中国的经济版图上，出现了“第二个澳门”

1982年，当邓公提出“一国两制”50年不变的时候，可能谁也未曾预料到，这种制度竟然在多年后，会演变出多样化的形态。

让一种体制在另一种体制的土壤上存活，这是中国此前从未发生过的事情。但如今，这一切在真实地发生，发生的地点，就在澳门一水之隔的横琴。

15年前，横琴只是一片蕉林绿野，农庄寥落的边陲海岛，岛上随处可见的铁皮棚，杂乱无章，压根找不到一丁点现代都市的气息。而一水之隔的澳门相当繁荣。

今天，横琴已经变身成为大道纵横、高楼林立的热岛。在顶层的定义中，横琴不仅仅是要成为澳门的“后花园”，更是要打造成“第二个澳门”。如今，现代化的产业在此拔地而起，越来越多的澳门人来此工作和居住。

而且，更为关键的是，在这片土地上，还进行着没有先例可循的制度性试验，横琴更因此被称为“‘一国两制’的第三地”。一旦这种试验成功，将会成为一种范本，一种可推广到其他地区的成功经验。

可以说，如果不是澳门，横琴不足以成为今日的横琴。

01

2009年，横琴命运的齿轮开始转动，顶层决定开发横琴。

中央为什么要开放横琴？最关键的原因，在于澳门的土地实在是太拥挤了。

澳门是一个很矛盾的城市。一方面它很大。一年有3500万游客入境游玩，人际空间网络通达全球每一个角落，又坐拥大大小小120多个国际组织的席位，话语权远超一般城市。

更为关键的是，它还有直达北京的信息渠道，这是全中国所有城市都梦寐以求的事情。

但它又很小。澳门是中国人口密度最高的城市，大约是深圳的2倍、香港的3倍、上海的5倍，人口规模仅相当于两个北京天通苑社区。仅仅一个国际机场，就占据了城市6%的土地面积。

反观隔壁的横琴，面积足足有三个澳门那么大，而且两地最近处仅仅只有187米。既然顶层不能直接“送土地”给澳门，那么是不是可以将横琴打造成澳门的“后花园”，成为产业和居住的延伸之地，这也相当于在给澳门提供土地。

如果从地域来看，横琴归属珠海，和澳门是截然不同的政治体制，但这绝不会成为阻止顶层要把横琴打造成“第二个澳门”的理由。在横琴这片土地上，如今已经尝试了很多实质性的动作，目的就是要让两地的边界变得更加模糊。

就拿澳门大学来说，原来的校区只有不到一个足球场那么大，还要容纳九千多名师生。而如今在建设中的横琴新校区，足足有20个足球场那么大。而且为了方便师生和员工来往两地，它还在横琴校园内专门修了一条河底隧道直通澳门本岛，没有设置出入境一样的关卡，畅通无阻。

虽然香港的大学也在深圳等地设置校区，但澳门大学绝对是全国独一无二的存在。因为在这片1.09平方公里的土地上，实施的是澳门特区的法律，用的是澳门的教材，而且也可以使用国际互联网。如果你不打开地图定位，实际上跟在澳门上学毫无差异。

除了澳门大学，横琴上还有一片居住生活区，也在不断探索一体化的深度和广度。从横琴口岸出发，仅仅6分钟的车程，就来到了“澳门新牌坊”，这里由20多栋高层住宅楼组成，前有天沐河，背靠小横琴山。

这个坐落在横琴的楼盘项目，恰恰就是为了鼓励澳门居民搬迁而诞生的。4070套住宅单位和209套人才住房，足足可以容纳1.2万到1.5万澳门居民。

这里的居住空间比澳门更大，居住起来更舒适。而且公寓每平方米只需要3万元人民币，相比澳门平均每平方米约10万元人民币的公寓，价格可谓是天差地别。

此外，购房者还能得到一张大概2000元的食品消费券。而且根据官方媒体的报道，中国还会为该住宅区的物业、互联网、水电费用提供补贴。

为了吸引更多的澳门人来此居住，顶层更是将不断突破边界，不遗余力地在模糊两地的差异化。这里的居民可以收看海外电视频道，访问国际互联网，还可以使用澳门货币，以及乘坐澳门公共巴士或者轻轨回到澳门。在中国，目前绝对找不到第二个区域像横琴如此特殊的。

