印学者锐评“莫迪经济学”, 反倒戳中发展中国家的一大软肋 | 文化纵横

 Pranab Bardhan

（美）加州大学伯克利分校

​李半田, 谈行藏（译）

欧亚系统科学研究会

“新”印度：政治经济诊断（下）

第二，中央政府利用党派任命地方官员以干涉地方行政职能，任命多是违反程序正当性的。中央政府往往绕过邦政府，直接向地区一级的公职人员下达命令，例如中央资助计划的固定执行事务上。最近，印度中央政府提议改变印度行政部门的规则，以便进一步集中官僚机构。

第三，中央政府通过废除计划委员会（Planning Commission）严重侵犯了各邦的财政结构，该委员会的大部分拨款授权已移交给财政部，将第十五届财政委员会的职权调向了更加集权的方向（尽管委员会已经巧妙地试图绕过一些变化）。它强加了各种各样的地方税收和附加费用，缩减了与各邦分配的收入池，并推迟了勉强分配给各邦的商品和服务税（GST）收入——为此，各州同意放弃部分财政自主权，希望获得更大的补偿。

第四，在法律与秩序、农业和劳工立法方面，中央政府几乎没有与各邦进行任何磋商就强行通过了独断性法律。对少数民族和持不同政见者肆意使用《非法活动防止法》（Unlawful Activities Prevention Act），利用中央调查机关对反对派政治人士进行调查，这都是对惩罚性权力的任意集中和对国家秩序的破坏。

其结果是，政府所谓的“合作联邦制”（cooperative federalism）一直是一种欺骗，中央政府与邦之间的关系充满了混乱和不信任，这也反映在对新冠疫情的管理不善上。当2020年3月第一波疫情来袭时，印度总理在没有与邦政府进行任何协商的情况下，突然实施了不必要的大规模封锁，并强行通过了一项中央灾害管理法（Disaster Management Act），该法案没有考虑印度不同地区所处的不同疫情阶段和不同感染发病率。这给这个国家造成了数不清的痛苦。在2021年春季发生的第二波疫情期间，政府没有对医院病床或氧气进行协调或预先规划；这一次，莫迪的领导进入冬眠，还指责各邦政府做得不够。

应该说，邦政府在很大程度上是印人党破坏联邦结构的同谋。当查谟和克什米尔被单方面分割，克什米尔人民的自治和尊严被进一步践踏时，几乎没有任何邦政府表达反对意见。各邦政府的集体行动的障碍不仅有党派分歧，还有各邦之间经济差异——缩小差异需要向较为贫穷的邦进行再分配的财政转移支付，而富有的邦会对此感到不满——以及人口失衡，尤其是南方和北方之间。在财政转移中使用人口数量作为标准可能会伤害那些在生育控制方面更成功的邦。

部分由于这些分歧，邦政府很少要求有一个强有力的首席部长理事会来与中央政府协调，也没有尝试振兴目前基本上处于休眠状态的邦间理事会（Inter-State Council）。商品和服务税理事会（GST Council）本可以成为中央政府谈判的论坛，却变成了不平等和敌对关系的竞技场。事实上，许多邦政府本身在将权力和财政下放上也是失职的。即使在反对派统治的邦，地方政党也是高度集权运作，而地方机构的选举则是在超地方规格下进行的。印度副省级地方机构在公共服务和设施的最后一公里交付方面表现不佳，在中国，副省级政府支出往往超过政府总支出的一半，而在印度，这一比例仅为3%。在印度的主要城市，城市规划和发展项目由邦政府控制的机构设计和运营，不对选举产生的市政负责，导致了大量的不协调和功能失调。

▍失败的经济结构转型

曾经有一段时间，人们认为发展过程由经济结构转型组成的，让人从繁重低产出的农业和非正规部门转向产出更高的制造业和服务业。在东亚，这种结构转型相当成功，为农村移民提供了数百万正规制造业的就业机会。

