皎漂-木姐铁路建设合作为何举步维艰？

来源：海国图智

作者：魏天一，海国图智研究院研究助理，现为研究院出版物《东南亚观察》编辑。

本文刊于《东南亚观察》41期

摘要：皎漂-木姐铁路运输系统项目（Kyaukpyu-MuSe Railway）是中缅国际铁路通道的一部分，也是泛亚铁路网的重要组成部分。皎漂-木姐铁路项目自意向提出以来经历了“备忘录签署-搁置-再次谈判-递交技术可行性研究报告-再次搁置-项目再次重启”等一系列进程，项目到目前为止依然尚未完全成功启动，缅甸政府方面犹豫不决的态度、包括美国日本等国家在内的外部干涉以及规划中的皎漂-木姐铁路项目沿线地缘特征或许是造成中缅之间在皎漂-木姐铁路项目上合作困难的主要原因。

一、问题的提出：一波三折的皎漂-木姐铁路合作

（一）规划中的皎漂-木姐铁路

缅甸皎漂-木姐铁路运输系统项目（Kyaukpyu-MuSe Railway）是中缅国际铁路通道的一部分，同时也是泛亚铁路网西通道的重要组成部分。规划中的皎漂-木姐铁路从木姐出发途径腊戍（北掸邦首府）、皎梅（北掸邦主要城市）、瑙丘（北掸邦主要城市）到达曼德勒（缅甸第二大城市），从曼德勒向南途径马圭（马圭省首府）最终到达皎漂。皎漂-木姐铁路分为木姐-曼德勒路段项目和曼德勒-皎漂路段项目两部分分别进行规划建设。在2019年4月递交的“木姐至曼德勒铁路项目可行性研究报告（技术部分）”中规划木姐至曼德勒铁路项目全长约410公里，采用1435mm标准轨，设计时速160km（预留双线200km条件），按电气化牵引的一级铁路干线设计，采用中国标准和规范建设。2019年5月13日在内比都举行的民盟政府执政第三年工作成果发布会上，交通与运输部常务秘书吴温坎再一次透露木姐-曼德勒铁路的具体细节，即铁路线将经过木姐、贵概、兴威、腊戌、皎脉、昔卜、眉苗等市。曼德勒-皎漂路段铁路的具体建设规划目前没有明确的具体铁路线路规划设计和可行性报告出台。

（二）皎漂-木姐铁路建设合作的具体方式

自2013年习近平总书记先后提出与周边国家共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”倡议后，作为“政策沟通、设施联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”中的重要环节，跨境铁路通道建设成为推动国家间“互联互通”建设的重要载体。在交通运输规划与管理专业中，跨境铁路通道（也称国际铁路通道）建设是指使用具有一定通过能力的铁路干线以及相应的配套设施连接两个或两个以上国家，从而赋予铁路通道以跨境性。跨境铁路通道由于具有里程长、规模大的特性，因而功能效用要远高于普通铁路通道。在特殊地理区位修建的跨境铁路通道还具有其他功能：例如，通过国家的边境口岸与各个国家内部铁路接轨可以实现国际铁路大运输从而形成运输走廊；与海上、空中、管道运输联接可以共同构成国际多式联运（联合运输）系统；而通过港口将海上航道同陆上铁路线路相连则可以实现国际铁海联运。由于跨境铁路通道的“跨境性”，因此在铁路建设的过程中也会涉及到包括沿线国家政府、投标公司、不同国家的铁路沿线居民等更多行为主体。由于铁路具有整体性、规模经济性、网络经济等特性，以及投资规模大、经营期限长、收益稳定，且直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置，并且牵扯到的利益攸关方较多，因此跨境铁路通道在建设合作上有固定的经营模式。目前最为跨境铁路通道建设合作项目广泛使用的是“政府特许经营”方式。所谓的政府特许经营，是指由政府部门和非公投资方共同参与的特许经营方式，设定一定的特许期限。在特许经营期限间，项目公司从营业收入中提取铁路专项基金、营业税、线路维护与保养费等再生产费用，投资方优先收回投资。特许经营结束后，政府部门将收回全部路权，私人部门通过长期的铁路经营权收取服务费用获利。

皎漂-木姐铁路是规划中的中缅国际铁路通道中的缅甸路段，按照计划，中缅两国针对皎漂-木姐铁路建设合作采用的是政府特许经营模式中的“BOT”模式，即Build-Operate-Transfer（建造-经营-移交）。其具体流程可粗略分为准备阶段、实施阶段和移交阶段三个部分。在准备阶段，政府通过资格预审与招标选定项目承办人，项目承办人申请成立项目公司，政府批准后通过特许权协议，授予项目公司特许权，项目公司股东之间签订股东协议，提出开工报告；实施阶段包含特许期限内的项目建设与运营；移交阶段是指在特许经营期满时，项目公司将项目移交给东道国政府，具体包括资产评估、利润分红、债务清偿和纠纷仲裁等一系列过程（如图1）

