“合村并居”是表象，土地、房产制度改革才是关键

1

山东“合村并居”这段时间舆论纷纷，引发全国侧目。其实“合村并居”类似政策在其他省份也有，也都或多或少有些问题，但问题都没有山东那么严重那么激烈。

主要在其他省份，“合村并居”此类新农村建设，与土地财政、招商引资、房产开发、营商环境等政策相关度更高，政策执行也更加软性、高明。

经过几年“放管服”改革，当前阻碍营商效率提升的因素已经不再是行政机关本身的效率，而是用地指标审批。不能及时解决用地指标问题，对于招商引资的产业落地会产生很不利的影响。

个人所在城市某县，因前任县委书记牵线搭桥，打造某特定产业智能装备产业颇为成功，引进了多家行业头部企业。但在引进新一家行业头部企业过程中出现了问题，企业用地三千亩，用地指标审批过慢，严重拖累了产业落地。

而且当前普遍存在的现象是，越是经济发达，营商环境越好的地区，受到用地指标审批的制约越大。

像苏州市委书记蓝绍敏就曾明确表态，企业到苏州来，土地绝对不会成为问题。背后潜藏的问题就是苏州开发强度非常高，企业担心苏州没有用地指标，影响产业落地，不得不由市委书记亲自表态解决这一后顾之忧。

这也是国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》推进土地要素改革的大背景，只不过山东并没有在试点范围内。

让山东颇为尴尬的是，过于激烈推进“合村并居”，反而进一步伤害了山东的营商环境。即使《问政山东》节目走红，估计也很难改变外界对于山东的印象，企业对于前往山东投资兴业估计更加心存顾虑。

这里倒不是落井下石，大家都在踩山东，我也要踩一下。而是山东的官僚体系的确很成问题，给我的印象就是严重缺乏大局观、责任心，做事简单粗暴、不成逻辑，从上到下都是。

比如山东大学学伴事件，到目前为止都没有处分一个官员。疫情期间，其他地方洋人插队都是严肃处理，但青岛崂山区却是不痛不痒道歉了事，事后还有崂山区官员不理解舆情为何爆发（说明当地官员根本不理解洋人的超国民待遇问题已经成为全民公愤，见识狭窄可见一斑）。这次“合村并居”也是亦然，别的地方也有“合村并居”类似政策，唯有山东的“合村并居”搞的天怒人怨，世人纷纷声讨。

这里不多讨论山东官僚体系的内在问题，就目前的政治体制，山东官僚体系的问题是无解的，其实整个北方的官僚问题都是无解的。

这里我主要还是讲“合村并居”这类新农村建设与用地指标审批、土地财政、招商引资、房产开发、营商环境等相关政策的关联问题，也能更加全面透彻的看待“合村并居”之类政策。

2

像山东“合村并居”类似的政策，其他地方有叫“整村推进”。虽然叫法不一样，但政策的形式基本一致，就是把农村的“别野”置换成为多层（六层以下）或者高层，提高土地利用效率，置换出用地指标。

与山东“合村并居”多地严重侵害农民利益不同的是，其他地区的“整村推进”多尊重意愿，且补偿较高，农民即使有一定不情愿，但看在钱的面子上，一般不会爆发多么激烈的对抗。因为当地许多农民的后代结婚，基本上都不会考虑本地建房，而是县城或者市区买房，所以“别野”置换出来的钱多去县城、市区买房了。

早些年，由于房价不断上涨，地方政府土地财政节节攀升，因而多能支撑地方政府推进“整村推进”。但最近几年，三四线城市棚改货币化暴力抬升房价，“整村推进”补偿标准水涨船高，地方政府难以负担，“整村推进”逐渐停滞下来。

对此有些地方另辟蹊径，不允许农民自建房。即使农民后代结婚、或者旧房坍塌了，也不允许农民在自有宅基地上边新建住房。城管局整天派人开车到乡村道路上边转悠，发现一起农民自建住房，就捣毁一起。

