既定规则不足可以再谈，但说中国没遵守入世承诺就是泼脏水

不止一位朋友问我，中国入世之后确实履行了入世承诺吗？我按照我的了解告诉他们，基本上充分履行了。也不止一位朋友希望我写一篇文章讨论这一问题。然而，我总是不敢答应。很少有人能够理解，这个问题其实并不太适合做一个简单的回答。2014年国务院办公厅曾经发布过一个《关于进一步加强贸易政策合规工作的通知》（国办发 2014年29号文），要求各部门各地重视贸易政策合规工作，主要是WTO合规工作，对任何贸易政策的制定都要进行合规性评估，不合规的不能发布。在有的时候，就单个政策进行合规性评估可能都需要对这个政策本身以及相应的WTO规则有深入的了解，我和我的一些同行研究者也经常会对某个政策是否合规产生不同的理解和看法。对整个政策和法律体系进行合规性评估更无疑是一个巨大的工程，这远非我自己能够完成的。

2011年，国务院新闻办首次针对我国对外贸易情况发布白皮书，宣布中国加入世贸组织承诺全部履行到位。这一白皮书所包含的信息应该是完整和权威的，但由于是中国政府自己做出的评价，因此很难用来说服我的朋友们。因此我需要从其他各个角度来向朋友们解释。

一个贸易谈判对手的中立评价

世贸组织有两套机制来保证成员的合规。这里我们先看看贸易政策评审机制，关于争端解决机制中反映出来的信息我们在后面讨论。每隔一段时间，世贸组织成员都要接受贸易政策评估。中国、美国、欧盟、日本这四个贸易量最大的成员是每两年一次接受评估，其他成员是每四年、六年以至更长时间接受一次评估。从2019年开始，四大成员的评估周期改为三年。在最近对中国的一次评估，即2016年的评估中，中国收到了1800多个质询问题，中国代表都要一一回答。中国政府和WTO秘书处分别都要出具报告并且公布，评审机构要把评审会议记录也进行公布，这些在WTO网站上都可以公开查询，评审机构主席最后会发布总结陈辞。在评审机构主席的总结中，我们会看到直言不讳的评价，有肯定也会提出不足，但总体是比较客观的。2011年，中国正值入世十周年，WTO时任总干事拉米前来中国参加纪念活动。在成都，他公开表示中国入世后的表现是A+ （A plus），他同时表示中国履行了规则，虽然并没有做到100%。毕竟规则的理解有时存在争议，没有哪个世贸组织成员的履行是尽善尽美的。在北京人民大会堂，他也发表了一通演讲，高度赞扬中国入世后的表现与成就。他的这些评价无疑都是建立在世贸组织对中国政策的评审基础上的。

时隔数年，在2018年2月19日召开的由联合国贸发会议举办的日内瓦对话会上，早已卸任的拉米严厉指责了美国对世贸组织规则的破坏，同时指出世贸组织成员需要做好一个没有美国的世贸组织的思想准备。谈到中国时，他说了这样一段话：“中国没有欺骗，美国在这一点上错了，中国遵守了她当年签下的WTO承诺。不过，中国非常有效地使得WTO纪律并没有象以往约束老成员那样能够约束中国，特别是在补贴与政府采购领域。以中国今天在世界经济中的体量，中国没有开放政府采购市场，这很不公平。在这方面，美国确实有权说，这有些不平衡。这些问题应该被广泛认识，并且开展坦诚的对话。”拉米担任过世贸组织总干事，也曾经担任过欧盟贸易专员，与中国曾是谈判桌上的对手。我认为他的这一段话是坦诚的。一方面，他承认中国确实履行了世贸组织承诺，但另一方面世贸组织规则有些管不住中国。他提到的补贴问题和政府采购问题我都要在后面进一步解释。这里我先简单说明两点，一是世贸组织本身在服务贸易方面缺乏补贴规则，另外世贸组织刚刚判决中国诉美国的一个反补贴案执行之诉胜诉，裁决美方全部11项涉案反补贴措施违反世贸规则。二是中国没有参加主要由发达国家参加的政府采购协议，本来就没有承诺开放政府采购市场。面对他自己多年与中国谈判使他头疼的问题，拉米非常理性地指出，解决这样的问题应该通过坦诚的对话。