（三）一波三折的皎漂-木姐铁路建设合作进程

皎漂-木姐铁路项目自意向提出以来经历了“备忘录签署-搁置-再次谈判-递交技术可行性研究报告-再次搁置-项目再次重启”等一系列进程，项目到目前为止依然未能顺利启动，缅甸政府方面犹豫不决的态度、包括美国、日本等国家在内的外部干涉以及规划中的皎漂-木姐铁路项目沿线地缘特征或许是造成中缅之间在皎漂-木姐铁路项目上合作困难的主要原因。

皎漂-木姐铁路项目的首次提出是在2011年4月27日，中国铁路工程总公司董事长李长进率领代表团赴缅甸会见了缅甸联邦共和国副总统吴丁昂敏乌，出席了中国铁路工程总公司与缅甸铁道运输部“关于缅甸木姐-皎漂铁路运输系统项目合作谅解备忘录”的签字仪式。在会面会上，中缅双方确立BOT的铁路合作经营模式（注1），中方负责原计划投资的200亿美元中的绝大部分资金，并拥有铁路的50年运营权。在此次见面会上，中缅双方规划皎漂-木姐铁路线路建设在签署之日起3年内启动，并于2015年前建成。缅方还计划将其同缅甸目前实施的全国铁路网项目连接，并通过修建木姐-姐告跨国铁路项目形成中缅物资运输大通道。木姐-皎漂铁路合作备忘录签署后，2011年5月27日，中缅双方还在北京人民大会堂签署了《关于缅甸木姐-皎漂铁路运输系统项目谅解备忘录补充协议》，补充协议中再次确认了铁路运输系统项目的具体路线，即南起兰里岛皎漂港（规划中），途径曼德勒，北至木姐。然而原本计划于2014年动工的铁路并未按照计划如约启动。2014年7月缅甸铁道运输部对外宣称，中缅铁路工程仍未进入启动阶段，因缅甸政府与中国签署的备忘录（MOU）已到规定期限，且对於该项目计划中方也未提出任何续签要求，加之缅甸部分国民、社会组织与一些政党不同意此项目，因此决定将不实施该项目，“中方没有续谈，缅甸铁道部也无实施计划”。

按照规划，皎漂-木姐铁路拟分为木姐-曼德勒段（431公里）和曼德勒-皎漂段（380公里）两个项目建设，截止到2020年7月，两个铁路路段在项目推进的进程上都呈现出不同程度的“一波三折”现象。

在皎漂-木姐铁路建设项目尘封四年后，2018年中缅双方就木姐-曼德勒段铁路的建设进行了重新商谈。2018年10月22日，中缅双方代表签署《木姐-曼德勒铁路项目可行性研究备忘录》，启动木姐-曼德勒铁路项目的可行性研究。缅甸交通与通讯部部长吴丹辛貌表示，在签署了可行性研究备忘录之后，缅甸方面将协同中方尽快展开调研，具体包括对路况、交通、沿线民意等议题。2019年4月25日，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛设施联通分论坛上，中国中铁董事长李长进向缅甸交通与通信部部长吴丹欣貌递交《木姐至曼德勒铁路项目可行性研究报告（技术部分）》文本。报告中规划木姐-曼德勒铁路项目全长410公里，采用1435mm标准轨，设计时速160km（预留双线200km条件），按电气化牵引的一级铁路干线设计，拟采用中国标准和规范建设。2020年1月18日，中国中铁股份有限公司董事长张宗言接受了缅甸交通通讯部铁路局局长巴敏颁发的“木姐至曼德勒铁路可行性研究报告接受证书”，同时向缅方递交了“木姐至曼德勒铁路环评报告”。

相较之下，皎漂-曼德勒段铁路项目建设计划的推进进程更为坎坷。自2014年皎被搁置后，时隔六年，作为《木姐-曼德勒铁路项目可行性研究》备忘录中的一个项目，皎漂-曼德勒铁路项目才被再次放上商谈议程。2020年6月23日，据缅甸《金凤凰中文报社》报道，缅甸铁道局总经理吴倪倪穗告诉记者，中铁二院（CREEC）将就进行曼德勒-皎漂铁路可行性研究事宜，向经济事务合作委员会汇报。目前，中铁二院和缅甸政府已就曼德勒-皎漂铁路可行性研究工作达成协议。然而同日，缅甸铁路部司长、缅甸铁路公司总经理吴巴敏在接受媒体采访时向媒体表示，皎漂-曼德勒铁路项目提议目前尚未获得通过，缅方的顾虑是出于政治上的考量，如果皎漂-曼德勒项目顺利签署，那么规划的皎漂-木姐铁路将会横穿整个缅甸，并几乎达到缅甸各地。对于中方提议要把铁路修到仰光之事，也要按缅方是否有需要再做决定。2020年6月26日，中国驻缅甸大使陈海同缅甸交通与通讯部部长吴丹欣貌再次就中缅铁路项目合作举行视频会议，双方就落实协调推进曼德勒至皎漂段铁路预科研工作、为相关项目早日启动规划建设打好基础等问题进行磋商。

