海南开放15年失意记（中）

——40年前的希望与失望（1980-1995）

目录：

一，开放与汽车事件

二，特区省与洋浦风波

三，第三次热潮与地产泡沫

四，回归海岛之源

二，特区省与洋浦风波

（1986-1990）

中央认为汽车事件说明海南不是不应开放，而是需要更多改革。根据邓小平最初所设想的海南以20年的时间达到台湾80年代初的发展水平这一目标，仅有政策优惠还不够，还需要进行更多体制的改革。

首当其冲的是海南的行政体制。行政区、自治州、农垦、央属省属单位，四方利益与权力的格局，不利于管理和经济发展。

汽车事件结束后，中央领导前后三拨到海南视察，回京后向邓小平反应了同样的这个看法：必须尽快解决海南岛上的一元化领导问题。经过多位领导人的支持，有了关于海南建省并设立特区的初步提议。

邓小平又安排了三个人到海南考察。其中两个来自广东，是原广州市委许书记，原深圳市委梁书记，两人当时都已退居二线。另一个是原江苏省委第一书记。

三个人分别考察后写了三份报告，都提到了几个重点：

一是海南建省；

二是海南全岛设立特区，执行比深圳等特区更开放的政策；

三是将海南办成一个大试验场，进行最超前的改革试验；

四是发展外向型经济，加强海南和港台两地的合作。

此外，梁还提议把海南政策放宽到类似香港，实行人员、货物、资金全面自由进出。

李嘉诚更是专门向中央提出更进一步的建议，将整个海南岛设为特别行政区，由港商负责投资开发。这接近于再造一个“一国两制”，遭到上层否定。

中央讨论海南发展的同时，中国共产党正在面临资社争论，一派反对改革开放和市场经济，另一派则鼓吹西方民主能够解决一切问题。两派都将共产党领导的社会主义和经济建设两者对立起来。海南的建省和办特区，就在两个极端派的不满和争论中推进着。

此时的海南依然是个落后地区。上一年（1986年），海南人均GDP为798元，是全国均值的83%；全岛还有1/6人口处于贫困线以下；12岁以上人口中有1/3是文盲或半文盲；三个产业的比例为2:1:1；基础设施严重落后，发电不足。全年海南地方财政收入为2.59亿，中央给予补贴4亿。

1987年5月，谷牧到广东再谈海南发展，结合各方面的意见，在《关于海南岛进一步开放的一些初步设想》中提出了海南建省，办特区，在经济政策和管理体制上更加开放这三点。《设想》得到了中央和国务院的认可。

事情开始正式推进。

9月，海南建省筹备组成立，许和梁分任正副组长。同月，中共中央和国务院发布当年的【中发23号文件】：《关于建立海南省及其筹建工作的通知》。

《通知》主要有四个改革内容：

撤销黎族苗族自治州，下放海南农垦的管理权，下放央属、省属单位的管理权，全部归新成立的海南省委省政府统一管理；

海南进行地方行政体制改革，原则是党政分开，政企分开；

大力引进港澳和海外资金，建立外向型经济结构；

中央给予海南更多自主权和优惠政策。

海南所具有的自主权，从一个细节可以看出来。深圳建设特区时，由中央起草发展战略。但海南作为最大的特区、唯一的省级特区，中央放权，由海南建省筹备组起草发展战略，提出所需要的政策，再报中央审批。

筹备组请中国社科院参与制定这份战略。

社科院共14人成立了海南调研组，在49天的调研工作后，1988年初完成《海南经济发展战略》。这份报告包含1份总报告和9份分报告，共计18万字。

图：《海南经济发展战略》目录

报告给出的海南战略目标是：

坚持以开放、改革促开发的方针，实行社会主义的有指导的市场经济，最终建成为以工业为主导、工农贸旅并举、三次产业协调发展的、外向型的、综合型的“自由经济区”。

这里面最具体的是三个标准是，1，以工业为主导；2，外向型；3，“自由经济区”。

为此，在3-5年内，主要工作是：

抓好农业生产和现有企业的改造；抓紧基础设施建设；大力引进“三来一补”，办一批内联企业；发展乡镇企业；着手改革政治和经济的体制；健全法制建设；引进技术人才、管理人才特别是外经人才；在国家支援下，通过拍卖土地等方式积累资金。