实际上，在这次中美贸易争端的开始，我并没有想到写这样一篇解释中国确实履行了世贸组织承诺的文章。我写了两篇有些技术性的分析文章，分别讨论美国的“强制技术转让”的指控和“对等开放”的要求。我以为中国履行了世贸组织承诺在国内应该是没有太大争议的问题。我开始认为虽然我们需要展示美国的指责在法律上的错误，但这也是一次利用美国压力推动中国进一步改革开放的机会。我写了两篇通俗易懂的文章，一篇是《中国对外资的壁垒到底有多高》，告诉大家中国目前对外资的壁垒仍然较高，金融领域的壁垒在主要经济体中高居第二，总体壁垒高举第四，进一步开放对中国是有必要的。同时我预计经过近两年的开放，中国对外资的开放程度有可能很快进步到主要经济体的中等水平。另一篇是《中国对美国市场的依赖程度到底有多大》，告诉读者中国对美国市场的依赖程度目前仍然远远高于美国对中国市场的依赖程度，我们不要轻易言战，但两者的差距正在缩小，如果实在发生冲突，中国也不得不反制。对于这些情况的说明都是在于希望读者客观冷静地看待这场贸易冲突。

然而，我略有吃惊地发现，很多的学者、专家，包括我的同学、朋友，都跟随着这次中美贸易争端背后美方的主要智库信息技术与创新基金会编造总结的一个中方承诺表，认为中国没有履行入世承诺。这个编造的表格的中英文版本在国内流传之广，流毒之深，令人吃惊，不止一位朋友用这个假表的信息与我辩论。这使我决定挤出时间来梳理一下这个事情的是是非非。

2001年中国加入WTO签字仪式

美国的不满与“新方法”

虽然我是一位中国的贸易政策研究者，我自认为在这次中美贸易争端中并没有完全因为立场影响了判断力。我有时假想如果我是一个美国的研究者，面对中国经济发展和技术进步的迅猛势头，面对中国政府在经济发展中巨大的影响力，我会是怎样的一种感受。而作为一个中国的研究者，我能够时常感到政府在政策制定与执行方面的不足之处，能够感受到在处理市场与政府之间的关系方面，中国一直处于探索之中，我无法回避中国存在的问题。我受过系统的西方经济学和国际经济法的训练，同时与中国政府包括各地方政府以及法律实务界有不少的接触，这使得我在认识市场与政府的关系方面不太走极端。我对市场与政府关系的理念以及政策分析的思路基于一个简单的次优理论三段论：首先，原则上不应干预市场。第二，如果存在市场扭曲而又本身不能消除，可以用政府干预来抵消这种扭曲。任何政府干预必须首先明确基于对某个市场扭曲的识别。第三，在可以消除扭曲的各种政策工具中，应该采用最有目标针对性的政策工具，从而使得副作用最小。这个三段论，我把它称为斯密—维纳--巴格瓦蒂范式。我这里所指的市场扭曲包括外部规模经济。

实际上，中国政府近几年提出的负面清单思维与上面的三段论精神是一致的。但现实中中国政府对中国经济的干预确实产生了一些问题，包括在国际市场上产生了政策溢出效应。这些问题不是目前的世贸组织所能解决与涵盖的。在今年3月23日北京的一次座谈会上，美国前贸易谈判代表苏珊.施瓦布说，我相信中国没有刻意要使得产能过剩，但是，只要中国政府一说什么是重点发展的，社会上每个人都说这是要重点发展的，这样不出现产能过剩是不可能的。我认为她说得有一定道理。

中国的经济在以前所未有的增长速度发展，施瓦布略带沮丧地说，我从来没有想要通过自由贸易体制去影响中国的政治制度，但我没有想到我们会面临这样一种局面：一个如此规模巨大而且有如此广泛政府干预的经济体。

