随着我国城市的数量、规模、范围不断扩张，城市规模化、产业化与人口激增导致的风险不断趋向集群性、复杂化。面对突如其来的疫情风险，城市公共治理服务缺陷、应急能力滞后、资源配置不当等，暴露了突发事件随机性、无序化决策的困境，也凸显了智慧城市建设的紧迫性与重要性。基于智慧城市在抗疫中的示范作用，考察抗疫中的城市治理短板和不足，总结智慧抗疫的实践及实施机制，分析智慧城市的公共治理架构及其在公共治理的地位，提出以抗疫为契机，加快智慧城市建设，完善公共治理及应急服务体系，促进城市发展方式转变等政策，有助于城市治理模式变革与结构优化调整，实现城市的可持续、高质量发展。

一、城市系统短板与治理瓶颈

经济全球化、城市规模化的快速发展，使得城市防疫等公共安全已经进入风险管理阶段。迫切需要全面提高城市公共治理水平，提升抗疫研发、卫生系统、疾病监控和应急响应等综合能力。从城市大系统短板考察，疫情突如其来反应的问题，主要包括以下方面：

（一）城市公共治理体系

城市是一个复杂的巨大系统。城市点多、链长、面广，公共治理纵横交错、纷繁复杂。因而疫情突发事件并不是一个孤立的事件，它涉及到治理结构、治理体系和治理能力等一系列问题。不仅表现为城市或疫情事件本身，而且表现为一系列互相关联的经济、社会、科技、政治和文化等因素。

从城市大系统考察，疫情突如其来反应的问题，首先是城市公共治理体系的短板。城市公共治理体系的短板有若干项，但最弱、风险最大的环节主要在基层社区。疫情扩散的初期阶段通常是由基层社区“人传人”开始传播蔓延。“在每个（社区）人都安全之前，没有人是安全的”。^[1]因此，城市公共治理的重点在系统，关键在基层。一个立体性、规模化的大城市或地区，如果没有一个基于智慧城市跨行业、跨部门、全覆盖的基层社区网络，全程全网、互联互通、系统完整的协调指挥系统，以及高效率、智慧性、编织严密的部门统筹配置机制，一旦疫情突发与迅速传播，封城、封楼、封路、闭户，城市系统的联系被切断，社会各个单元成为孤岛，就必然顾此失彼、无所是从，造成难以承受的严重后果。

从疫情突发的城市治理来看，抗疫一线的基层社区面临的压力最大。基层社区虽然权力不大，但管事不少，任务艰巨、责任重大。“基层吹哨，部门未到”，是典型的基层公共治理和应对突发事件窘迫的现状。疫情来到，城市公共应急服务需要网格化、精细化管理，但街区面对上百万人口的服务需求，5+2、白加黑，对基层问题却是“摸不到、看不着、管不了”。此外，为应付各级部门名目繁杂、不堪重负的“四多（填表多、检查多、评估多、会议多）”，尽其全力但仍然捉襟见肘、疲于应付。所以，亟待推动智能服务普惠应用，将大数据、网络化及基层社区的共享平台建设做到“赋权进区”“入户到人”。在深化政府体制改革的基础上，解决部门林立、政策冲突、管理不调等问题，将更多的政府行政职能、人才资源、物资配置，下沉到基层一线。通过推进智慧城市普惠、上下联动，实施基层组织管理广覆盖、精细化服务，弥补城市治理体制短板，提升政府公共服务水平与管理能力。

（二）“城市病”与无发展增长

疫情突发事件反映的诸多现象与问题，不过是冰山一角。实质上是无发展增长 ^[2]，导致长期潜在问题累积成疾而引发的危机。世界城市发展史证实，增长不是“万能药”，某些发展现象和问题无法用增长来解决。比如仅靠增长并不能终结流行病、解决环境和气候难题（(美) 丹比萨·莫约，2019）。因此，增长不等于发展，城市扩张也不等于发展。爆炸式城市增长及超大城市空间扩张对城市化产生了深远影响，也因此带来了的诸如城市公共安全等难题。城市具有的空间邻近、人口密度与人口流动等特征。在空间密集高的大城市，集聚性、多样性与疫情传播之间相互作用的关系网更为密集。在城市化规模扩张、人口激增的同时，大城市集聚性疫情传播的风险加大，成为传染病的温床与孵化器，也成为疫情蔓延扩散的门户通道。使得解决包括疾病防控等城市公共治理问题更为紧迫^[3]。

究其原因，尽管有城市治理、公共设施等方面的因素，但与“为增长而增长”（威廉.鲍摩尔、华莱士.奥茨，1988）、“以大为美”的发展观，及“城市病”密切相关。在“经济发展压倒一切”及“大干快上”的政绩工程驱动下，盲目追求城市（圈）摊大饼式的规模扩张。导致人口流动加快，城市形态、城市规模等空间聚集度不断递增，呈现人口高度密集、居住高度拥挤、治理高度脆弱的状态。而城市发展并没有改变单纯数量增长和规模扩张为特征的传统增长模式,也没有将其发展战略纳入（经济社会科技与政治）协调发展的范畴^[4]。城市抗御突发事件风险和防范重大危机的难度就将进一步加大。