从整体角度来看，目前皎漂-木姐铁路项目建设进展缓慢，中国和缅甸政府在铁路通道建设、运营和移交等方面的具体合作谈判目前尚无准确定论，皎漂木姐铁路通道建设合作，尤其是皎漂-曼德勒铁路段有待于中国和缅甸利益相关方积极推进和完成。

二、皎漂-木姐铁路建设合作困难的原因

皎漂-木姐的铁路建设合作进程缓慢的原因比较复杂。综合来看，中国在皎漂-木姐铁路建设合作方面的积极性较强，相比较之下，缅方政府呈现出明显的犹豫不决态度。皎漂-木姐铁路建设本身是一件经济活动，铁路通道建设产生的经济建设成本和主体对铁路通道可以带来的长、短期收益评估是导致行为体决定是否推动铁路通道建设的主要因素之一，皎漂-木姐铁路通道建设难度较大以及缅方政府注重短期收益超过长期收益是造成缅方对皎漂-木姐铁路通道建设合作意愿不高的地缘经济原因。此外，由于铁路通道这一概念本身就是一个极富地缘政治内涵的名词，缅方政府对皎漂-木姐铁路通道建设可能会造成的地缘政治风险评估在很大程度上影响了其对皎漂-木姐铁路建设合作的意愿和积极性。除此之外，以美国为首的西方国家对中国建设跨境铁路通道的负面评价以及日本在缅甸进行基础设施建设产生的竞争也是造成皎漂-木姐铁路建设合作举步维艰的外部因素。

（一）地缘环境因素导致铁路建设成本高、技术难度大

皎漂-木姐铁路沿线区域地形地貌复杂导致铁路建设成本高是皎漂-木姐铁路建设项目推进一波三折地缘环境原因。从地缘位置角度来看，缅甸位于亚洲中南半岛西北部，是亚欧板块与印度洋板块的交界处，北部与东北部与中国毗邻，东部和东南部与老挝和泰国相连，西南濒临印度洋的孟加拉湾和安达曼海，西部和西北部与孟加拉国和印度接壤，作为连接南亚、东亚、东南亚区域的“十字路口”地带，缅甸地缘位置的战略意义为许多国家看重（岸田文雄，2014）。从板块构造角度来看，缅甸是亚欧板块的自然延伸，缅甸北部是横断山脉的自然延伸。因此总体来讲，缅甸地势北高南低，山河相间，地势起伏大。具体来看，缅甸正北部是横断山脉和云贵高原的自然延伸，多深切峡谷；东部是掸邦高原，萨尔温江从中间流过将掸邦高原一分为二；西部狭长的若开山脉从北向南延伸至缅甸西南部海岸线部分，阻隔了一部分缅甸沿海与内地的交通，仅有位于山脉中段的洞鸽山隘可联通伊洛瓦底江下游和若开山区。缅甸中部是地势低平，东源恩梅开江（中国段为独龙江）和西源迈立开江在密支那汇合成的伊洛瓦底江同大盈江、瑞丽江、钦敦江等主要支流一起在下游形成伊洛瓦底江冲击平原和河口段的扇形三角洲（30000平方公里）。

复杂的地形地貌为皎漂-木姐铁路的建设增加技术难度和经济成本。根据规划路线，皎漂-木姐铁路从北向南需要一路经过横断山脉、掸邦高原、伊洛瓦底江冲积平原、若开山脉最终到达皎漂。木姐-曼德勒路段绝大部分铁路将会建设在掸邦高原上，这一部分铁路总长度占据皎漂-木姐铁路线路总长度的二分之一。掸邦高原平均海拔2000米，相较于平原区域，铁路建设难度大。曼德勒-马圭路段铁路需穿越伊洛瓦底江冲积平原，相较皎漂-木姐铁路线路的其他路段工程相对简单，但是由于伊洛瓦底江支流众多，因此铁路建设线路需要横跨包括瑞丽江、穆河、钦敦江（伊洛瓦底江最大支流，在敏建注入伊洛瓦底江）、伊洛瓦底江主流在内的若干河流，其中伊洛瓦底江水流湍急，受季风性气候影响，雨季时期对河岸的侵蚀能力较强，因此在伊洛瓦底江上建设可通行铁路的大桥的难度也比较大。若开山脉呈西北-东南走向，北起钦岭，南至格雷斯角，平均海拔2300米，地形复杂，仅有南部距离卑谬55公里的洞鸽山隘作为孔道联通伊洛瓦底江下游地区和若开山区（1955年卑谬-洞鸽公路落成），狭长的山地地形长期阻隔若开沿海地区和内陆的交通。规划的曼德勒-皎漂铁路中的马圭-皎漂路段需要横向穿越若开山脉，全程直线距离300公里，对铁路建设水平和成本要求都比较高。

（二）既有铁路与规划铁路标准不统一导致建设升级成本高

除自然地理环境导致的铁路建设成本高之外，木姐-皎漂铁路及其沿线基础设施还存在新规划铁路线路同既有铁路和沿线枢纽设施技术标准不统一的问题，其相应导致的高成本也是造成缅甸方对皎漂-木姐铁路建设合作意愿不高的重要原因。

