民（含农民、城镇居民）基础养老金最低标准已提高至每人每月118元。目前全国基础养老金低于100元的省份还有很多，如在云南、贵州等省都仅有80元。试想，农民老人每人每月仅有80元的基础养老金能干什么？对于贫困家庭或无法依靠子女养老的农民老人怎么办？有耕地的农民老人只好继续种地，活到老干到老，直到实在干不动时，只能听天由命了。于是乎在农村，年过花甲、古稀、耄耋的老人仍然在田里干农活的现象，屡见不鲜。最苦的算是失地农民了，有些地方十几年前，在一轮又一轮的政府软硬兼施强行征地情况下，无奈将仅有的人均一两亩的耕地，以每亩几千元的终身使用地价被征收，为的是流转给城市资本下乡搞现代农业项目，或征迁搞新村建设、交通基础设施建设等等。这一部分事实上的失地农民，几千元每亩的征地补偿很快花光后，多数沦为无业流民，临到老了能享受到的仅有每月80元的新农保基础养老金。失去赖以生存的土地后的农民老年人，连活到老干到老的机会都没有了。

目前，新型农村社会养老保险基本框架已经在全国建立，余下的就看中央和地方政府财政对农民养老保障的投入力度了。何时才能兜底解决全体农民基本养老保障问题，已成为8亿农民热切期盼的美好目标，也是衡量和检验乡村振兴成效的基本标准。

建议中央应当将全面解决农民养老问题纳入实施农村振兴战略的专项政策，多方筹措资金，加大幅度提高新农保基础养老金额度，至少每人每月达到500－1000元以上，各级财政每年大约支出1－2万亿元，真正让全国广大农民老有所养。广大农民有了农民养老的兜底保障，共享了养老的获得感之后，就没有了后顾之忧，不必满世界讨生活，农民终将“留得住”了。

因此可以想见的是，一旦解决了农民的基本养老问题，其社会效果将会一举多得、事半功倍：第一，将成为史上最大的民心工程，彻底解决农村贫困老人生活问题，让农村老人群体安度晚年。第二，将极大地缓解农村信访维稳冲突，促进农村征地遗留问题的息访息诉，有利于今后农村土地征迁工作。第三，将极大地拉动农村消费，可以想见的是，老年人每月仅有的几百元养老保障金将基本上投入家庭消费，对国家扩大内需定会有意想不到的拉动效应。第四，将让农民老年人摆脱对子女养老的依赖，摆脱“养儿防老”的旧俗，彻底减轻新一代农民的生活负担，让他们轻装上阵。第五，将降低党和政府在农民的民生保障应尽方面存在的道德风险，让建国以来前30年为国家工业化原始资本积累甘受清贫、无私奉献的老一代农民共享国家发展成果，增加获得感。

此外，有条件的地方还应加快农村养老基础设施、养老福利机构的建设，鼓励地方发展公办养老事业，适度发展私营改善型、消费型养老机构，吸引城市人下乡养老，加强政府监管，为农村老人幸福安康提供最基本的兜底性保障。

中国“三农”问题，冰冻三尺非一日之寒，要解决农业“找出路”、农村“要致富”、农民“留得住”问题，也绝非一日之功。然而，让农业成为有奔头的行业，让农村变成富裕繁荣之地，让农民安居乐业，这才是实施乡村振兴战略之目标所在、期望所在！

参考文章：

［12］《概念辨析：城市化、城镇化与新型城镇化》，国家发改委发展规划司2018年8月13日

http://ghs.ndrc.gov.cn/zttp/xxczhjs/ghzc/201608/t20160824_815572.html

（作者：蔡启璧，作者工作单位：福建省三明市政府办公室，写于2018年10月31日，

联系电话：13860585696）

（本文2018年9月26日登在昆仑策网、昆仑策研究院微信公众号，

http://www.kunlunce.com/klzt/tydl/2018-09-26/128192.html，https://mp.weixin.qq.com/s/T9wk2gPDfmWPtBMrmTmh_Q；

2018年9月13日登在中国乡村振兴战略网，http://www.xybyyx.com/bencandy.php?fid=179&id=4670）