面对这种局面，美国曾经尝试使用TPP这样的设计来孤立中国，重建对自己更有利的国际贸易规则，然而他们发现这样并不非常有效。特朗普和他的幕僚们，提出了一个“新方法”（new approach），即采用不惜突破世贸组织规则底线，甚至威胁放弃多边贸易体系的方式，通过双边施压，促使中国单边开放并改变经济运行模式，最终改变多边规则以约束中国。2016年6月23日，我在给对外经贸大学商学院EMBA所做的一个关于TPP的讲座中，在回答提问时我略带犹豫地说了一句，“我感觉中美双方面临某种制度性摊牌”。但我没有想到，中美之间的摊牌会来得如此之快。

在介绍了上面的这些情况之后，我们可以来看看这次中美贸易争端的性质所在。2017年8月发起的301调查集中反映了这次中美争端的性质。

301调查从1974年以来一共发起过125起，其中97起发生在世贸组织成立以前。1995年世贸组织成立时，由于301调查程序所规定的提高关税以及限制进口的措施明显不符合世贸组织规则，为此美国政府发表了一个“行政行动声明”，承诺将按照符合世贸组织规则的方式执行301条款。1998年，欧盟将301条款的合规性问题告上了世贸组织，世贸组织专家小组一方面表示301条款从文字上看与世贸组织规定不符，但另一方面由于美国做出了“行政行动声明”承诺以合规方式执行条款，因此只要美国按照承诺行事，301条款仍可继续存在。从1998年开始，美国仅仅发起了九起301调查。在前八起调查中，美国均以提交世贸组织争端解决等方式结案，没有自行进行关税制裁。如果这一次美国对中国发起关税制裁，将同时违反其“行政行动声明”以及世贸组织的规则和裁定。

本次301调查有三个特点。首先，这次301调查的指控全部指向技术领域。贸易差额问题可以用来调动选民情绪，但技术领先优势和产业竞争优势有可能被削弱是美国的主要担心。第二，这次301调查的指控全部都指向政府干预问题，美国认为中国政府主导经济是削弱美国技术优势的主要不公平因素。第三，这次301调查的指控大多不涉及现有的具备约束力的国际规则，或仅仅涉及少数存在争议的规则。因此，美国发起调查的时候采用的是301（b）款调查程序。在这一程序下，不必要求被调查方有违反国际规则的行为，只要美国认为其采用“不合理”和“歧视性”措施，有损美国利益，就可以进行调查。所以，这次301调查以及整个中美贸易争端虽然也涉及贸易差额问题，但本质是技术与产业竞争力之争，是经济发展模式之争，是全球经济治理规则话语权之争。

所以，在这次中美争端中，中国是遵守世贸组织规则的，但美方认为自己主导建设起来的多边贸易体系没有能够约束住中国，情急之下，不惜威胁自己将突破世贸组织底线，背弃规则对中国进行制裁。为了为自己违规的行动寻求合法性，美国一再声称中国没有遵守规则。美国是一个伟大的国家，特朗普是一个爱国者，但面临国家竞争地位的威胁之时，他们不惜动用各种手段以至耍赖，即使是美国人，也有不少并不认同他这种掀桌子耍赖的new approach。从中国人的立场看，尽管我们持有市场主导的观念，对美国面临的政策选择困境有所理解，但对这种自己威胁要打破规则还要破脏水诬陷中国没有履行入世承诺的做法是坚决反对的。

一次候机时的微信讨论

驴哥是我的儿时好友，中学毕业后即随家人移民出国，在美国顶级大学博士毕业，在他的领域掌握有前沿的技术，近年来将技术带回国内创业开办了企业。一天在微信朋友圈上他感慨中国没有履行入世承诺，说中国违规的程度远高于世界平均水平。抱着越是好友越要怼的态度，我在候机大厅里用手机一个字一个字地打字指出他这个看法的错误。我的一位大师兄还在旁边帮我解释。他希望我把有关文字整理出来，下面就是我当时说的话，略加整理抄录如下。

 “谁说的中国违规水平是远高于世界平均水平，怎么统计的? 2001年中国入世以来一共被告了40次，同一时期美国正好一共被告了80次，整整两倍。中国败诉的一概执行，美国败诉的经常拖着不执行。中国刚刚打赢一场美国执行问题的争端。美国人自己败诉不认账，杯葛世贸组织大法官任命，搞得大法官7个只剩4个，这样赖，还摔锅说中国违规。中国违规美国就应该去告，世贸组织判我们输了的官司我们一概认账。