铁路工程建设标准这一概念涵盖的内容较多，主要的衡量变量包括路网地位、客货取向、时速、线数等。以规划中的皎漂-木姐铁路线路为例，皎漂-木姐铁路采用的是建设标准是中国标准，具体数据看齐中国铁路建设标准中的中标Ⅰ级，即采用1435mm标准轨铁路，设计行车时速160公里，预留时速200公里条件，使用电气化技术，规划铁路双线运行，客货共线。相较之下，缅甸既有铁路的标准远低于规划的皎漂-木姐铁路建设标准。缅甸既有的铁路基础设施质量较差，路网陈旧，许多铁路线路和包括铁路车站在内的配套基础设施建设于英国殖民政府时期（1886-1937）。一些铁路基础设施在缅甸战役（1942-1945）中被摧毁并于战后重建，但大多数后建的铁路通道依然延续既往的铁路建设标准。据缅甸交通与通讯部铁路局公布的数据显示，截至2018年末，缅甸铁路全长 6112.29公里，主要线路有仰光—曼德勒、仰光—勃固、仰光—毛淡棉，仰光—卑谬、曼德勒—密支那、曼德勒-马圭等。这些铁路线路基本以曼德勒和仰光为中心展开，铁路轨距多为窄轨（1067mm）和米轨（1000mm）；牵引种类以内燃机车为主，蒸汽机车为辅；每列车牵引质量为360t，铁路运行时速为80-100公里，铁路线路设计多为单线铁路。

新旧铁路之间存在的技术差异令缅甸政府在中缅皎漂-木姐铁路建设合作这一问题上犹豫不决。缅甸时报（Myanmar Times）2019年2月1日对缅甸铁路规划和管理总经理U Htaung Shan Khan的一篇采访中提到：“缅甸的铁路网和铁路通讯系统不是最新的。缅甸的铁路使用米轨，而中国的火车在更宽的铁轨上运行，这意味着缅甸的铁轨、火车和车厢都将不得不花费巨资进行升级。但是缅甸的铁路通信系统将逐步升级到东盟标准，其铁轨将被拓宽。但是毫无疑问，这个国家负担不起这样的开支。”而一条铁路线路的运行能力同“木桶原理”一样，一只水桶能装多少水取决于他最短的那块木板，同样，一条铁路线路的可承载客/货运能力的大小和可运行速度的高低也同样取决于整条铁路线路中等级最低的那段铁路。在缅甸铁路网无法进行全线升级的情况下，皎漂-木姐铁路即便建设完成无法完全发挥其应有之能力，而相较之下其建设所需要花费的成本又远远高于缅甸铁路网中的其他窄轨、非电气化、单线低级铁路线路。除此之外，由于建设的轨距标准不统一问题，铁路列车如若想在不同轨距之间连续运行，那么则需要对铁路沿线基础设施进行配套改造，主要方式包括建设换装站和使用三/四套轨技术进行不同轨距之间的铁路列车换装，具体还包括安装准轨到发场、准轨调车场、窄（米）轨到发场、窄（米）轨调车场、换装场、仓库、换装机械等一系列设备，以实现不同轨距线路之间的客/货运列车通行，这些配套基础设施的建设也同样会增加皎漂-木姐铁路的建设成本。

（三）缅甸政府的政策导向对皎漂-木姐铁路建设合作起到反向作用

缅甸全国民主联盟政府（缅甸民盟政府）2016年2月上台后非常关注铁路通道建设对于国家经济发展的重要性。据《缅甸环球新光报》2017年4月19日报道，缅甸交通与通讯部提出一项发展五个重要铁路段的铁路项目，将其作为一项总体规划下的关键优先项目。这五段铁路分别为全长385英里的仰光—曼德勒铁路、340英里的曼德勒—密支那铁路、176英里的仰光—毛淡棉铁路、160英里的仰光—卑谬铁路以及仰光环城铁路。此外，据《Myanmar Times》2019年12月11日发布的一篇名为《A deep dive into growth projections》独立报告，根据缅甸民盟政府2020年预算，政府将在基础设施、教育和社会服务三个方面投入更多政府支出和引导外国直接投资。缅甸民盟政府关注到基础设施建设对于改善整体商业环境和带动全国经济增长率的重要性，“从中期来看，加强与互联互通有关的行业——建设更多更好的铁路和公路，以及升级电信——也将迎来更多商机。”此外，在同中国“一带一路”倡议项目对接问题上，缅甸政府已经认识到通过建设中缅国际铁路通道、皎漂深水港等“一带一路”倡议框架下的互联互通项目将有助于降低物流运输成本，提高缅甸运输效率，并进一步改善缅甸的商业和投资环境。尽管已然充分的认识到皎漂-木姐铁路建设对于缅甸国家长远经济、政治发展的重要性，但受到民盟政府近些年政策导向问题的影响，中缅皎漂-木姐铁路建设合作目前并非缅甸民盟政府的优先投资建设项目，形成这种项目建设偏好的原因包括经济和政治两个方面的原因。

