研究 | 郑宇：印度经济改革之路，对中国到底有没有启示？

内容提要 

本文对印度自20世纪90年代初期以来的经济改革措施进行梳理，重点分析对外开放、土地征用和国企改革的政策。印度的经济改革呈现出不同于中国改革的特点：改革的渐进性体现在对现有的法律和政策的持续小幅修改，而不是中国式的由点到面逐渐扩大；改革的目标受政府更替的影响很大，在经济增长和公平分配之间反复摇摆；改革的阻力不仅来自精英层，更是来自工会和农民代表的草根层。了解这些特点有助于理解经济改革中的三组关系，即制度创新和制度稳定、经济增长和社会分配、改革受益者和既得利益者的关系。

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印度和中国经济的崛起是近三十年世界经济发展最引人关注的事件。中国的经济发展奇迹大家已是耳熟能详，而对于隔着喜马拉雅山的邻居——印度的发展故事，我们又知道多少呢?对于“世界上最大的民主国家”这一称号，印度人一直引以为傲。的确，对于这样一个民族众多、地区差异巨大的国家，多党联邦制的民主体制是印度政治和社会稳定的基石。但在经济改革道路上，印度却走得颇为崎岖。

本文将对印度自20世纪90年代初期以来的经济改革措施进行梳理，重点分析对外开放、土地征用和国企改革的政策。尽管印度的经济改革也是内外同时进行的渐进式改革，但受国内政治生态和利益集团的制约，呈现出不同于中国经济改革的特点。这些特点主要包括：改革的渐进性体现在对现有的法律和政策的持续小幅修改，而不是中国式的由点到面逐渐扩大；改革的目标受政府更替的影响很大，在经济增长和公平分配之间反复摇摆；改革的阻力不仅来自精英层，更是来自工会和农民代表的草根层。

这些发现有助于我们理解经济改革中的三组关系。第一是制度创新和制度稳定的关系。中国的改革经历了一系列以试点开始的制度创新，这对于改变旧体制对生产力的束缚起了很大作用。但是，改革不能永远在路上，创新后的制度需要以法制化的形式稳定下来，因为制度稳定有助于巩固改革成果，避免倒退。印度改革走了一条法制化道路，虽然在制度创新方面更加艰难，但一旦实现突破就更容易稳定下来。实现经济的可持续发展需要一个既有创新能力又有稳定机制的制度环境。

第二是经济增长和社会分配的关系。经济增长并非是改革的唯一目标，也不会自动带来公平的社会分配。印度社会长期受民粹主义的影响，在改革的目标设定上无法专注于经济增长，而是必须考虑社会分配问题以回应中下层选民的诉求。尽管如此，印度经济却一直保持年均6%的增长速度，贫困人口也大幅减少，因此显示出更多“包容性增长”的特点。而中国早期的经济改革利用改革者的绝对权威专注于经济增长，通过“计划外增长”的模式营造了一场全民获利的改革。中国经济经历了三十年的高速增长后，中速增长将成为新常态。而印度经济得益于人口结构的优势，在经历了近几年的低迷后，可能重新进入一个中高速增长时期。这种新增长态势对平衡经济增长和社会分配的关系提出了新要求。

第三是改革受益者和既得利益者的关系。经济改革是一个利益再分配的过程，必然产生改革受益者和既得利益者之间的矛盾。印度的改革一开始就面临了政治、经济和社会的多重制约，只能采取“隐身改革”(reform by stealth)的办法在不同利益集团间周旋，以减少改革阻碍。中国的经济改革早期的主要障碍是来自精英层的意识形态束缚，没有受到太多既得利益集团的阻碍。但随着改革的深入，改革受益者和既得利益者的矛盾逐渐突出，改革共识更难达成。但是既得利益者并非是改革的天生反对者。只要他们的利益在改革过程中得到保护和补偿，他们就可能成为改革的支持者。因此，进入深水区的改革必须在经济增长和社会分配两个目标间找到平衡，才能重新凝聚社会共识，成为一场寻求最大公约数的改革。