在战略对策中，不可避免地提到了海南的痛点：钱。报告测算得出，走这一发展路线，需要在2005年之前总投资2000亿元，其中前5年投资180亿，第二个五年投资370亿，后七年投资1500亿。

报告认为，解决资金问题，还是需要中央的政策支持，首先是增加给海南的留成和贷款，其次是海南通过拍卖土地，再次是通过开放金融市场。

这份《战略》面世后好评如潮，获得1977-1991年中国社会科学院优秀成果奖。只不过几年后，工业为主导，外向型，自由经济区，三个最重要的目标，都以失败告一段落。

图：1988年4月14日《海南日报》

1988年4月13日，全国人大批准海南建省和办经济特区。次日，国务院下发当年【国发24号文件】：《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》。

4月26日，海南省委、省政府正式揭牌，海南省正式成立。5月4日，国务院下发当年【国发26号文件】：《关于鼓励投资开发建设海南岛的规定》。8月1日，补充了《关于贯彻国务院【1988】26号文件加快海南经济特区开发建设的若干规定》。这是海南建省时最重要的三个政策文件。

三个文件联合起来看，并没有明确提出“以工业为主导”这样的战略方向，而是制定了比较笼统的目标，通过“充分挖掘内部潜力”，以及“积极吸收利用外资”等，“争取在三、五年内赶上全国平均经济水平”，“到本世纪末达到国内发达地区的水平，进而为赶上东南亚经济较发达国家和地区的水平”。

此外都是对海南开发的支持。相对1983年的《纪要》八条，相对其他特区，海南得到的政策只多不少。

图：1988年4月26日，海南省委挂牌  来源：《党员文摘》

自1987年8月29日海南建省和办特区的消息传开后，直到建省后的几个月，出于对海南发展的向往，也出于响应“建设海南”的号召，发生了“十万人才下海南”现象。

此前，海南是一个人才匮乏的地区。比如三亚市当时有30万人口，其中大专以上毕业生共817人；万宁县当时有45万人口，其中具备高级技术职称的教师和医务人员共20人。

当初，1983年《纪要》公布后的一年间，曾出现7000多名青年干部和大学生申请调往海南工作，当时已经算是个天文数字。而1987年8月到1988年3月之间，海南收到的求职信多达12.3万封，其中大学本科以上学历者占48%，专业学历者占29%。同一期间，亲自登岛的外来人口有50万（人次）。以至于后来发生了人才找不到工作，没有钱回家，滞留海南的情况。

到1988年末，海南在两年间引进了专业技术人员2424人。

建省热的标志，除了人才下海南，便是基础设施建设，电力，通信，航运，港口，高速公路，基建项目纷纷上马，为海南的硬件补课，也拉动了GDP增长。

建省这年，海南的GDP和财政收入分别增长34%和63%。次年，海南GDP首次突破百亿。

基建中当然少不了开发区。

彼时海南的开发区多位于海口，包括金盘工业开发区，港澳工业开发区，滨海大道金融贸易区（后来地产泡沫的重灾地之一），海甸岛东部开发区，美舍河开发区。除了海口，还有文昌的清澜经济开发区，澄迈的老城工业开发区，以及儋州的洋浦经济开发区。

这里就发生了洋浦风波。

和汽车事件一样，洋浦风波知名度高，充满喧嚣，颇有些扑朔迷离，曾带给了海南人希望却成为泡影。

1989年1月，全国政协教科文卫委员会的5个人到海南考察，第二天返京。3月28日，全国政协会议上，五人之首张维公开指责洋浦开发模式。

所谓洋浦开发模式，重点是三条，1，将洋浦港30平方公里土地的使用权出让给外商，为期70年；2，外商进行开发，承诺在10-15年内持续投资，将洋浦港建成国际一流港口；3，港口实行封关操作，人物钱自由进出，免关税。