1. 对基建项目的选择偏好倾向于短期收益而非长期收益

导致缅方政府对皎漂-木姐铁路线路合作意愿不够高的重要原因之一在于该铁路线路前期投入较大，收益周期长，在短期内无法为沿线区域带来明显的地缘政治、经济收益，这与缅甸民盟政府所期盼的在2020年末大选之前创造更大的项目收益以保证连任的目的相左。

《缅甸联邦共和国宪法》规定，缅甸每五年进行一次全国大选，总统、副总统和联邦议会的任期为五年。2020年7月1日，缅甸选举委员会宣布，缅甸将于11月8日进行全国大选。因此，在2016年4月至今的四年时间内，昂山素季领导的民盟政府在基础设施、教育等项目上更多地着眼于2020年的竞选连任，在项目合作建设上更多地追求短平快。

缅甸各个省份的经济发展状况差异较大，仰光省、伊洛瓦底省和勃固省皆位于伊洛瓦底江下游及扇形三角洲地区。而位于西南部的马圭省和若开邦以及位于东北部的掸邦人均GDP皆处于缅甸总体的中等偏下水平。在缅甸政府看来，经济落后、人口密度小、商业繁荣度低的地区在短期内很难带来巨大的项目收益，这同缅甸民盟政府追求连任倾向于扶持短平快基础设施建设项目的政策导向相悖。“这个项目（皎漂-木姐铁路）耗时长久，耗资巨大，容易产生拆迁纠纷，民盟政府本届任期难以看到项目收益，反而担心项目会引发部分民众的抗议和社会不稳定。（U Htaung Shan Khan，2019）”因此，在投资基础设施建设项目的时候，缅甸政府更多地倾向于优先发展伊洛瓦底江下游的经济核心区位置，在铁路基础设施建设上，倾向于对经济、政治核心区域的基础设施进行升级改造（2017年缅甸民盟政府通过的“五个优先发展的铁路项目”基本全部围绕着仰光经济核心区展开升级），而非是对西部、西南部和东北部山区的非核心区和空旷区进行铁路线路的开发建设。

2. 缅甸民盟政府将执政重点放在实现民族和解和平问题上

除在经济上重视见效快速的短期利益外，缅甸民盟政府自2016年上台后将“解决民族矛盾问题，努力促进民族和解与和平”作为执政的重点内容，对民族问题频发地区的经济发展和对外合作问题的关注度不高。自缅甸民族解放以来，国内的民族问题一直是阻碍缅甸和平稳定发展的重要原因。尽管2010年巩发党政府曾全力推动《全国停火协议》（NCA），但并未起到显著作用，政府军与克钦独立军（KIA）、南/北掸邦军（SSA）、若开军（AA）、得昂民族解放军（TNLA）、果敢同盟军（MNDAA）等武装还在持续发生冲突。2016年昂山素季和民盟政府上台后，新政府将民族和解视为其他一切工作的基础，民盟政府认为民族和解和国内和平稳定是一切经济社会改革措施的基础，也是实现缅甸经济社会发展繁荣的基础。 “政府将根据所制定的原则施政，这些原则大家已经知晓，即民族和解、国内和平、法治、修改宪法、民主巩固。最重要的就是民族和解，国家想要发展繁荣，团结是非常重要的。” 2016年7月11日，缅甸政府正式组建“民族和解与和平中心”，主要任务是在民族和解与和平事业中探寻实现缅甸民主联邦制的方法。建设皎漂-木姐铁路同缅甸政府将解决民族矛盾问题作为执政重点这二者之间存在的主要矛盾有两点。

首先，缅方政府认为缅甸西南部和北部地区的持续动荡会为铁路通道的项目推进造成严重阻碍。规划中的皎漂-木姐铁路线路自木姐出发经腊戍、皎梅、瑙丘穿越掸邦，经曼德勒省、马圭省进入若开邦，最终到达皎漂，途径的掸邦和若开邦皆长期存在民族矛盾并时而爆发冲突。新加坡《联合早报》报道2012年5月缅甸政府与南掸邦军在第二轮谈判中达成停火协议，但小规模的武装冲突并未完全停止。2020年2月27日，缅甸政府军同南掸邦军在掸邦南部孟滚镇区（Mongkung）莱端山一带发生交火；2020年6月1日，缅甸政府军与德昂军（TNLA）在木姐辖区爆发小规模武装冲突；2020年7月14日，缅甸国防军和南掸邦军于皎梅（Kyaukme）再次交火。