然而，在印度，它就没那么成功了。低技能的新劳动力主要挤在低生产率的农业和非正规部门，45%的工人辛苦劳作，只生产约15%的GDP。绝大多数工人仍在非正规部门工作，或者是正规部门的非正规工人（几乎没有福利）。印度成功故事都在资本密集型或技能密集型制造业（如汽车，制药）或技能密集型服务业（如软件，金融 和商业服务）。在其他种类制造业中，低技能工人有更好的机会，但行业扩张前景一直黯淡。2000到2020年间，印度非石油商品出口总额中低技能劳动密集型产业的比例下降了近一半。制造业占总就业人数和GDP的百分比一直停滞不前，甚至在过去几年中有所下降。自1972年全国抽样调查开始收集数据以来，印度的就业增长始终缓慢；1999至2018年间，就业增长更是急剧放缓。印度现在是世界上劳动力参与率最低的国家之一。

这些事实给经济和政治埋下了危机，所谓的人口红利——有大量年轻工人却缺乏就业前景——变成了一颗定时炸弹。青年帮派和各类私刑暴徒经常制造破坏和暴力，令人不安；最近印度北部因有工作保障的征兵数量下降而爆发的冲突也是一个警示信号。即使创造了就业机会，需求和供应之间也存在重大的区域差异。过量的年轻人主要集中在北部各人口大邦，那里治理不善和基础设施不足限制了就业增长和福利供应。而印度西部和南部，就业机会的增长更为活跃。邦际移民起到了部分缓解作用；但是，由于需要安排的人口数量巨大，错位的高昂成本和本土主义骚乱都不是移民能解决的；一些邦已经宣布工作机会要保留给当地工人。

另外，政府完全没有反补贴措施，持续鼓励外资在印度进行有价证券投资的政策导致卢比被高估，抵消了劳动力成本在出口上的优势。早先的一系列中央劳工立法现在已经被四部新法律（尚未“公布”）替代。虽然简化混乱纠缠的旧劳动法是积极的行动，但一些新法律稀释了劳工权利，还削弱了仲裁法院在劳资纠纷中的权力。这些法律未经讨论强行通过了议会，跟2020年《农业法》（2021年，该法律在旁遮普和北方邦选举迫在眉睫时的大型抗议而被废除）情况一样。但到目前为止，劳工还没有发起过任何能与农民行动相比较的持续抗议活动。这可能是由于印度有组织劳工的讨价还价能力低下且数量较少。

在目光短浅的资本家及其金融媒体支持者的欢呼声中，莫迪政府实际上正在推动经济走向更加垄断，更多劳工骚乱和生产效率停滞的方向。这在一些引起国际关注的工厂暴力事件中已经表现得非常明确，例如：被工人洗劫的纬创资通（Wistron）iPhone组装厂，有大约2千名永久雇员和7千名“合同工”，后者没有任何工作保障或福利，也没有工会。工人们的不满包括不支付或延迟支付工资，不经提醒和协商将工作时长延至12小时，以及夜班女工的安全保障不足。公司和政府都没有意识到，与工人谈判，共同维护工作稳定、福利和培训计划可能有利于保障长期生产效率和利润。

▍财富不平等与经济“寡头化”

印度家庭财富的不平等程度已经非常高，又在过去几十年里进一步飙升。《世界平等报告》表明，最富有的1%的人拥有大约33%的财富，而人口中下半部分的人拥有大约6%的财富；1991年，这两个数字分别为16%和9%。这种不平等产生了拉丁美洲式的“秘密经济”，有限的经济部门满足了富裕的精英需要的资本密集型和技能密集型商品，而一般经济则受制于需求不足和产能利用不足，总投资和就业水平因此低下。

2020-2021年印度财富占有比例，蓝色、白色、红色分别是下层50%、顶层1%和上层10%人口分别占有的财富比例。图源：World Inequality Database

企业集中度如何呢？一项研究估计，印度20家最赚钱的公司在1990年创造了14%的企业利润，2010年为30%，2019年为70%，证据表明，这些利润的主要来源是股票市场，而非产能提升。这种程度的企业集中度可能是印度遭受重创的实体经济与其普遍繁荣的股市之间严重脱节的原因之一（近期全球金融市场的溢出效应带来的流动性增加可能是另一原因）。

1991到2011年，随着区域政党崛起，地区资本和新兴商业集团不断出现。但现在，随着一党统治和自2014年以来国家领导人的政治权力集中，政治经济已经变异为“集团化”资本主义。项目对资本量和新技术（包括数字驱动的规模经济和网络外部性）的要求使新的地区企业背负沉重债务，虚弱不堪。一般来说，国家市场一体化会让大公司，而非小公司或地区公司受益。莫迪的废钞令和执政初期一般商品和服务税的拙劣执行，也将印度的中小企业往绞索上推了一把；新冠疫情和政府最初的严厉封锁则对它们施加了进一步的沉重打击。