承接者是日本承建企业熊谷组在香港的合资子公司香港熊谷组，主事人是祖籍辽宁的香港人于元平（又名于镜波）。这家公司后来陷入亏损，易主、改名，正是今天的香港建设（HK.0190）。

香港熊谷组和海南方面当时的协议草案是：土地出让价每亩2000元，总面积27.353平方公里（4.1万亩），总价8205.9万元；香港熊谷组负责开发，在15年内总投资180亿港元，其中前五年投资100亿港元。

这个承包模式叫做“成片开发，综合补偿”。

方案经过海南省内论证并同意，1988年12月31日以《关于让外商承包成片开发洋浦的请示》上报国务院。

而张维等人表示，这种做法类似于清政府割让香港，是制造新的租界，新的国耻。紧接着，100多名政协委员联名上书国务院，反对洋浦以这个方案开发。再紧接着，上海等地出现学生游行，声讨海南“卖国”。

这样的指责当然已经是诛心了。

另一些人反对的重点，在于出让面积太大，地价太低，期限太长。

而海南方面的反驳也很充分。

洋浦港位于海南西北，三面环海，有长而笔直的海岸，港口连航道，港内不聚泥沙，避风好，是一个深水良港，在孙中山和周总理的建设方案中都曾出现，后因时代原因而耽误。

洋浦港的缺点也很简单。这原是一片偏僻原始的海岸，1987年在第七个五年计划的项目里启动港口建设，才有了最初级的现代经济因素。但总体上依然是土地贫瘠，乱七八糟。

此时海南一年财政收入不到5亿（1988年），洋浦港投资一年需要上百亿，结论是两个字：没钱。除了利用外资别无选择。

这是洋浦开发模式的事实依据。

而在1988年的【国发24号】《纪要》里，特别提到过土地问题：

国有土地使用权的出让，一次签约期限最长为七十年，期满后可以申请续约。境内和境外的投资（统称投资者）可以在海南成立合营或独资的开发公司，成片开发土地（含国营农场）。投资者开发的土地，在土地使用权的有效期限内可以转让，也可用作向银行抵押贷款。

其原因在批转纪要的一开始就说明了：

中央要给予特殊政策……特别是在开发初期，条件很差，困难很多……

这是洋浦开发模式的政策依据。

许在中央工作会议上做了解释发言，并以个人名义给邓小平写信说明情况。

4月末，在中央领导纷纷表达支持后，邓小平也批示说，海南省委的决策是正确的，“机会难得，不宜拖延。但须要向党外不同意者讲清楚”。

图：邓小平对洋浦开发的批示

至此，“洋浦风波”算是平息。

但洋浦开发的风波才刚刚开始。

如果说海南的发展之路有“对手”，那么，在汽车事件里，“对手”主要是领导人的急躁和行政管理的矛盾。在洋浦风波里，“对手”是国内的保守派和争论派。到了外商开发洋浦港的故事里，“对手”是开发商，而结果是双输。

1989年4月，关于外商能不能开发洋浦港的争论算是结束了。很快就出现了春夏的事件。其后梁被撤。

当年，海南遭遇强台风，首要工作变成救灾。次年，许查出胃癌，带病工作几个月后离职，一年后病逝。许和梁直到现在都是具有争议的人物。相关档案目前都未解密。

原本预计在1990年开工的洋浦港，受到一系列事情的影响，当然主要是政治方面的影响，一直拖到1992年3月，终于，洋浦港被正式批准为国家级经济开发区。

然后没有立即出现“如火如荼的建设”。得到批准后过了整整5个月，香港熊谷组和海南政府总算签订土地出让合同。又过了整整7个月，1993年3月，海南洋浦开发区土地开发有限公司方才正式成立。已经一年过去了。

开发公司有7个股东，依次是：香港熊谷组30%，保利集团子公司香港嵘高贸易20%，李嘉诚的长江实业10%，工商银行海南信托16%，中国银行海口信托14%，交通银行海南分行5%，台湾大中华集团5%。