若开邦的罗兴伽人问题同样也为皎漂深水港、皎漂经济特区和皎漂-木姐铁路通道的项目建设带来了持续性的风险。受制于占人口85%以上的佛教徒，改善罗兴伽人境遇的意愿阻力甚大，罗兴伽武装也频频发起暴力武装事件，导致若开邦地区的民族、宗教矛盾十分尖锐，极端佛教主义和极端伊斯兰主义对立严重。自2017年罗兴伽救世军与军警发生冲突以来，罗兴伽武装分子（AA）先后在若开邦实施多起暴力袭击事件，造成了严重的社会恐慌，极大破坏缅甸政治和社会稳定。截止至2018年2月，若开邦北部冲突地区局势基本稳定，只有零星冲突，但是危机引发的若开邦内外困局仍未完全解除，滞留孟加拉国的罗兴伽难民遣返问题、若开邦的人道主义救援和重建发展工作效果有限，若开邦当地安全形势仍然十分严峻。《缅甸时报》2019年12月11日报道中将“若开邦持续的民族紧张局势、贸易保护主义、地缘政治风险和能源价格带来的全球经济不确定性”四个主要问题并列作为2020年缅甸经济面临的主要风险，同时还提到“若开邦旷日持久的种族紧张局势将继续对投资者情绪产生负面影响。” 

其次，缅方政府担忧这些由政府牵头的基础设施建设项目会激化政府同当地民众之间的矛盾。据《缅甸时报》2017年2月23日报道，缅甸议会议员米孔昌（Daw Mi Khon Chan）表示，许多基础设施开发项目并未征求当地人的意见就获得了批准，为了回应当地市民的负面反应，基础设施建设项目有关部门应当成立一个修订小组，听取市民的声音、意见和愿望，对这些不利的项目进行调查。同时，若开邦陶古克（Taunggok Rakhine）镇议员Naypu Ni Ni May Myint对若开邦的皎漂深水港项目和皎漂经济特区项目提出质疑，认为这些项目损害了当地人民的利益。基于以上原因，鉴于缅甸民盟政府的主要精力在解决民族和解与和平方向，由于掸邦、若开邦等地区民族矛盾冲突问题导致缅方在皎漂-木姐铁路建设问题上尤为纠结。

3. 对国家安全的担忧：与华合作持既欢迎又提防的矛盾心态

一直以来，缅甸对中缅基础设施建设合作持既欢迎又提防的矛盾心态。一方面，缅甸政府和其他项目利益相关方认识到“一带一路”倡议为缅甸发展带来的巨大机遇。2020年6月7日，《缅甸时报》发表名为《New Era, New Start, Map out a New Blueprint for China-Myanmar Economic and Trade Cooperation》评论，文章高度赞扬了中国和缅甸在双边和东盟框架下的多领域合作，并对中缅共同建设“人字形中缅经济走廊”持肯定态度。此外，缅甸本土企业对于中国“一带一路”倡议也普遍持欢迎态度。“在缅甸基础设施发展初期，BRI是一个很好的发展机会，亚洲基础设施投资银行（AIB）和中国国家开发银行（CDB）等机构能够为昂贵的大型项目提供融资。（Tomoaki Yabe，缅甸Daizen物流企业总经理）”但是另一方面，铁路作为一种地缘政治要素，其在建设过程中对中缅区域地缘政治环境的改变和缅甸评估的可能存在的地缘政治风险是导致缅甸政府在跨境铁路通道建设合作中犹豫不决的重要因素，具体表现在轨距统一引发缅甸的地缘战略担忧和对项目中期财政安全可能会引发的主权安全问题的担忧。

（1）轨距等标准问题引发地缘战略担忧

正如上文所提到的，缅甸既有的铁路通道网大多采用窄轨（1067mm）和米轨（1000mm）。使用窄轨和米轨的原因既有经济因素考量，同时也包含地缘战略防御思想在其中。在东南亚区域，国家普遍使用窄轨和米轨作为国内铁路建设标准（中南半岛上的米轨里程占据总铁路公里数的90%以上），这是因为相比于标准轨和宽轨铁路，窄轨和米轨铁路项目工程造价较小，经济成本较低。并且由于东南亚国家大多国土面积较小，地形崎岖，“山河相间，纵裂分布”，多深切河谷和褶皱状山脉，使用窄轨和米轨铁路可以节约铁路建设面积，更适合复杂的地形环境。除地理环境和经济因素外，通过使用与邻国轨距不同的铁路从而实现军事防御的效果也是一些国家使用非标准轨铁路的原因，不同轨距的铁路可以在战争时有效阻止入侵军队使用本国的铁路运输系统长驱直入。

皎漂-木姐铁路建设全线采用中国标准，其电气化水平、运载能力贴近中国铁路中标1级建设标准，使用1435mm国际标准轨距。建设同中国轨距相同的铁路通道引发了缅甸政府内部分官员对潜在地缘政治风险的担忧。“这（皎漂-木姐铁路）是一条军事和经济目的的战略路线，所以不应该实施这个项目。”缅甸学者U Zaw Win Phay说，“该项目从木姐到曼德勒，并将继续到达皎漂，这将会把缅甸一分为二，从经济角度对缅甸有利，但是从军事角度来说，弊大于利。”在经济全球化发展以及标准化程度日益加深的今天，全球生产网络和全球商品链正在形成。轨距的不同会严重影响国家与国家之间在经贸上的合作往来。供应链在节点连接上的不顺畅会极大增加货物运输的时间成本和经济成本。因此，如何在不打破国家自身利益情况下安全互信地促进合作机制是需要思考的重要问题。