在开始分析印度经济改革的道路之前，我们先来了解一下印度的政治生态。自1948年独立到1991年之前，国大党基本上占据着印度政治舞台的中心位置。其重视民生的施政纲领在中下层选民中获取了广泛的支持，但其激进的国有化和进口替代政策限制了经济发展，逐渐失去了中上层选民和工商业届的支持。在1991年的大选中，国大党未能取得议会多数，只能同左翼小党联合以少数派政府的身份执政。与此同时，右翼的印度人民党(Bharatiya Janata Party, BJP)在政治舞台上迅速崛起，1996年已成为议会最大政党，形成了同国大党分庭抗礼的局面。人民党主张经济发展优先，得到中上层选民和工商业届的支持。1998年，以人民党为主的国家民主联盟（National Democratic Alliance, NDA）首次执政，但这个中右联盟仅仅执政了6年便在2004年的大选中意外失败，以国大党为主的联合进步联盟（United Progressive Alliance, UPA）上台。在长达23年的时间里，印度政坛竞争激烈，没有任何一个政党能够赢得议会多数席位而单独执政。政府都是由少数派政府、中左或中右联盟组成，缺少广泛的政治支持。这种局面直到2014年才结束。人民党在选举中大获全胜，首次有资格单独执政。

通常认为印度的经济改革始于1991年的一场经济危机，但事实上早在20世纪80年代初印度的计划经济政策就已经在逐渐放开。从1981年到1990年，印度的外资流入年均增长达23%，年均经济增长率达到5.5%，这对于一个早已习惯“印度式增长速度”的国家来说是很可观的。但这一时期的印度的经济结构问题很大：国有企业大幅亏损，财政赤字不断增加，1990年已高达GDP的10%，导致印度政府不得不靠举借外债来维持政府开支。而推行进口替代的产业政策也使印度长期处于贸易赤字状态。雪上加霜的是，海湾战争后的油价上涨几乎耗尽了印度所有的外汇储备，从而引发了整体性的经济危机。印度被迫向国际货币基金组织求援。经济危机终于让印度认识到自身经济模式的根本问题。在新上任的拉奥总理和财政部长辛格的推动下，印度由此开始走上经济改革的道路。

一、外资政策改革

印度的对外开放并非像中国一样是打破一个完全封闭的环境。在经济改革之前，印度对外资的管理依照1973年颁布的《外汇管理法》，限定外国投资者在合资公司中的比重不超过40%。而《公司法》早在1956年就对合资公司的设立和经营提供了法律依据，但印度的国内市场上基本见不到外资的身影。1991年7月颁布的《新产业政策》拉开了对外开放的帷幕。印度政府宣布放宽外资准入，除战略性行业外，外资比重在51%或以下的项目可以自动获批，无须经历繁琐的官僚审批手续。除国防产业之外的大部分制造业甚至允许设立全资外资公司。从开放程度上看，这些政策比中国同期的外资政策更为宽松，但相对于中国在20世纪80年代初横空出世的几个有关外资的法律以及经济特区带来的冲击力，修改法律本身并没有释放出一个强烈的政策信号以彰显政府的改革决心。

开放外资进入的同时，印度也对外汇制度进行了改革，先是在1992年宣布卢比汇率并轨并采取管理浮动汇率制，而后在1994年实行了卢比在经常项目下可兑换政策。有意思的是，这些政策不仅和中国外汇制度改革的措施相似，而且在时间段上也很一致。中国政府也在1994年实行了人民币汇率并轨、管理浮动制和经常项目下可兑换制。

对外开放的效果立竿见影，印度外资流入从1991年的1.3亿美元迅速增加到1997年的36亿美元。但好景不长，1997年亚洲金融危机爆发后，国际资本对整个亚洲市场都缺乏信心，也影响到了印度的外资增长，1999年外资流入回落到22亿美元。尽管整个20世纪90年代印度经济增长速度进一步提升到6.5%，但在吸引外资方面的表现却差强人意。外资流入仅占全国总固定投资的2%，远低于中国10%的同期水平。