这里还要提到一个说法。根据《“洋浦模式”论》一书的单方面信息，香港熊谷组的股权构成里，香港二级市场合计持有33%，日本熊谷组持有33%，于元平和另一个人共同持有34%，那个人是李嘉诚。这个信息我未能在其他资料中得到印证。

虽然没有一手资料，但从洋浦开发公司的股份名单，或许可以得出几个猜测。第一，香港熊口组的资金实力不足以承担协议中的出资强度，以至于需要多家银行参股；第二，除了分担出资，几家国资的参与，背后也有政治上的考量；第三，各方想必经历了艰难的商业谈判，以至于浪费政策浪费了整整一年。

而从李嘉诚的参与深度，也可以用事后诸葛亮的角度去分析，洋浦开发区将遭遇怎样的命运。当然，在当时没有人能料到，日后中国将有好几个地方政府吃下李嘉诚囤而不建的亏。

然而没有如果，也没有诸葛亮。1993年4月，开发区挂牌，9月封关运作。

根据海南省人大获得立法授权后自己制定的《洋浦经济开发区条例》，开发区内外汇不受管制，可以保留外汇并自由流通；外资银行可以经营人民币业务和离岸业务；所有行业（除特种行业）放开经营；所有企业同等待遇公平竞争；货物自由进出口并免关税、产品税或增值税；外国货轮自由进出；外籍工作人员可获长期签证……

令人最震惊的并不是这份大尺度的条例，而是，在此后几年，这些政策竟然没有用武之地。

从1992年通过审批并签订合同，到1998年光大集团通过接手香港熊谷组而接手洋浦开发公司，五年之间，这个海南省委省政府列为“重中之重”的项目，压根没有运作起来。

按照合同，洋浦开发公司须在15年内总投资180亿港元，其中前五年投入100亿。而实际情况，前五年，开发商投入为40亿，其中又有32亿都在最初两年，此后就缓了下来。香港熊谷组头一个说没钱，其他股东更不可能掏钱。

投资都用于洋浦港的基础设施建设，完成了一个32万千瓦的电厂，45公里主干道路网，11公里海关隔离网，18平方公里的土地平整，以及一些基本的通信网，还有两栋大楼。

其中电厂花了16亿。但依照海南当时的电力建设情况，洋浦开发区根本没有必要自建电厂。从这个细节可以看出开发区和政府之间的信息错位，也可以看出开发公司的管理水平。

头两年有了一些基建后，洋浦开发区依然没有运作起来。按照1988年海南给中央的《请示》，洋浦开发区的主要项目是石化工厂、炼油厂、化肥厂、钛白粉厂、玻璃厂等。而按照开发商最初的计划，重磅项目包括300万吨煤油厂、50万吨尿素厂、300万吨标箱玻璃等。结果，其中一些日资项目在洋浦风波后退出，非日资项目也没有落实，新的项目也没有参与进来。

后来，1992年和1993年，趁着海南房地产泡沫，开发区卖了900亩地，得到十多亿，是开发商在洋浦唯一比较可观的收入。

洋浦开发区最初的战略是“以项目带土地，成片开发，综合补偿”，失败后改为房地产开发，再次失败后改为“贸易启动”，屡败屡改，屡改屡败。

1996年，国务院对洋浦开发区出手相助，将中海油投资156亿的天然气化肥项目落定洋浦，同时引入印尼金光纸厂的60万吨纸浆厂等项目。海南方面曾希望将天然气化肥项目选址三亚，江主席说，“大化肥选址洋浦，这是我定的，你们不要再变。”即是要把工业给洋浦，把环境给三亚。

这一次倒真的是运气不好。1997年亚洲金融危机爆发，两个项目双双搁置。后来事情发生新的变化，化肥厂改址海南东方市。金光纸厂则拖延到2005年方才投产，当时是海南最大的外资项目。