（2）对于债务导致的主权安全担忧

对于皎漂-木姐项目中期财政状况的担忧也是缅方政府在此次中缅铁路建设过程中对同中国合作持既欢迎又提防的矛盾心态的原因。近些年来，随着“一带一路”倡议的不断推广，互联互通建设在沿线国家进行得如火如荼。但是由于中国和投资对象国之间缺乏足够的战略互信，同时以美国为首的一部分国家将项目推进过程中涉及到的运营和建设问题与“债务陷阱”捆绑在一起。尤其是自2018年下半年中美贸易战正式爆发后，这种“中国债务陷阱论”甚嚣尘上，“中国利用债务等问题逼迫对象国签订99年租期的项目合同，以侵占投资对象国的经济和领土主权。”近年来许多国家都与中国的许多国有、私营企业开展了BOT模式的项目投资建设合作，其中不乏由于“99年租约”、“债务陷阱论”而导致合约中止或对中国产生抵触情绪的事件，典型案例包括：马来西亚的皇京港建设项目“99年租期”对话华负面舆论、斯里兰卡的汉班托塔港建设项目大规模游行示威事件以及冰岛东北部部分土地投资开发项目的合约拖延问题等。缅甸前议员U Ye Tun认为，木姐-曼德勒铁路应当延伸至皎漂，否则皎漂深水港将不会发挥其应有之作用，但同时U Ye Tun也提出担忧：“如果政府不能从这个深水港中获得足够的收入，那么我担心这个港口会像斯里兰卡港口一样被中国接管。” 

（四）日本的竞争性因素

日本在缅展开的投资建设活动是中缅铁路建设合作项目推进过程中的竞争性因素。自2011年至今，日本对缅甸的合作主要是以“援助+投资”双向发展模式展开的。

在中国开始构建泛亚铁路蓝图之际，日本也同时在缅甸展开基础设施外交活动。

2013年，刚刚上台的日本安倍内阁副首相麻生太郎的首次海外之行，就是对缅甸的出访。在出访期间，麻生太郎提出日本将放弃缅甸拖欠的5000亿日元债务中的约3000亿，剩余的2000亿将通过日本银行以融资形式解决。2014年3月24日，时任日本外务大臣的岸田文雄与缅甸外交部长温纳貌伦进行会谈。据日本NHK网站3月25日的报道，岸田文雄表示日本将无偿资助78亿日元（约合人民币4.72亿元），帮助缅甸建设铁路等公共设备。据日本共同社2016年8月26日消息，日本计划向缅甸提供总计9.95亿美元的贷款用于基础设施建设，这笔项目将用于缅甸最大的两个城市仰光和曼德勒之间的铁路升级项目。2017年7月28日，日本向缅甸捐赠三艘客轮用于若开邦海岸的沿海运输。《Myanmar Times》2019年9月21日报道，日本将同缅甸合作升级仰光城市环线铁路，该项目最早在2014年提出，初步估计成本7亿美元，升级后的成本缩减至3亿美元。应缅甸政府要求，这笔款项分为两个部分，其中的2.06亿美元由日本国际合作署以官方发展援助贷款的方式提供，用于购买11列各有六节车厢的柴油-电力多股列车，以取代该线路的柴油动力列车，并用于安装信号系统和提供技术援助；与此同时，政府拨给缅甸铁路9400万美元，用于升级铁轨和车站以及在平交道口修建立交桥。

对比来看，总体上中日与缅甸在基础设施建设上的合作大都采取BOT模式，但是中日在铁路投资建设项目选择上的侧重点有所不同。中国主要倾向于对缅甸铁路缺失路段的弥补以及沿线空旷区的开发项目；相较之下，日本更侧重于对缅甸既有铁路线路的升级改造以及对缅甸经济核心区基础设施的建设升级。双方在缅的投资合作项目彼此并不冲突，但是在缅甸当前的经济状况下，同时实现国家铁路网的全面升级和对经济落后区域铁路路段的建设是不客观的，因此，日本在缅甸的基础设施项目投资在某种程度上会对中缅铁路建设合作项目产生竞争性影响。

三、皎漂-木姐铁路建设合作是全球化背景下区域寻求发展的必然要求

中国和缅甸两国友谊深厚，长期以来两国在经济、政治以及边境非传统安全等问题上有着良好的交流与合作。皎漂-木姐铁路建设合作的提出正是双方基于当前经济全球化的时代背景为寻求中缅双方共同发展，共同构建区域命运共同体的重要举措。目前来看，中缅在皎漂-木姐铁路通道建设合作方面存在一定的困难和阻碍，规划铁路沿线复杂的地理形态为铁路的建设添加了技术层面的难度，缅甸目前的经济、政治和社会发展水平和既有的铁路通道网技术标准均预示着皎漂-木姐铁路通道在未来获取收益的周期变长。尽管如此，皎漂-木姐铁路通道连同昆明-瑞丽铁路和曼德勒-仰光铁路一起共同构成的中缅国际铁路通道和中缅“人字形”经济走廊所蕴含的整合区域经济一体化的潜力以及推动中缅两国更广泛地参与到全球生产网络和全球商品链、全球价值链的能力是毋庸置疑的。