那么问题出在哪里呢？尽管印度政坛对实行经济改革已有共识，但对如何改革却分歧很大。人民党的施政纲领有很强的民族主义色彩，他们对国大党政府的对外开放政策强烈批评，认为这是不顾印度当地企业的死活。与此同时，印度国内一些有影响力的工商业组织也积极游说政府放慢对外开放的步伐。因此，整个20世纪90年代印度政府在对外开放上犹豫不决。国际资本对政策方向不明的印度市场也反应冷淡。

与此同时，中国在1992年邓小平南方谈话后释放出扩大开放的明确信号，受到国际资本的热烈追捧，一跃成为全球最大的外资流向地。中国的发展成就对印度震动很大，间接上帮助了印度政府重新凝聚经济改革的动力和方向。2000年年初，商务与工业部长马伦（Murasoli Maran）对中国的经济特区进行了考察。马伦本人把这次访问称作“大开眼界”之旅。回国后就迅速推出了印度的经济特区政策。

令人意外的是，这一仓促推出的经济特区政策的实施进行得异常顺利。各派政治势力都对这一政策积极响应。计划委员会和财政部迅速为政策实施提供25亿卢比的启动资金并承诺会继续追加。支持对外开放的工商业集团自然对这一政策感到欢欣鼓舞。而他们的影响力在经历了十年改革后已大大增强。而1999年上台的中右联合政府也转而支持吸引更多外资。人民党在竞选纲领中指出，“印度经济发展离不开外资，因为它不仅带来资金和技术，更重要的是增加就业机会”。印度民众也分享了经济改革的红利。20世纪90年代印度经济年平均增长率达到6%，虽然比80年代没有明显加速，但经济的稳定性大大增强，就连突然爆发的亚洲金融危机也没对印度经济造成太大冲击。因此，印度社会对经济改革的广泛支持助推了经济特区政策的出台。

在随后的几年中，印度对外开放的势头继续延续。2005年印度国会顺利通过了《经济特区法》，用法律的形式把经济特区政策制度化了。在管辖方面，经济特区大大削减政府官僚体系，建立了从设立特区、批准企业进入、取得经营许可等一站式的审批程序。在税收方面，特区开发商可以10年收入免税，特区内企业的税收优惠更是长达15年：5年全免，5年减半，5年收入再投资免税。其他诸如关税、服务税、联邦销售税等全部免除。税收优惠力度之大，已经超过了中国的特区开发区给予外资企业的优惠待遇。不过在争议最大的劳工和土地制度方面，《经济特区法》并没有修改，事实上也不可能修改现有法律。它只是授权地方政府自行决定现行劳工法律是否适用于经济特区，从而可以帮助企业规避劳工法律对雇工的严格规定。

《经济特区法》的通过加快了印度对外开放的步伐。在2000—2005年间，印度政府仅仅批准成立了19个经济特区，而到了2010年，批准的经济特区数量已达585个。与此同时，印度的出口和外资也加速增长。经济特区政策实施后10年间印度吸引的外资是之前10年的10倍。经济特区政策似乎已经取得了极大的成功，而且过程极其顺利。然而好景不长，特区的迅速扩张势头撞上了一堵厚墙。

在国大党的长期执政时期，印度政府对社会分配的重视超过经济增长，这种趋势从英迪拉·甘地执政后期开始逐渐转变。政府更多强调经济增长，政策向工商业倾斜，并改善投资环境。但在经济特区的迅速发展过程中，公平和效率这个长期萦绕在印度社会的中心话题又显现出来。特别是在财税政策上，增长派和分配派的交锋尤为激烈。经济特区的一个重要卖点就是优厚的税收优惠政策，但这对印度政府本已捉襟见肘的财政状况是个很大的挑战。商务与工业部是经济特区政策的坚决捍卫者。他们认为从长期来看，经济特区不仅会为印度增加更多的税收，而且会创造更多的就业。但财政部则警告说特区的税收优惠会造成大量税收流失，建议提高特区建立标准和控制特区数量。很快，其他政治势力和利益集团也加入了争论。争论的焦点逐渐从经济问题变成了有关公平的政治问题。批评者认为特区的发展根本没有给中下层民众带来好处。因为特区新增的工作机会都是给受过高等教育的IT白领准备的，所以特区实际上拉大了贫富差距。在反对声音日渐高涨的压力下，印度政府在2008年后明显放慢了审批新特区的速度。2005—2008年间共有552个特区获得批准，而2008年以后仅增加了33个特区。而且政府也收回了以前承诺的部分税收优惠。到了2012年，印度政府基本冻结了审批新的经济特区。这个曾经代表印度对外开放的重要举措陷入了僵局。与此同时，印度的外资流入近年来出现大幅下滑，从2008年的471亿美元下降到2013年的282亿美元。这一方面是受到了金融危机的影响，而另一方则反映了国际投资者对印度开放政策不确定的担忧。莫迪政府上台后提出了重振经济特区的口号，但限制外资政策改革的障碍并没有消除。

