全球大流行病背景下，拉丁美洲公共卫生体系再考察

来源：海国图智研究院拉丁美洲观察-疫情特刊

作者：谢安邦（海国图智研究院研究助理）

当地时间2月25日，巴西确诊了一名61岁的新型冠状病毒肺炎患者，这也是拉美确诊的第一例新冠肺炎患者。面对传染性极强的新冠病毒，拉美的公共卫生体系能否有效应对？通过回顾拉丁美洲公共卫生发展史，也许可以找到答案。拉丁美洲公共卫生起步较早，早期深受欧洲影响。拉美国家建立公共卫生系统的初始目的是通过维持国家人口增长以促进出口，带有鲜明的重商主义色彩。随着时代的演进，以泛美卫生组织(Pan American health Organization)的建立为标志，美国开始成为拉美公共卫生的主要影响者与推动者。冷战结束后，在新自由主义的影响下，私营部门在拉美的公共卫生事业中发挥愈加重要的作用，在提升效率、降低成本的同时也招致一系列批评。受历史因素的影响，拉美国家的公共卫生系统在面对新冠疫情时存在一系列短板，而及时填补短板、加强国际合作无疑是减轻新冠肺炎影响的最基本方法。 

巴西卫生部10日下午宣布，该国当天新增9例新冠肺炎确诊病例，累计确诊病例达34例。新增病例中有7人近期曾前往欧洲旅行，2人为本地感染。图源：世卫组织

 拉丁美洲公共卫生的起源 

拉丁美洲的公共卫生起于19世纪中叶，当时，被称作“higienistas”（意为“卫生事业的支持者”）的医学界领军人物始终在寻求市、州与中央政府的支持以应对公共卫生紧急状况。“hygiene”一词主要指有助于保护经济与社会发展的城市清洁行动，例如推动清洁街道与垃圾收集、天花疫苗接种、通过行政措施确保获得质量检验合格的食品在市场上出售。当时在拉美通行的公共卫生观点深受重商主义的影响，呼吁通过维持良好的公共卫生状态以维持国家人口健康与增长，进而促进初级产品的生产与出口。阿根廷的公共卫生事业先驱Guillermo Rawson正是上述深受重商主义影响的公共卫生专家的杰出代表，在他的推动下，时任阿根廷总统Bartolomé Mitre将通过改善公共卫生以促进经济发展作为政府事务的优先考虑事项。Rawson在退休后回到大学任教，他是阿根廷第一位公共卫生学教授。

 拉丁美洲公共卫生体系与传染病控制：19-20世纪的拉丁美洲公共卫生实践

 19世纪与20世纪发生的疾病大流行以最强力的方式对拉美早期公共卫生系统发出了考验，也推动了拉美公共卫生系统的完善。对拉丁美洲影响最大的传染病当属19世纪的鼠疫大流行。鼠疫由藏在海船中的老鼠从亚洲、欧洲带来，并在拉美当地鼠群中广泛传播，进而传染给人类，而拉丁美洲城市糟糕的卫生状况为鼠类的繁衍与鼠疫的传播提供了温床。在鼠疫的刺激下，拉丁美洲各国的城市规划者与行政管理人员在公共卫生专家与医生的支持下通过模仿欧洲城市的卫生治理模式改善拉美城市的过度拥挤、垃圾堆积与污水处理能力不足等问题。此外，黄热病——一种拉丁美洲的地方病也对拉丁美洲的公共卫生体系发出了挑战，但并未对当地的人口死亡率造成明显影响。 

19-20世纪传染病大流行对拉美的主要遗产是拉美出现了专业的公共卫生人员。最初，专业的公共卫生人员出现在市政当局中，随后国家教育机关、司法部或内政部也开始建立专门的公共卫生机构。随着传染病学的发展，细菌学研究所应运而生，并通过研制疫苗以预防传染病。“微生物引发传染病”的传染病防治思想在拉丁美洲逐渐取代了传统的将传染病的产生归因于沼泽、腐烂物与垃圾的观点。专业的公共卫生部门同时也取代了传染病流行期间临时成立的专门委员会，成为传染病防治的主力军。另一项主要进步体现于传染病流行期间国家对个人日常生活的强制干预，包括对与进出口活动进行检疫、通过隔离病人以保护健康人等。此外，国民日常生活中可接受到的医疗水平也大为提升。 