而且这里还专门设立了内地的第一所澳人子弟学校——濠江中学附属横琴学校，采用澳门学制、课程及教材，纳入澳门免费教育学校系统。这极大方便了在横琴居住的澳门人，而不需要大费周章返澳上学。

未来，“澳事琴办”将成为日常，横琴将会有更宜居宜保的“软环境”。澳门特区之外的第一个政务服务中心，也设立在了澳门新街坊。而且在横琴还设立了全国首个“粤澳社保一窗通”，提供广东、澳门的社保公共服务。居住在“新街坊”的澳门居民也不需要有一年要有180天身处澳门的规定，“澳门新街坊”双币种收单业务开始试点……

目前，横琴和澳门也在探索建设集养老、居住、教育、医疗等功能于一体的综合民生项目，未来，澳门医疗体系及社会保险能直接在横琴使用，而且横琴还会为澳门居民提供就医的医疗基金，符合条件的港澳和外籍医务人员还可以直接在横琴执业……

根据统计数据，近年来，在横琴合作区就业生活的澳门人快速增长，2022年约1.6万人，2023年超过1.9万人，到2024年9月超过2万人。

2024年，澳门的总人口有69万人，虽然目前在横琴生活的比重还不算高，但随着两地一体化的推进，未来将会有越来越多的澳门人来到这片新兴之地，找寻另一种生活。

02

中央开发横琴的第二个原因，是为了解决澳门产业的单一化的问题。

澳门的土地太拥挤了，导致产业发展的局限，最后只能发展博彩业，因为它来钱最快，但这就使得其他会展业、文化创意业、金融业根本没有发展的空间。

当地政府曾经提出要发展会展业，缺乏人才是一方面，更关键的是没有合适的配套。放眼望去，当地规模最大的展览场地，就仅仅只有威尼斯人酒店，产业难成气候。

但澳门作为“一国两制”的实践地，虽然在经济地位上它并没有香港那么重要，但它仍旧是中国与世界接轨的一个重要窗口。因此，澳门经济的发展、治安的稳定，也是尤为关键的。

产业的单一化，导致当地就业的选择并不多，20%的人口都涌向了博彩业与博彩中介。而这也会影响澳门社会阶层向上的流动性，扩大贫富差距，造成社会隐患。而当地没有好的产业发展，也会导致很多人才流失，并不利于澳门经济的长足发展。

此时，一水之隔的横琴映入了高层的眼帘，如果能够利用横琴更加富余的土地，布局产业，将其打造成澳门的后花园，实现两地的一体化发展，吸引澳门人过来创业、工作、消费，那么澳门产业发展单一化的问题，就可以在一定程度上得到解决。

为此，横琴和澳门两地的产业方向，实际上高度契合。根据横琴的产业规划，主要是“四新”产业，包括科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业。

而澳门的规划则是“1+4”多元策略，“1”是按照建设世界旅游休闲中心的目标要求，做优做精做强综合旅游休闲业，“4”是持续推动大健康、现代金融、高新技术、会展商贸和文化体育等四大重点产业发展。

为了推动横琴的发展，国家更是给出了比特区还特殊的税收优惠政策，那就是15%的个人所得税、企业所得税优惠政策。

高新技术类、医药卫生类、科教研发类、文化创意类、商贸服务类等现代服务业企业，在横琴注册和经营只要符合条件，企业所得税会从25%变成15%，直接少征10%。这大大增加了企业来横琴布局的吸引力，也足以可见顶层对琴澳深度合作区的厚爱。

而且从政策方向上看，横琴就是要重点发展现代服务业的，而这当中，金融业又是重头戏。2009年的时候，横琴新区只有一家农信社分社。然而到了今天，却已经有了6558家金融和类金融企业，银行、保险、证券、小额贷款、私募基金、货币兑换、融资租赁等金融机构。

目前，两地正在尝试多项金融探索，鼓励内地企业赴澳发债、推进双Q试点、跨境贸易结算快速增长……一系列创新举措使合作区的现代金融产业发展新格局加快形成。甚至，在此前的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中，就明确提出要研究在澳门建立人民币计价结算的证券市场，而一旦落地，证券交易所必定是设立在横琴。

2024年上半年，横琴合作区GDP同比增长达6.1%，实有经营主体超过5.8万户，其中澳资经营主体超过6400户。澳门产业结构及比重逐渐呈现多元，2023年非博彩行业占整体增加值总额比重超过六成。