二、土地征用制度改革

印度经济改革的第二个难题是土地，因为现行的土地征用制度让印度政府很难获取足够的土地来进行工业化建设。印度的土地征用制度可以追溯到1894年制订的《土地征用法》（Land Acquisition Act）。这个英国殖民地时期的法律规定政府可以出于公共目的征用私有土地，但必须对土地所有人进行补偿。印度独立后继续沿用该法律，尽管有过数次修改，但基本的原则和程序并没有改变。这并不是因为这部有着100多年历史的法律有多么完美。恰恰相反，经济改革开始以后，由于大量农村土地被转为工业用地，围绕这部法律产生的矛盾逐渐突出。工商界认为征地太难，无法吸引投资者进行大规模生产，是导致印度制造业发展缓慢的重要原因；而公民权利组织认为法律对失地农民的保护太弱且补偿太少，导致了贫富差距拉大。因此，土地政策改革的关键在于如何修改《土地征用法》。但是在没有社会广泛共识的情况下，修改法律变成了一场拉锯战，过程异常艰难。修改法案数次提交国会，都未获通过。

争论的焦点之一在于如何界定“公共目的”。一方面，工商界希望把“公共目的”的界限放宽，赋予政府更大的土地征用权，从而可以把更多的土地资源用于工业建设和城市发展；另一方面，公民权利组织希望把“公共目的”的界限缩小，以减少政府滥用征地权谋取私利的行为。

争论焦点之二是如何公平补偿失地农民。旧的土地征用法中只规定了政府按照征用的土地价值进行补偿，而不包括对农民安置的补偿。计划委员会的一份专家报告表明：从1947年到2004年，印度政府一共征用了2500万公顷的土地，迁移了6000万人，其中只有三分之一得到了安置。2004年印度政府颁布了《国家安置与康复政策》（National Policy of Resettlement and Rehabilitation），承认征地不仅应包括对土地价值的补偿，还应该对失地农民的安置和康复进行补偿。尽管有舆论批评该政策的颁布只是中右政府在选举年对中下层选民所做的政治姿态，但这个政策的出台标志着对失地农民的安置和康复成为土地征用中必不可少的考虑因素。

随着经济特区的迅速扩张，经济发展与土地征用的矛盾终于爆发出来。2007年，西孟加拉邦政府计划在南迪格兰（Nandigram）地区征用4000公顷土地用于设立经济特区，但遭到了当地居民的强烈反对。政府与民众发生的流血冲突造成了14人死亡，也迫使政府放弃了建立经济特区的计划。南迪格兰事件引发了印度社会对土地征用政策的大讨论。失地农民对政府滥用征地权力和过程不透明愈发不满，认为这会让他们的生活遭到很大冲击。国大党主席索尼娅·甘地也公开谴责地方政府滥用征地权力。但许多学者呼吁不能因为征地矛盾就放弃工业化的道路，否则将造成更大的发展悲剧。诺贝尔奖经济学家阿马蒂亚·森也认为阻止农村土地向工业转换是一种自我毁灭的行为。争论加速了《土地征用法》的修改工作。参与修改法律的包括了几乎所有的重要政治派别、利益集团以及公众代表。如何保障农民在经济发展中获取均等利益成了修改法律的关键考虑。2007年和2011年提出的两个法案都大大提高了征地补偿的标准。