美洲多边公共卫生机构的出现与发展与美国对拉丁美洲公共卫生体系的影响 

1920年，泛美卫生组织(Pan American health Organization)成立，当时的名称是国际卫生管理局（International Sanitary Bureau）。1920年，在蒙得维的亚召开的第六届国际卫生管理局会议上泛美主义与美国的影响得到了进一步的彰显。在此次会议上，休·卡明（Hugh S. Cumming）当选为主席并连任至1947年，在此期间内，泛美卫生组织的预算主要来自美国政府的资助。从1923年开始，泛美卫生组织开始定期出版由在华盛顿特区工作的工作人员编写的公告，这深刻体现了美国在公共卫生领域对拉美的影响。 

1945-1948年成立的世界卫生组织逐渐吸收了几乎所有的国际卫生机构。然而，世卫组织起初并未吸收泛美卫生组织。直到1947年在加拉加斯举行的第十二届泛美卫生组织会议上这个问题才得到解决，泛美卫生组织作为世界卫生组织在美洲的分支机构开展工作，因此美洲区域是世界卫生组织六个区域中自主权最高的一个区域。

 冷战后拉丁美洲公共卫生 

20世纪80年代后期与90年代初，新自由主义卫生政策对拉丁美洲的公共卫生体系产生了深刻影响。1989年，受新自由主义影响的拉美国家开始采取一种名为“选择性初级保健”（ selective primary health care, SPHC）的公共卫生措施，从成本-收益与有限的治疗干预角度出发，改善贫民窟民众的营养与免疫情况。新自由主义指导下的改革在公共卫生政策中引入新的管理机制，在私营部门比公共部门效率更高、腐败程度更低的前提假设下，开展医疗系统私有化，减少国家在公共卫生事业中的投入。在这一阶段，拉美出现了新的公共卫生参与者——参与国际金融的私营医疗企业。经过上述改革，拉丁美洲的公共卫生事业逐渐由国营为主体转变为公私混合，提升了公共卫生事业的执行效率并降低了成本。不过，上述改革措施也受到来自拉丁美洲社会医学协会（Asociación Latinoamericana de Medicina Social, ALAMES）与巴西集体健康协会（(Associação Brasileira de Saúde Coletiva, ABRASCO）等社会团体的强烈批评，批评者认为新自由主义指导下的改革措施过分强调效率与成本而忽视了公平，对传染病预防与社区参与的重视程度也相对不足。 

 拉美公共卫生系统的短板：新冠病毒威胁下的拉美 

拉美地区已被深度整合进全球产业链之中，在新冠肺炎的威胁下，拉美的公共卫生体系正在面临挑战。拉美公共卫生体系较为完善且已然顺利运行达数十年，但短板仍然明显：

拉美社会公共卫生系统覆盖度仍有待提升：世界卫生组织自上世纪90年代以来一直在敦促各国实现全民健康医疗覆盖，然而，健康医疗服务覆盖面的扩大并不意味着所有地区都能够实现对公共卫生系统的有效利用。拉丁美洲与加勒比地区30%的人口由于经济原因无法获得卫生保健服务，且有21%的人口由于地理上的障碍无法获得保健服务。可以推断，拉美的新冠肺炎感染者恐很难及时得到所需的医疗服务。

卫生资源的分配情况堪忧：

拉丁美洲国家缺乏医院与病床等医疗资源，且医疗人员的数量严重不足。此外，拉美国家的医疗资源分配存在不均等的特点，大多数医疗资源集中在大城市，而边缘地区的居民往往被忽视，此外，医疗资源在边缘地区的分配流程并不畅通。因此，新冠病毒可能在拉美国家的边缘地区出现大规模爆发。 

医疗健康资源在社会阶层与群体间的不平等分配：

拉丁美洲的医疗资源分配极不平等，社会底层人群数量较多，这意味着大部分人口处于新冠病毒的威胁之下。此外，与城市居民和高收入人口相比，土著居民与农村人口更易受到新冠病毒的影响。

公共卫生系统资金匮乏：拉美各国面临着较大的老龄化压力，这增加了卫生保健的成本。在新冠病毒的威胁下，疾病的预防与治疗都需要大量资金，这将会使本已短缺的资金更加捉襟见肘。除非能够通过国际援助等形式补充公共卫生资金，拉美的公共卫生系统将很难承担来自新冠病毒的压力。 