其结果就是：市场竞争已经枯萎。大多数行业——电信、航空、钢铁、水泥、铝、油漆、合成纤维、汽车、卡车、轮胎、消费电子产品——只有两三个参与者，占据了50%以上的市场份额。与此同时，保护主义限制了外国竞争的作用。印度目前的政治经济制度无疑属于任人唯亲的寡头政治。优惠和特殊监管豁免往往保留给某些特定的大公司。某些情况下，规则会被随时更改，以帮助亲信。

这方面的例子不胜枚举。例如，阿达尼集团机场收购案，使其在短短几个月内从一个机场没有，变成印度最大的机场经营者。又例如，电信监管局（TRAI），在公众对Reliance Jio的掠夺性定价抱怨之后，修改其已有规则中对“主要市场支配力”定义的匆忙举动（译注：印度电信监管局曾多次违反规则，帮助Reliance Jio成为市场领导者，此处的调整定义，将Reliance Jio排除出了受监管对象范围，给予了其更大活动空间）。其他例子还包括：扭曲原有的环境法规以支持阿达尼的矿业；对外国零售商的进入施加多重复杂限制，以帮助Reliance Retail的行业链，等等。

结果是戏剧性的。2014年，穆凯什·安巴尼（Mukesh Ambani）在全球富豪榜上第四十位，到2020年，他已成为第四，他的净资产在莫迪时期翻了两番。高塔姆·阿达尼（Gautam Adani）的净资产在同期增长了两倍（现在他应该是亚洲最富有的人）。即使债务缠身，这些受青睐的企业集团在筹集国外国资金方面也几乎没有困难，因为它们享有一种隐晦的“主权担保”。

任人唯亲的寡头主要集中在不可贸易商品和监管程度高的部门，在这些行业中，获得政府优惠比国外市场竞争的需要重要得多，这些亿万富翁没有创造出一个全球冠军，他们乐得在“厚租金”行业里打滚。印人党的保护主义政策——被称为“自力更生”（atmanirbhar）——最终导致进口投入成本增加，出口竞争力减弱，进而给印度融入全球价值链带来了进一步的障碍，最终形成低生产率的寡头经济。据《经济学人》报道，2016至2021年间，印度千万以上财富获取数据中，通过“厚租金”或裙带行业的比例从29%上升到43%。

利益交换的另一面是，企业资金流向了执政党的金库。被称为选举债券的巧妙骗局——于2017年以选举改革的名义推出——允许大量资金从少数企业集团涌入，且没有公开披露要求，资金主要流向就是印人党，其收入金额远远超过所有其他党获得的总和。选举债券可以抵税，所以从某种意义上说，纳税人在补贴这些对执政党的捐款。虽然公众不知道捐款者是谁，但印度国家银行知道，因此政府也知道。大型国家资本可以将充足的资金输送给单一的国家政党，并在裙带寡头制度中得到适当的奖励。其中一些企业集团还拥有传媒公司，他们很乐意为政府宣传做贡献，而后又进一步加入执政政客的“付费新闻”，宣传政府定期供应的广告，并拒绝其他内容。调查记者组织Reporters’Collective最近发现，印人党在脸书上的门户广告商之一是NEWJ，Reliance Jio的子公司，该公司在Facebook上投入了数百万卢比来为印人党做推广。

随着时间的推移，政客的组成也发生了变化。印度政客的财富中位数在过去二十年中也大幅上升（他们的犯罪记录中位数也是如此），以“商业”为职业的议员数量大大增加，来自其他职业团体的许多政客一旦当选，就会在商业上茁壮成长。

▍莫迪与印人党的合法化策略

尽管印度的资本主义发展不平衡、培养寡头且极度不平等，但从其胜选情况和最莫迪的受欢迎程度来看，政府并没有遭受什么合法性的困扰。广大企业和媒体不断的欢呼和公开的吹捧创造出一种胜利的气氛，它反过来又影响了公众的看法。领导人的演讲技巧，国民志愿服务团和印人党的选举机制，跟特定地区的不同种姓和次种姓结盟的做法，获得企业不成比例的大量选举捐款，公然偏颇的媒体，以及反对派根本性的管理混乱，都对印人党的选举合法化过程有所帮助。另外，还有两个事实对印度人民党有利。