于中国来讲，作为欧亚大陆上的陆海复合型国家，其特殊的地缘环境决定中国需要陆海联动协调才能达到稳定和繁荣。东南亚地区作为21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带，是中国优化与周边国家合作协调促进区域经济一体化的有效方式。缅甸是中南半岛面积最大的国家，同时也是连接中国和印度、东南亚和南亚的唯一陆地枢纽国家，是中国经陆路大同印度洋通道的最便捷国家，因此皎漂-木姐铁路通道建设对于中国来说具有举足轻重的地缘经济意义。

于缅甸来说，建设皎漂-木姐铁路通道至少可以从两个方面推动缅甸经济和社会稳定繁荣。

（1）缅甸的基础设施投资需求和资金缺口问题

近年来，随着经济全球化进程的不断加快，国家行为体参与全球价值链的需求增强，东南亚国家普遍存在交通基础设施的建设现状（Current Investment Trends，CIT）与需求之间的差距（Gap Between CIT And IN）问题，并且这一差距随着这些国家参与全球价值链程度的深入而不断增加。从铁路通道的建设状况角度来看，缅甸在CIT和IN之间的差值（Gap Between CIT And IN）皆呈现出高于世界平均值的现状（如下表1）。不论是数量还是质量，缅甸的基础设施建设都与世界平均水平存在较大差距。皎漂-木姐铁路通道对于缅甸来说具有极强的战略价值，皎漂同木姐联通形成的铁路大通道，相当于为缅甸打通连接缅甸北部和印度洋的陆海通道，有利于缅甸在未来同中国以及亚欧大陆上的其他国家发展跨境铁海联运等一系列建设项目，从而推动缅甸更好地融入国际市场。

（2）经济发展是解决缅甸民族问题的必由之路

对于一个国家来说，安全问题往往与发展问题之间存在着内在联系，这二者不能割裂来看，同样，缅甸省邦之间巨大的经济发展水平差异也是造成缅甸民族矛盾频发的重要原因之一。据缅甸联邦议会2019年7月15日发布的《2019-20财政年度国家经济计划发展草案》（National Planning Bill）列出了7个邦7个省的GDP增长率、具体数额和占国家GDP比率三个数额，其中各个邦省的GDP占比可以清晰看出缅甸各个省邦之间的经济发展水平差异（如下图）。图表可知，缅族人主要聚居的7个省（仰光省、实皆省、伊洛瓦底省、曼德勒省、勃固省、马圭省、德林达依省）的GDP占比率远高于少数民族聚居的7个邦（掸邦、若开邦、孟邦、克钦邦、克伦邦、克耶邦、钦邦）。即便是缅甸面积最大、人口最多的掸邦，其GDP占比也仅仅排在第7名的中间位置，而GDP排名前五位的仰光省、实皆省、伊洛瓦底省、曼德勒省和勃固省GDP总额超过了全国GDP总量的60%。

（《缅甸各邦省2019-20预估GDP占比》数据来源：缅甸2019-2020财年《国民经济计划发展草案》）

根据这一现状，缅甸民盟政府如若想解决缅甸民族冲突和矛盾问题，就必须推动若开邦、掸邦等地区的重建与发展，缓解不同派系、民族和宗教群体之间激烈争夺资源的状况，从而尽快走出“越穷越乱，越乱越穷”的怪圈。作为缅甸的友邦，一直以来中国高度关切缅甸民族矛盾问题。2017年11月20日王毅在记者会上提议三阶段解决若开邦问题的方案，第一阶段是实现现地停火，恢复地区稳定秩序；第二阶段是各方和国际社会共同鼓励缅甸和孟加拉国保持和加强沟通，通过平等友好协商尽快找到解决问题的可行路径；第三阶段是探讨治本之策，贫困是产生动荡和冲突的根源，中方呼吁加大对若开邦摆脱贫困的支持和投入，以脱贫带动发展，以发展实现稳定。皎漂-木姐铁路将缅甸曼德勒省、马圭省等经济发达地区同掸邦、若开邦等经济落后地区连接起来，通过皎漂港、皎漂经济特区、皎漂-木姐铁路通道的项目建设以及中缅经济走廊的建设，可以让更多铁路及经济走廊沿线的当地居民参与到沿线经济建设中去，在大环境上有利于掸邦、若开等地的局势向好。

注1：BOT是Build-Operate-Transfer（建造-经营-移交）的缩写，政府部门通过与特许经营权使用者签署特许权协议，授权特许经营权获得者进行项目融资、设计、建造、经营和维护，在特许期限内向该项目的消费者收取使用费，由此回收项目的投资并获得合理回报。特许经营协议到期后，政府会无条件收回该项目。