因此，为了有效应对正在袭来的新冠疫情，拉美的公共卫生系统亟需做出以下举措以未雨绸缪： 

首先，国民健康需要来自政治、经济与社会层面的共同保障，因此，预防与对抗新冠病毒不应仅仅是公共卫生系统的事情，更需要跨学科、跨部门的协作。成立由多部门联合组成的临时性防疫委员会将有助于解决这一问题。 

其次，必须快速增加对公共卫生的投资，向公共卫生事业投入更多资源。同时需要将更多的注意力投入到预防行动中，而非仅关注疾病的治疗。 

最后，需要推动不同的公共卫生主体间合作，有效整合公共部门与私营部门的医疗资源。强化国际合作也是当务之急，国际合作可以使拉丁美洲获取可用于防治疫情的资源与经验，并通过建立有效的对外来人口检疫措施从源头上避免患者大量输入拉美并造成疫情在拉美当地爆发。

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全球战疫：拉美疫情防控迎大考

　　中新社北京3月11日电 题：全球战疫：拉美疫情防控迎大考

　　作者 张硕

　　随着玻利维亚3月10日确诊两例新冠肺炎病例，拉美地区已有十余个国家“中招”，疫情扩散为当地公共卫生安全提出新挑战。

　　看待疫情，民众心态“很矛盾”

　　自2月底巴西出现首个确诊病例，短短半月内，北起墨西哥、秘鲁，南至巴西、阿根廷，拉美地区确诊病例已近百人。

　　“拉美多国虽已采取预防措施，但仍无法与病毒隔离。这与拉美和欧美国家间历史文化联系及人员密集流动关系密切。”已在阿根廷生活25年的媒体人吴晓榕向记者介绍，与欧洲国家类似，许多阿根廷人认为，只有病患才会戴口罩，因此公共场所基本看不到戴口罩的场景。目前，当地民众大多表现“淡定”，日常生活未受多大影响，常规赛事照常进行，学校也已陆续开课。

　　吴晓榕表示，在疫情防控方面，华侨华人的意识比较强，除了捐赠中国战“疫”，也有备货预防，但由于本地人基本不戴口罩，为避嫌，华侨华人戴口罩的也不多。“甚至有华人超市店员因佩戴口罩，导致阿根廷人误以为有病毒传染者，生意一落千丈”。

　　与吴晓榕的感受类似，阿根廷华文教育基金会会长刘芳勇谈起疫情应对，直言当地民众的态度“很矛盾”。“这几天预约身体检测的民众已破万，从一个侧面反映出民众对疫情防护的重视正在增强，但3月9日当地又举行了一场约30万人聚集的游行活动，足见当地管理机构的应对力度还需深入。”已在阿根廷生活20多年的刘芳勇说道。

　　大考来临，避免成“第二个欧洲”

　　拉美是受全球新冠肺炎疫情影响较轻地区之一，但随着确诊病例的增加，疫情扩散风险依然存在，防控面临大考。

　　“外界传言‘病毒怕高温’，但目前拉美病例也多了起来。需要增强防控措施，否则南美可能成为‘第二个欧洲’。”刘芳勇的言语中尽显担忧。

　　吴晓榕也指出，随着媒体报道的增多，以及欧洲疫情的扩大，相信当地的防范意识会有所加强。在他生活的布宜诺斯艾利斯，部分药店的口罩等防护用品已出现断货。“网购还可以买到，不过价格上涨了近10倍”。

　　记者梳理发现，目前，拉美多国的疫情应对举措正在升级。

　　厄瓜多尔政府已发布对入境旅客填写健康记录表格的要求，并从3月10日起执行。此外，该国还禁止民众在首例确诊病例活动过的区域内聚集。

　　此前，包括阿根廷在内，多国已开始对来自疫情国家旅客进行体温检测，增加对公共交通工具的消毒。

　　巴西卫生部近日表示，该国将病毒检测排查群体扩大至所有出现疑似症状的人员。

　　秘鲁也在加大防控举措，加强对机场等人员流动性较大公共场所监管。该国卫生部还要求地方建立隔离区，医疗机构落实24小时检测机制。总统比斯卡拉也呼吁民众保持镇定，继续采取防护措施。