中国的WTO合规性没有远远低于平均水平，反而是做得比美国好。只要是中国承诺的，无论多少，中国都应该执行。但是中国在一些方面确实承诺了比一般发展中国家更多的一些义务和约束。这可以举出很多例子。但入世承诺当时总体是平衡的。经过了十六年，中国成长了，全球谈判停滞，所有经济体都没有大幅度多边减让，中国发展太快，当时的承诺显得水平较低了。但无论如何，这都是白纸黑字的承诺。认为中国承诺低了，应该发起谈判而不是耍赖或者撕毁协议。美国已经撕毁一次协议了（指的是世贸组织成员承诺在2016年12月11日以后不再对中国在反倾销中使用替代国做法，美国至今拒绝执行），这是第二次，如果美国实施制裁关税，就是撕毁他当初做的行政行动声明。

2010年中国入世承诺履行到位以后(之后大多是日常遵守的问题），2011年中国庆祝入世十年，世贸组织总干事拉米的评价是A plus。就在前几周他在日内瓦一个会议上也说，中国入世承诺是履行了的。他同时呼吁中国应该进一步扩大开放。他这个态度是对的。入世合规问题是一个复杂的问题，诸如履行了95%之类的指标谁也无法衡量，很多时候规则有不同理解的问题。但我不知道任何一项重大违规行为是没有被告到世贸组织的。以中国的贸易规模，16年被告40次，这比美国和欧盟表现都好。

中国入世承诺三年放开外贸经营权，2004年7月新外贸法实施提前半年兑现。中国承诺入世三年内让外资可以占证券公司股份三分之一，一年就兑现了，提前两年。大约2012年觉得条件成熟了，又超出承诺开始允许外资股份涨到49%。中国约束关税平均9.8%，这些年连续自主降税，这都是超承诺。给你投资的风投基金、私人股本投资基金入世承诺都是允许外资占33%股份，入世三年允许涨到49%，现在都放开了，你所在的深圳以及上海等地，独资牌照都发放了，这也是超承诺（修正：当时没有记准确，入世承诺只是说了证券投资基金三年内外资股份可以达到49%，没有提股权投资基金。目前中国对两者都已经开始发放牌照建立外商独资企业了）。凭什么说中国没有履行承诺?

再说中国被起诉的案子，也就是声称中国违规的四十个案子，几乎每个都有一本血泪账（不好意思，当时激动，这可能有点夸张了）。第一个案子是，中国轿车整车关税25%，零部件10%，于是一群奸商内外勾结，把汽车拆成零件运进来，让整车关税成了摆设。政府对此出手，零部件价值占到整车60%差不多能拼成一辆车的，按25%收。随后，中国立刻被告，翻开承诺一看，你没写不许拆啊，最后官司输了。中国打掉牙肚里吞，只能改正执行判决。中国出口稀土，经济发展了自己需求大自己想多留一些，就提出限制，我们的根据是世贸组织有保护资源的例外。一查承诺，对不起，别的国家都可以出口限制，就中国不行，因为入世时候我们承诺了只对84种原材料征出口税，其他出口限制措施原则上不允许。当时没想到我们那么需要原材料，为了入世当入门费做了承诺。输了，咬着牙认，执行裁决! 好在中方据理力争，争夺回一些争议点，为我们后面的管理措施赢回了一些空间。稀土等原材料出口的案子占了这四十个案子中的七个，有两个案子还在打，世贸组织出口限制案子你只能找到中国被告的案子，其他不少国家都在搞限制! 美国1975年开始实行石油出口禁令，特朗普上台后刚刚取消。

这就是规则，是美国主导订下的规则体系。各种紧箍咒没有限制住中国。中国成长太快。由于全球谈判停滞，中国当年的高标准承诺现在看有些低了。中国应该开放更大一些。中国搞了一些产业政策，中国有国有企业，这些没有相应的世贸规则，美国觉得担心，我可以理解。没有规则，谈判啊，补规则啊，都可以理解，但说中国没有遵守入世承诺，这是泼脏水。好了，赶在飞机起飞前说完了。”

【未完待续】