03

除了土地资源，以及产业布局的考量，横琴这片土地上，还在进行着关于新的制度试验，由此还被称为“‘一国两制’的第三地”。

在横琴，澳门直接参与到合作区的建设中。这里实施的是“共商共建共治共享”新体制，这是前所未有的，没有先例可循的。过去横琴和澳门讲的是各自的事情，现在变成了“我们”的事情。

根据《南方》杂志记者的报道，澳门特区政府选拔了20多名年轻、有能力、熟悉两地事务的公务员，派驻到横琴合作区行政事务局、经济发展局、金融发展局等工作机构任职。

2025年，合作区执委会新主官亮相。澳门特区政府行政法务司、经济财政司司长，分别担任合作区执委会主任、副主任。这意味着，在合作区执委会的领导架构中，同时拥有了两位来自澳门特区的司长。这是此前所不具备的，其规格与力度可见一斑。

但这个过程中，有一个很关键的问题，就是两地的制度和法律体系等各方面存在着巨大的差异。一体化最大的挑战，就是规则制度如何深度衔接的问题。

目前的解决办法，是基于具体问题具体分析，遇到要突破现有法律法规的，就向上争取授权。而在业内专家看来，要实现真正的琴澳一体化，可以从法律层面的顶层设计入手，通过设立一部“合作区法”，真正实现规则制度的深度衔接。

尽管困难重重，但这并不能阻止顶层想要进行试验的决心。在世界格局风云变幻、单边主义盛行的情况下，中国的制度如何能够与其他地区的制度秩序进行对接，亟须进行试验。恰好在横琴这片没有历史包袱的“新生之地”，顶层可以大胆尝试新的探索，新的制度体系。

目前，香港和深圳在进行产业化的合作试验，仅限于经济层面。但澳门和横琴所做的，是一次触及政治、经济等全方位的融合试验，这是绝对两个不同层次的概念。

而顶层之所以选择澳门进行试验，实际上也是经过深层考量的。一直以来，澳门被视为“‘一国两制’的模范生”，在这里进行试验的阻力会相对较小，更好推进。

根据港澳研究专家谭志强的说法，在葡萄牙统治澳门近450年的时间里，市民基本上是跟政治隔绝的。当时基本所有的公务员都是由葡萄牙那边任命的，华人无法担任科长以上的职位。

慢慢地，在当地形成了民间社团，市民非常依赖和信任这些社团。而恰恰这些社团又与顶层关系较为亲密。到了后期，随着澳葡政府的退出，这些社团慢慢取代了葡人的角色，走进体制，这自然也奠定了澳门的政治底色。

香港大学民意研究计划曾在1999年，针对港澳回归民情进行调查。结果显示只有不到20%澳门市民满意葡萄牙统治，但同期香港则有近65%受访者认同英国管治。

在临近澳葡政府治权移交的阶段，当时黑社会横行随街抢劫，搞得澳门人连生活都过不好，此时他们更盼望早日进行治权移交，以此来解决治安经济问题。

香港早在60年代就傲居亚洲四小龙，而后逐渐成为国际金融中心。但一直以来，澳门在国际上的能见度很低，在国际上的印象，可能就只有金碧辉煌的酒店赌场和挥金如土的富豪们。当时国门还没有完全打开的中国大陆，更需要依赖香港这个窗口，与世界衔接。

而相比之下，空间受限的澳门几乎无法发展新产业和开发住房，而且其政府大部分的收入都来自赌场，这就决定了它更需要依附中国这个庞大的经济体，来推动自身的发展。二者的角色差别，决定了他们之间立场的差别。

顶层既需要一个地方，来进行社会融合试验，尝试制度的创新。而且又要尽量避免产生太大的社会阻力，毕竟在制度融合的过程中，一定会产生不少的摩擦。澳门恰好就成为顶层尝试一体化的不二选择，横琴的命运从此发生了转向。

今时今日琴澳发生的这一幕，是中国历史发展洪流滚滚向前不可或缺的关键一步。

No.6666 原创首发文章｜作者 巫珩

简介：香港科技大学硕士，区域经济观察者。

参考资料：旺角黄局长：《最近，这座城市悄悄放松限购，各路资金蠢蠢欲动》，楼市黄大大，2019年6月；《“澳门新街坊”的双城生活》，南方杂志社，2025年2月；《跨过莲花大桥的澳门公务员：从“你们”到“我们”》，南方杂志社，2025年2月