值得注意的是，征地权力是属于印度中央和地方政府共管领域（concurrent list），即中央政府和地方政府都有权立法，但地方法律不得违背国家法律。尽管土地征用法在国家层面上确立了征地原则，但地方政府在执行征地政策上仍有很大自主权。事实上，各地政府在征地政策上的确有很大差别。西孟加拉邦的征地政策在遭遇了民众大规模抗议后开始收紧，而古吉拉特邦的征地政策则变得更灵活。2007年，当塔塔汽车公司在西孟加拉邦的征地建厂计划失败后，古吉拉特邦立即以高效的征地政策抢走了这一项目。而莫迪高票当选总理的重要政治资本正是来自他在古吉拉特邦的出色经济表现。

经过多年的争论和妥协，印度国会终于在2013年通过了新的征地法并于2014年开始实施，取代了已实施120年的旧征地法。这部法律综合了之前提出的法案和政策，在征地权限和补偿标准等方面作出了具体规定。首先，“公共目的”的范围仅包括国防和基础设施建设。其次，如果政府是为有利于“公共目的”的私有项目征地，必须取得80%的被影响人（affected person）的同意；如果是公私合作项目，则必须取得70%的被影响人的同意。被影响人不仅包括土地的所有者，也包括不拥有土地但受到征地影响的租户。第三，补偿标准大大提高。城市征地补偿可以达到市价的两倍，农村土地可以达到市价的四倍。此外，失地农民还可以得到长期补偿用于安置和康复。新征地法还要求在政府必须事先组织专家对征地的社会影响进行评估，以确保征地不会对公共利益造成危害。由于新征地法加强了对失地农民的保护和明确了“公共目的”，支持者称这部法律为征地划出了“清晰而人性化的界限”。

然而，这部法律一出台就争议很大。工商界认为法律增加了征地的难度和成本，将对印度的基础设施建设和工业发展设置更大的障碍。而对土地拥有者的高额补偿也会导致新的不平等，因为印度仅有不到10%的人拥有土地。强调经济增长的人民党尽管在台下时支持该法律的通过，但莫迪总理上台以后即表示要对征地法重新进行修改，以减少其对经济发展的阻碍。由于印度人民党在大选中取得大胜并首次以多数党的身份执政，莫迪政府修改征地法的计划很有机会通过。

三、国有企业改革

第三个经济改革的重点是国有企业。同改革开放前的中国工业相似，印度的工业体系也有很强的计划经济特征。1950年设立的计划委员会是最重要的政府机构，负责制定指导经济发展的五年计划。在计划体制下，全国工业被分成三类：第一类为国防、能源、矿产等命脉行业，只能由国有企业经营；第二类行业为其他重工业，经营以国企为主，私企为辅；第三类行业为轻工业，主要由私人企业经营。所有行业都受1951年制定的《工业发展管理法》（Industry Development and  Regulatory Act）的管理。

印度的国有部门的规模有多大？在经济改革之前的1990年，国有企业的增加产值占GDP的28%。国企员工数占有组织行业就业人数的71%左右。不过由于有组织行业就业仅占全国总就业人数的10%，国企员工仅为全国总就业人数的7%左右。经过二十多年的改革，国有部门在印度经济中的比重显著下降。2012年，央企增加产值占GDP的比重为6%左右。50家上市的央企的市值占股市总市值的14%。但央企在石油、矿产、电力、交通等战略性产业占据绝对垄断地位。央企的总就业人数仅为140万，但整个国有部门就业人数仍占有组织行业的60%左右。

同中国类似，印度的国企也分为央企（CPSE）和地方国企两类（SLPE）。央企现有250家左右，而地方国企有850家左右。央企的管理权分属三个部门：重工业及国有企业部主管央企的经营，国有企业挑选董事会（Public Enterprises Selection Board）主管央企高管的人事任命，财政部的减资局（Department of Disinvestment）主管央企资产转让出售。