像安徽省在2016年就发布了《关于加强农村宅基地管理工作的通知》，对农民自建住房加以规范。但在安徽省一些地方县市区，到了2020年农民即使住宅已经是危房，地方政府也不允许农民推倒危房重建住房，发现一起捣毁一起。

其中原因就涉及用地指标、房产开发、土地财政、招商引资、产业开发等一连串土地使用问题。这些地方政府的官僚不像山东的官僚那么简单粗暴，“整村推进”这类大拆大建承担不起，这些官僚就阻碍农民自建住房，逼迫农民不得不到县城、市区买房。

有些地方更加高明一些，将优质教育、医疗资源大量向县城、市区倾斜，比如以往乡镇还有初中、高中，现在都给整合到县城、市区周边，进而扩大城区，变相推进房产开发，通过维持土地财政支撑下一轮的土地征收、“整村推进”。

像一些县市区就用棚改标准推进农民宅基地征收，农民群体虽然清楚如此“棚改”，等于地方政府低价贱买宪法赋予其的宅基地，但也无可奈何。不接受，不仅有来自地方政府的压力，还有潜在的教育、医疗等多方面损失，不能不接受。

这类行政与市场手段共用的方式推进“整村推进”，依旧是伤农、害农，但手段更加软性、更加高明。所以虽然各地都有因土地征收产生上访事项，但目前为止没有形成如山东那般全省范围内的集体反对，没有形成舆论热点，引发全国关注。

当然，地方政府也不是完全没有制约。最近几年，法院系统对于地方政府违法强拆越来越坚持原则，不予支持强拆的判例越来越多。与之相应，地方基层干部也渐渐不再如以往那样蛮干，更多采取柔性、合法的手段推进拆迁，地方政府的领导意志也渐渐难如以往那般如臂指使。

所以我对山东“合村并居”发生的问题感到十分惊诧，都21世纪20年代了，居然还有地方政府如此肆无忌惮大拆大建，实在超出我的想象。某种程度上的确代表了山东的官僚水平和营商环境。

南与北，的确有很大不同。

3

全国普遍出现山东“合村并居”此类政策，根源出在我国土地、房产、招商引资等领域改革的滞后。

尤其是土地制度和房产制度，这些年经济发展速度不断下降，都与土地制度、房产制度改革滞后有密切关系。更直白的说，“稳房价”在严重伤害我国经济发展的潜力，给社会方方面面都带来诸多负面影响。

其中因果不难理解。我国于1998年开启“一次房改”，确立预售制度和房贷制度，2002年原国土部11号令，确立土地招拍挂制度，形成了我国当下以“土地招拍挂+预售+房贷”构成的现行房地产制度。

城市化早期，18亿亩耕地红线约束不强，这一房地产制度没有太大问题。地方政府的用地指标较为宽裕，房产开发又有各级政府纵容，房价不断上涨，地方政府卖地收入节节攀升，大拆大建大手花钱毫无顾忌，金钱攻势下，郊区农民愿意征迁。

可到了城市化中后期，我国耕地面积不断减少，18亿耕地红线制约越来越强，用地指标显得尤为珍贵。为了维持“土地招拍挂+预售+房贷”构成的现行房地产制度，地方政府不得不把目光转向农民手中的土地。

对于地方政府来说，用地指标不解决，就没有可以拍卖的住宅用地。没有住宅用地，土地财政就无以为继，后续基础设施建设、招商引资投入、工业用地开发都无法推进，地方经济难以发展。

只有把农民强行赶上楼，复垦更多的耕地，用地指标才能置换出来。有了用地指标，才可以搞房产开发，才可以推高房价将住宅用地高价卖出去，卖了高价地，才有钱去搞经济建设。

只不过山东这次颇为尴尬的是，山东招商引资不是很成功，民营经济发展不快，省内对于用地指标的需求不是太迫切，一些落后地区置换出来的用地指标卖不出高价钱。若是南方一些县市区能有这么多用地指标，地方主政者做梦都能笑醒。