　　智利政府则宣布进入公共卫生紧急状态，同时正考虑出台要求民众在公共场所佩戴口罩的措施。

　　委内瑞拉将在全国统一协调病毒检测工作，目前已向该国各医疗机构分发医疗方案。

　　拉美抗疫，中国经验可借鉴

　　作为发展中国家最为集中的大陆之一，拉美地区公共卫生系统相对薄弱，经验不多，成为当地加强疫情防控的掣肘之一。

　　“阿根廷的防控需要加强国际合作。中国在此次疫情防控中积累了宝贵经验，并取得了有目共睹的成效。”吴晓榕说，阿根廷与中国国情、体制不同，完全照搬中国经验很难做到，但中国经验值得借鉴。“中国举全国之力抗击疫情的行动就让阿根廷人很敬佩”。

　　“病毒不分国界，全人类需要共同应对。”阿根廷布宜诺斯艾利斯大学教授古斯塔沃·吉拉多在接受媒体采访时即表示，“中国经验和信息的分享，为其他国家疫情防控提供了借鉴，中国与世界卫生组织合作所取得的成果有目共睹。”

　　实际上，已有拉美国家开始关注中国经验，中国也明确表态愿在疫情防控中加强国际合作。

　　智利卫生部长海梅·马纳利奇近日在会见中国驻智利大使徐步时，双方探讨了如何抓紧落实两国领导人2月28日通电话时就抗击疫情和深化两国务实合作达成的重要共识。马纳利奇表示，智利政府将向中国派出由4人组成的专家组，学习中国政府抗击疫情的先进经验和有效举措。

　　经中国驻秘鲁大使馆、秘鲁卫生部协调，中国也已宣布向秘鲁捐赠病毒检测试剂盒，用于紧急支持秘鲁疫情防控工作。

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综合消息：新冠疫情在拉美蔓延 多国进一步加强防控

新华网 | 2020-03-11 

　　新华社圣保罗3月10日电 综合新华社驻外记者报道：多个拉美国家10日报告新冠肺炎新增病例，其中玻利维亚首次报告新冠肺炎确诊病例，巴拿马出现首例死亡病例。面对疫情蔓延，拉美多国进一步出台防控措施。

　　玻利维亚卫生部10日说，当天确诊2例新冠肺炎病例，两人均从意大利回国后出现症状，目前正在接受隔离治疗。这是玻利维亚首次报告确诊病例。

　　巴拿马卫生部10日宣布，该国新冠肺炎确诊病例增至8人，一名患者死亡。这是巴拿马首例死亡病例。巴拿马政府要求巴拿马城北部、中部和圣米格利托市的学校停课，同时停止举行音乐会、体育赛事和集市等活动。

　　巴西卫生部10日下午宣布，该国当天新增9例新冠肺炎确诊病例，累计确诊病例达34例。新增病例中有7人近期曾前往欧洲旅行，2人为本地感染。卫生部表示，将拨专款用于强化医疗措施，延长卫生站工作时间，并在重症监护室设立更多床位。

　　阿根廷卫生部10日宣布新确诊2例新冠肺炎病例，累计确诊病例达19例。该国政府当天宣布划拨17亿比索(约合2700万美元)专项拨款，用于升级实验室和医院的医疗设备。

　　智利卫生部网站10日发布的数据显示，该国新增4例新冠肺炎确诊病例，累计确诊病例达17例。智利卫生部当天宣布所有从西班牙和意大利入境的旅客都必须进行为期两周的隔离。

　　秘鲁卫生部10日宣布，该国新增2例新冠肺炎确诊病例，均有欧洲旅行史，累计确诊病例升至11例。秘鲁总统马丁·比斯卡拉表示，该国将采取更加细致的措施避免疫情扩散。

　　哥斯达黎加卫生部10日也宣布，该国新增4例新冠肺炎病例，累计确诊病例达13例。由于新增病例包括两名青少年，哥卫生部与教育部当天决定，暂时关闭首都圣何塞南部的3所学校。

　　巴拉圭卫生部10日宣布确诊第2例新冠肺炎病例。巴拉圭政府当天决定，所有学校停课15天，同时暂停大型公众活动，包括音乐会、体育比赛等。

　　厄瓜多尔卫生部10日宣布新增2例新冠肺炎确诊病例，累计确诊病例增至17例。

　　墨西哥和哥伦比亚当天没有新增确诊病例，分别累计有7例和3例新冠肺炎确诊病例。