自20世纪70年代印度政府大规模推行国有化以来，国企效率低下一直是困扰印度经济的一个主要问题。印度政府自1980年代起就开始计划改革国企，重点是如何增强国企自主权，使其扭亏为盈。自1986年开始，政府开始尝试同四家央企分别签订谅解备忘录，确定企业的五年经营目标，并以此来对这些企业进行监管和考核，但并没有涉及国企的产权改革。1980年代的国企改革收效甚微，国企的经营状况反而进一步恶化。到了1991年，印度的236家央企中有109家亏损，亏损额达300亿卢比，相当于当年财政赤字的10%。因为国企资本的三分之一来自财政拨款。刚经历了经济危机的印度政府已无力继续巨额补贴国企亏损，反而希望通过出售国有资产来弥补财政赤字。正是在这种巨大的财政负担压迫下，印度政府开始引入私人资本进行国企改革。

这个通常叫作私有化的改革在印度被称作“减资”（disinvestment）。使用这个看似古怪的术语有两个原因：第一，从技术上讲，“减资”仅指政府出售国有企业的小部分股份，而仍然保持对企业的控制权；第二，这个中性的术语可以减少民众对私有化的反感和担心。由此可见，印度的国企改革是多么小心翼翼推进的。第一阶段的改革步子迈得很小。尽管《新产业政策》中把禁止私企进入的战略性行业从17个减少到了8个，但政府只允许选定的40家央企向国有机构投资者出售不超过20%的股份，而控制权仍掌握在政府手里。市场对这种纯属甩包袱的国企改革反应冷淡。到1998年政府预计的国资出售计划只完成了48%，而国企的经营权仍控制在政府手里。拉奥总理也公开承认国企改革的阻力有多大：“如果我立即实行私有化，马上就会深陷麻烦。这些麻烦会来自工会、 政党、和民众。”

1998年，以人民党为主的中右执政联盟上台后，国企改革力度开始加大。印度政府宣布战略性行业减少到3个，仅包括国防、核能和铁路运输。政府必须在战略性行业实行多数控股，但可以把非战略性行业国企中的所有权减少到26%。“私有化”（privatization）这个词也首次在政府文件中使用。由于前一阶段出售少数国有股份的效果不佳，印度政府开始向战略投资者转让多数国有股份和控制权。出售国资的收入明显增加了，但仍未达到政府设定的目标。到2002年仅有一家生产面包的国企完成了全面私有化。

2004年，以国大党为主的中左执政联盟上台后，私有化的步伐又慢了下来。政府开始鼓励国企通过上市出售少数股权，而引入战略投资者的做法被搁置起来了。改革重点转向了扶植盈利的大型国企，给予它们更多的经营自主权和优惠条件，旨在打造各行业的“全国冠军”(national champion)，以增强印度企业的国际竞争力。2010年印度政府批准7家业绩良好的超级国企为“珍宝”级企业 (Maharatna)，赋予他们最大的投资自主权。与此同时，政府同其他央企分别签订协议进行业绩评估，并成立了国有企业重组委员会，为亏损的国企提供指导和建议。此外，印度政府还在2005年成立了国家投资基金，用于管理出售国有资产的收入。其中75%的基金收入将被用于社保和民生项目，剩余25%用于央企的补贴和注资。

国企改革的效果如何呢？总体上看，央企的经营业绩改善了。2012年，225家央企总盈利为9700亿卢比，相当于中央政府财政收入的15%。但仍有63家央企亏损，亏损额为2760亿卢比。也有研究表明实行部分私有化的国企的利润率明显提高，但国企的总体利润率还是低于私有企业。由于长期的财政赤字，印度政府对出售国资以贴补财政有很强的需求，但出售国有资产对印度政府的财政收入贡献不大，仅减少了0.2%—0.4%的财政赤字。从1991年开始，政府每年都会设立出售国企收入的目标， 但在长达22年的时间里只有4年完成了预定的收入目标。