1998年，于元平彻底放弃，着手暗中撤资。同一时期，光大集团也已通过二级市场介入香港熊谷组。

至1998年，洋浦开发区的注册企业有7000多家，但大多只是注了个册或已离去，留在海南者只有100多家，实际在开发区内生产运营的工业企业只有1家。

到光大真正接手时，洋浦开发区空空荡荡，中心区有两座同样空空荡荡的商业大楼。据当时到洋浦采访的记者描述，遍地黄土，遍地仙人掌。

更糟糕的是就业。洋浦是唯一把原居民留在区内的开发区，但没有企业，区内居民就业无门。在通过开发区致富的期待落空后，洋浦的1.45万劳动力里，四成继续从事农业和渔业，六成只能做临时工或者无业。

后来对于洋浦开发失败的回顾，往往会以时间上的拖延作为一个最重要的原因，即把责任归于1989年3月的争论和后来的拖延。这类观点认为，拖延期间浦东开发区崛起，许多大项目转移到了上海。后来，全国全面开放，令洋浦港的政策优势进一步减弱，吸引力自然减弱，最终在成片开发这条路上一事无成。

这个解释过于简单粗暴。洋浦港于1992年3月得到正式批准，晚是晚了两年，但在1992年之前，国民经济处于过热后的治理整顿，本就是相对的投资低迷期，洋浦谈不上“被抛弃”、“被落后”。

这个解释忽略了外商成片开发模式本身的不足，忽略了开发商依赖于政策落差，甚至通过囤地坐等升值的意图，也忽略了相关政府部门对开发区关注、协调、改善的责任。

而且，照此解释（败于浦东），有了深圳特区就不可能闯出一个浦东开发区，有了昆山开发区就不可能闯出一个芜湖开发区，因为浦东比深圳、芜湖比昆山都晚了十年。照此解释，有了深圳和浦东，就不可能闯出昆山和芜湖，因为前两家是中央政策支持，后两家是地方政府“无中生有”。

还有一种解释，说洋浦港过于偏僻，没有大城市作为依托。这就更是推卸责任的说法了。如果这是一个靠近大城市的深水良港，开发难度低，开发成本低，那何必给如此低廉的价格，如此特殊的政策，何必要成片包给外商，海南政府自己开发他不香吗？若万事俱备，再约港商岂不是输送利益。

外商开发洋浦港的问题，还是要回到其自身。

比如招商。往期文章曾经介绍昆山和芜湖的开发区，都是当地政府作为开发主体，花最少的钱搞最基本的基建，七通缩减到三通，有时候就仅仅是先平整路面，平多少算多少。同时领导们兵分两路，一路到全国抢企业，一路到北京要政策。

这样的事情在洋浦不曾发生。

1993年，直到协议和政策齐全，参与各方谈妥，开发公司才开始对洋浦港投入资金。而1993年之后，开发商不重视招商，甚至根本懒得招商。

开发商的怠慢并不是不能理解。政府追求的是企业带来的税收和就业，所以政府积极招商，而且愿意帮助企业生存和壮大。开发商追求的是土地收入，土地收入是一次性的，这就决定了开发商宁可囤地，也不愿意低价卖地。总之，最好是什么钱都不投，什么事都不干，坐等地价飞升。

期间出现了这样的事情，政府帮开发区招商，招来之后开发公司不接受政府和企业谈拢的土地出让价格，最终政府出钱补差额。而同期在中国许多地方，一个好项目，用地是干脆半卖半送的。

后来，洋浦开发公司又几经重组，光大退出，海南国资委下属企业海南控股成为大股东，小股东是中石油。2006年，洋浦开发公司改名洋浦发展有限公司，并入洋浦管委会。

目前，洋浦成为重要油气基地。2019年，开发区GDP为259亿。

由香港熊谷组主导的洋浦开发模式暴露出许多问题。外商开发洋浦港的败局，提醒着中国各地方，有些事情，外商担不起来。

 （中篇完）

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并非由中央政策直接推动，而是由地方闯出来的著名开发区，比如《芜湖10年工业革新记》和《昆山35年全能政府路》