我国当前的经济发展形势就是如此，需要用地指标的地方用地指标难以获取，不需要用地指标的地方贱价“甩卖”用地指标。土地利用严重不均衡，变相推高地价、房价，影响产业发展，像山东这类地方更是倒逼出现“合村并居”这类严重伤农、害农事件。

更为可虑的是，由于当前“土地招拍挂+预售+房贷”构成的现行房地产制度始终没有改革，房价高不可攀，全国有2亿多户籍农民在城市工作生活，却始终成不了真正的城市居民。

还有不同能级的城市存在大批结构性市民买不起高价房，虽然有着城市户籍，却始终成为不了真正的城市居民，可他们的工作又都在城市，又回不去农村。

发改委所谓推动1亿人进城，近来从上到下大力推进降低城市落户门槛，就真实效果，我虽然没有调研数据，但只要看最近的房产销售就会清楚，这类政策很难称得上多么有效。

当前各大城市越是高端豪宅，越是销售火爆，越是刚需楼盘，越是难卖。背后原因就是农民群体以及新进城市民群体的收入与房价严重不匹配，真正需要买房的群体大量买不起房，对住房需求并不强烈的高收入群体大量买房。在“稳房价”（实质上的国家担保房价必定上涨）政策维护下，进一步拉大贫富差距，严重阻滞城市人口的真正扩张，反过来又抑制农民的实质离开。

正所谓“富人通胀，穷人通缩”，土地制度、房产制度进一步强化了这一严峻现实。

至于所谓“租购并举”或者“租售同权”，根本解决不了住房问题和农民进城问题。在地方，“租购并举”、“租售同权”早已被各种形式主义破坏殆尽。

可以说，现行“土地招拍挂+预售+房贷”构成的房地产制度不改革，试图通过某些专家设想的压住房价几年不涨，等到居民收入涨上来，高房价风险自然下降的“稳房价”解决住房问题以及农民进城问题，至少从实际状况来看，根本不可能。

房价太高，中下收入群体的收入已经不可能匹配得了房价。他们的收入增长极其有限，再怎么等下去都不会有好结果。而且这个等待的过程就是产业发展降速、停滞的过程，等待越长，经济受到的煎熬越长。

就我们国家的土地和房产制度改革，我们可以做的还有很多。对于农民群体来说，我们完全可以通过改革的手段，在不伤害其核心利益的基础上，支持其大规模进城，推动经济发展，又能保证18亿耕地红线不被根本性突破。

很遗憾，目前我们看不到这方面正确的改革。所谓租购并举、租售同权、农民经营性土地入市等改革措施，就我个人意见，幸亏此类政策伤害地方政府的土地财政，地方政府动力不强，不然不知此类政策又会害多少农民失地、无地。

就我们国家实际，只有抛弃“稳房价”政策，就像打破刚性兑付一样，让市场认识到国家不再担保房价必定上涨，并通过正确有力的改革，在保障地方政府土地收益的前提下，最大程度降低房价，才能真正推动农民自发进城，进而实现兼顾经济发展和耕地保护的双重目的。而且只要改革正确有力，其间可能发生的风险完全可控。

当房产制度改革成功以后，土地制度、产业制度等领域的改革也就顺理成章、水到渠成。比如城市的住宅价格降至成本价，在城市教育、医疗、收入等资源的吸引下，农民自发大规模进城，后续“整村推进”或者“合村并居”等问题都将迎刃而解，招商引资急需的土地也可以全国性置换，18亿耕地红线得到实质性保护。

我们当前最大的问题就是不愿意在土地和房产制度领域推进供给侧改革，不愿意充分发挥市场的力量。结果就是，上层改革停滞，却又不允许基层创新，现在真的是看在眼里，急在心里，却又无可奈何。