那么为什么印度国企改革进行得如此缓慢而艰难呢？通常认为国企改革最大的障碍来自员工的反对，因为工人往往是私有化改革最直接的受害方。但出人意料的是，国企员工在改革过程中的反对声音并不大。在印度政府公布的所有改革方案中，“全面保护工人利益”一直是一个重要的承诺。这个承诺包括两部分：一是对国企现有员工的安置；二是保证弱势种姓和族群的就业比例。国企员工安置条款对私有化过程中的裁员有三个限制：国企重组或减资后一年内不得裁员；裁员时必须遵守相关劳动法规；确保被裁员的工人可以选择自愿退休并领取相当于三到五年工资的补偿金。此外，工人还可以以市价三分之一的价格购买企业股票。正是因为这些限制，印度的私有化进程中并没有出现大量解雇工人的情况，而激励机制也从很大程度上安抚了工人，避免他们选择激烈的反对手段。

真正影响国企改革进程的是印度的政治生态。尽管印度社会普遍认同国企改革是发展经济的必然选择，但在如何改革上分歧很大。对国企改革的态度也就成了政党争夺选民的重要手段。国大党一直以重视民生的形象示人，强调国企在提供公共服务上的重要作用，担心私有化会损害公众利益。因此主张小步走，希望只出售国有资产以改善财政，而不愿放弃经营国企控制权。人民党则强调国企效率低下拖累经济增长，因此主张更彻底的私有化改革，以根本改善国企的经营状况。尽管国企工人数量不多，但工会的政治影响力很大。因此，无论是国大党还是人民党在改革中都小心翼翼，避免引起工会的反对，也就无法通过大规模的解雇和结构重组来提高国企的效率。而这种国企改革方案也很难吸引私人投资者。因为他们无法取得经营控制权，也无法解雇工人，很大程度上只能充当政府的“提款机”。莫迪政府上台后提出了更大胆的国企改革计划，宣布将出售3家战略性行业(煤炭、电力和石油)大型央企的少数股权，完成4300亿卢比(约70亿美元)的减资目标。但这个计划已经遭到了工会组织的强烈反对。

四、印度经济改革的启示

印度在外资、土地和国企改革上的经验和教训对中国的相应改革提供了不少启示。

第一，吸引外资既需要政策的灵活性，也需要政策的可信性。经济特区的建立对印度吸引外资有极大的促进作用。这是因为特区作为一种制度创新，绕开了印度僵化繁冗的官僚体系，营造了灵活的政策环境以吸引外资。但经济特区的成功特例对整体经济的带动作用有限，因此缺少广泛的政治支持和社会认同。政治和社会压力导致了印度政府在经济特区政策上的反复和倒退，向国际市场释放出混乱的信号，削弱了印度对外开放政策的可信性。在中国对外开放过程中，经济特区和开发区也发挥了很大的作用。它们的成功不仅是靠本身营造的灵活的投资环境，更重要的是因为它们推动了中国经济的整体开放程度，因此得到了广泛的政治支持和社会认同。这一政策的延续性和不可逆转向投资者传递出明确的信号，增强了中国对外开放政策的可信性。

第二，经济发展和土地征用存在的两对矛盾难以避免。一对是个体损失和集体利益的矛盾。征用土地会对土地拥有者和失地农民造成伤害，但工业化对国家和地区整体的经济发展有利。另一对是短期经济利益和长期社会成本的矛盾。政府能够从征地中直接获取经济利益，但由此产生的社会冲突会削弱执政的长期稳定性。因此，政府需要在利益和成本的时间和空间差中找到平衡。在平衡个体损失和集体利益方面，印度的新征地法重点在补偿土地主和失地农民的伤害，从而增加了征地的难度和成本，对整体经济发展会有负面影响，尤其是对制造业的发展制造了很大的障碍。印度在平衡短期经济利益和长期社会成本方面做得较为成功。南迪格兰事件引起的全社会大争论让持续性发展的概念深入人心，也促使新征地法中规定征地必须获得绝大多数受影响居民的同意。此外，尽管印度地方政府在征地上有很大的自主权，但政府本身很少能通过征地直接获益。他们的主要作用是促成开发商同农民之间达成协议，而征地补偿费用直接从开发商向农民转移，不用通过政府这个中间人。这一点和中国的土地交易制度差别较大。地方政府作为征地的主角而不是中间人直接参与交易。征地收入在中国往往是地方政府最重要的收入来源之一，在某些地方甚至超过地方财政收入的一半以上。而政府强烈的征地动机正是增加长期社会成本的重要原因之一。