首先，莫迪政府为穷人引入了一些新的福利计划，其中分发烹饪液化气罐的家庭液化气救助计划（Ujjawala）和Swachh Bharat厕所建设计划获得最高赞誉；同时，政府还延续了2004到2014年曼莫汉·辛格（Manmohan Singh）国会领导下的政府在食品分配、农村就业和经济适用房方面最受欢迎的计划（尽管执行方式发生了重大变化，从之前强调公民权利，到现在变成总理的“赠与”）。经济赠与的概念通过直接转移技术得到加强，福利金直接转进受益人的银行账户。某些新计划并不是很成功，但从选举合法性的角度看，重要的是印度人民党完全控制自己的品牌宣传和对这些计划非常成功的叙述。政党熟练地将功劳归于莫迪一人，并用新项目的宣传转移对项目不够成功的注意力。

宣传比项目本身更重要。最近由执政党议员领导的议会委员会披露，在两性平等计划的头三年，女孩保护计划（Beti Bachao，Beti Padhao）中约80%的预算用在了宣传上。政府还公开承诺，要向每个家庭提供电力和自来水，在没有任何实质进展时就早早地攫取了政治红利。宣传和实质的对比表明了领导者对普通人的实际关心程度。同时，福利计划的集权化有效地削弱了地方种姓领导人在福利供应过程中的传统中介作用，有效削弱了他们的力量。

其次，当执政党无法控制选民关心的事务——比如一直解决不了的就业问题，食品和燃料价格问题等——的叙事时，非经济叙事就会开始发挥作用，并通过WhatsApp、Facebook、政治戏剧和宗教奇观进行强化。民族主义和宗教的有效融合一直是经济不利信息的强力解毒剂。“在莫迪领导下，我们终于有机会成为一个超级大国。我们经济实力强劲——股市的蓬勃发展，许多估值高达十亿美元的独角兽企业正在等待上市；军事实力稳健……”不停传播这种叙事是执政党心理战的核心特征。叙述中两个方面需要特别注意。一是在过去三十年间，由于各种姓和地区群体的政治动员，印度的政治和社会明显变得更加支离破碎；而当前执政党巧妙地利用了莫迪的形象，让他超越了所有分歧，提供了一个令人安心的强力团结的象征符号。第二是对战术联盟的绝佳微观管理，在印度令人眼花缭乱的亚种姓“百纳被”中，通过与印度教的整合和意识形态霸权相结合，使许多“落后”种姓——甚至包括边缘化的达特利人——也投票支持一个充满上层种姓意识形态的政党。

注入宗教的民族主义与印度教多数派相结合，制造了具有数字优势的民主假象，加上民粹主义。所有条件结合，转化为一种强大的合法性形式，执政党从不厌倦使用它，也不排斥纵容商业部门与之相联系。

然而，目前尚不清楚这种形式的合法性能持续多久。归根结底，剧烈的同质化，或者将多样的印度教社会强行塞进一种全新的、人造的、有毒的、宗教民族主义的普罗克汝斯特之床（译注：希腊神话中，普罗克汝斯特将旅人骗到床上休息，在他们入睡后折磨他们）中并不太可能。从历史上看，印度教从来就不是一个有组织的或标准化的宗教，而印度在语言、文化和其他许多方面都具有极端多样性和强大离心力，“印地语，印度教，印度斯坦”计划和对全世界人口最多的少数民族（除了其他非印度教徒，还有近2亿穆斯林）的公民权、尊严的压抑不太可能长久，除非政府丢掉民主的外衣。此外，执政党带来的社会分裂可能会破坏相互信任和规范协调这两项资本主义立身的制度基础，给经济发展造成障碍。

即使有经济增长放缓和年轻人就业下降的问题，印度人民党2019年还是凭公众对国家安全的恐慌而胜选。但“狼来了”并不是每次都有效。执政党赢得了一些重要的地区选举，但在其他邦（主要是南部和东部）毫无疑问失败了。将来，公民反抗运动和对违反民主文化精神或违反在许多基层地方生存下来的联邦制原则的地区性抵制可能会增加，并形成可观的反对力量，虽然它们对选举结果的影响可能不是即时的。