第三，部分私有化的国企改革是政治上的折中选择，但在经济上牺牲了效率。由于面临着强大的财政压力，同时又受政治环境的制约，印度只能采用被动式的国企改革，基本在采用出售少数国有股权但保持控制权的方式。尽管这种部分私有制的方法在某种程度上提高了国企的业绩，但没有从根本上解决国企公司治理的结构问题。而且，所有权和控制权分离的做法传递了模糊的改革信号，受到市场的怀疑，反而减少了政府出售国资的收益。中国的国企改革之路和印度有诸多相似之处。在20世纪90年代以前中国也是主要靠引入激励机制和扩大企业自主权等内部措施来提高国企效率，而没有涉及所有制改革，但收效甚微。真正的国企所有制改革是从1995年“抓大放小”政策出台后开始的。80%的国企完成了私有制改造，而央企和地方重点国企仍由政府控制。在2003年国资委成立后，这些大型国企的地位得到进一步加强。如何改革这些大型国企是中国目前面临的重要课题。尽管混合所有制从20世纪90年代后期就在逐步实施，但直到十八届三中全会后才正式成为为国企改革的主要目标。但是印度的经验告诉我们，被动的国企改革通常只是政治上的折中选择，而不是经济上最有效率的改革。

五、结论

自20世纪90年代初以来，印度经济增长一直保持在年均6%的速度，贫困人口比例从1994年的45%下降到2012年的22%。印度在经济发展上的巨大成就得益于1991年开始的经济改革。 但是在一个制度限制和既得利益集团都十分强大的国家，经济改革的复杂性和遭遇的阻力超过了同时进行改革的中国。同中国改革开放之初的情形相似，印度社会在经历了经济危机和政治动荡后凝聚了很强的改革愿望。这种社会共识成了初期经济改革的主要动力。在社会共识的推动下，印度政府迅速启动了外资政策和国企制度改革。但经济改革带来的增长红利并没有在印度社会平均分配，一些群体的利益反而受到了伤害，尤其是面临进口竞争压力的内向型企业、失地农民和国企员工。与此同时，印度的政治生态也发生了根本性的变化。印度人民党的崛起改变了国大党长期独大的政治局面，而其强调市场化经济改革的主张同国大党坚持的政府主导的公平分配的政纲渐行渐远，政党竞争日趋激烈。随着改革的深入，印度社会对改革的支持也发生了分化。在2004年的印度选举民意调查显示，超过三分之二的人认为改革只让富人受益了。而支持加快改革的人民党也因此失去了执政地位。

由于精英层和中下层选民在改革态度上的分化，印度经济改革的目标在经济增长和社会分配之间反复，改革进程也出现了停滞甚至倒退：旨在吸引外资的经济特区的扩张被迫中止，新土地征用法加强了对失地农民的保护而使工业用地更难获得，国企也不再被整体性出售。改革减速遏制了印度经济增长的势头，但在一定程度上缓解了印度社会日益突出的社会矛盾。在国大党为主的中左联盟执政10年后，主张改革的人民党卷土重来。公众对莫迪总理改革新政的强烈支持显示印度社会已经重新形成了改革共识。

印度的经济改革道路对中国的改革提供了借鉴和思路。经济增长并不会自动带来公平的社会分配。中国改革最重要的特征之一是试点，即通过选定特定的地区和城市进行改革尝试，成功后再向全国推广。在改革早期，这种“计划外增长”的模式营造了一场全民获利的改革，对既得利益者没有明显的伤害，因此改革的阻力不大。但是已经进入“深水区”的改革突出了改革获益者和既得利益者之间的矛盾，造成社会分化。进一步改革必须在经济增长和社会分配两个目标间找到平衡，才能重新凝聚社会共识，成为一场寻求最大公约数的改革。

作者简介：郑宇，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，国际政治系主任