忽视城市发展的社会功能与科学合理的经济社会生态结构，必然是欲速则质不达。赶速度、重形象、轻民生，给城市治理及疫情防控带来了巨大的压力，造成了外部不经济的社会影响。全面放宽大城市、超大城市的落户条件，但城市群综合承载能力没有同步提升。公共设施配套的实际承载能力不足，卫生防疫、医院、学校、养老院、社区等民生工程建设滞后，治理能力及其应急服务能力难以满足迅速扩张的需求。人口向大城市、超大城市、大都市圈和区域中心城市高度集聚，膨胀过快，城市风险越来越大，环境污染严重、资源消耗过度、社会经济差距，疾病防控严峻，及其社会矛盾日益突出。 “以人民为中心”的城市发展理念与公共治理制度建设成为短板，加剧了公共服务供求矛盾与“城市病”现象，成为经济社会可持续发展的潜在危机与障碍。 

（三）治理滞后与运作失灵

城市治理空间是由若干系统发展的"共同域"或"共同点"相互关联和彼此影响的要素组成的。城市的"共同域"及其集聚性产生规模效益，并通过城市规模扩张、经济增长等互动关系及相互作用构成了复杂的城市生态系统^[5]。20世纪80年代，美国著名学者曼纽尔.卡斯泰尔提出重构信息空间的社会意义，并预测信息空间历史性的出现将逐渐替代城市空间^[6]。这一城市信息空间生态系统的替代性增加了应对突发事件未雨绸缪的可能性。

城市的公共治理及应急突发事件，涉及多领域、跨行业、宽范围、大空间，对城市空间的系统驾驭与全域管理能力有较高的要求。智慧城市网络化、智能化、平台化之间的系统关联及其协调作用，以跨域空间网络与空间生态系统效应，影响着突发事件城市要素在时空上的集聚分布,并显现系统内外信息能量流动的路径和治理成效。这一现象在“城市病”与疫情突发事件的相关因素得到了印证。

从疫情突发事件来看，“城市病”表现出来的种种症状及公共治理等方面的问题，与抗疫中暴露出来的信息时滞、智慧缺位、干部素质、管理措施等因素密切相关。如疫情研判失当、物资保障不足、医用设施短缺、物资对接配送、管控疏漏等，都一一折射，有所对应。特别是在疫情突发的初期，城市风险管控急需科学决策、系统判断、综合协调、快速反应，却一度失控、贻误战机。出现了疫情防疫指挥调度低效、信息数据不准、资源配置不当、运作管理错位、预警直报系统失灵等问题，直接暴露了城市治理、体制机制、智慧城市建设等瓶颈问题，失去了控制疫情蔓延扩散的最佳时机。

  二、智慧治理模式与架构

疫情突发事件对城市治理变革的深远影响，证实了这一影响与智慧城市建设及其公共治理、社会需求有密切的关系。系统分析城市疫情突发事件发生、扩散及演变的过程，以及考虑“城市病”涉及的经济、社会、科技与政治等因素，治理模式构建，要避免蠡测管窥之见，从城市可持续发展的战略视角，以多学科、跨领域，超越城市治理范式与抗疫表层现象，系统探索智慧城市治理架构对于城市未来发展及国家长治久安的作用。

（一）智慧城市治理模式

城市治理模式是以人为中心的城市发展观、体制机制、结构形态等方面的综合体现。过去十年间，全球大力推动智慧城市建设。但以单纯技术为导向的智慧城市建设与发展模式存在产品割裂、重复建设等诸多问题，难以实现“惠泽于民”。基于人工智能、大数据、云计算、5G为基础的数字信息化建设，智慧城市以智慧技术、智慧网络、智慧管理等构筑了城市公共服务与公共治理系统，并推进城市发展模式、战略形态及治理架构，由单一型转变为综合型、由分类发展转变为协调发展 ^[7]。智慧城市模式的构建由“万物互联”、“智慧连接”，以物联网、移动互联网、云计算等基础性支撑，形成互联互通、全程全网、全面感知和信息利用等能力支撑。

在对城市系统错综复杂、层次繁多问题辨识的基础上，智慧城市对城市公共安全、公共服务、公共管理等各类数据信息进行有效整合、互动交流、共融共享。通过科技赋能，使数字信息技术进一步嵌入城市的生产、生活和生态场景，让科技更好地为人服务，藉以重塑城市治理新形态、新路径，实现要素禀赋结构趋向合理，城市治理高效有序，运行功能统筹协调，政府管理高效、民生服务便捷、城市可持续

发展。

在城市创新及新兴科技的全面支持下，智慧城市发展以多变量、多系统、多因素的系统功能、要素协同和资源的共享与集成，促进治理系统互联与结构均衡。按照城市发展目标，打通多级社会管理信息平台，实现网络化、平台化、智能化的无缝链接、资源共享和互通有无，并构成城市空间格局、基础设施与系统服务于一体的运行体系。通过网络辐射和智慧极核的系统赋能，智慧城市以城市化与信息化系统集成，有效地推进了城市范围内大数据、网络化的交汇，使城市公共治理及应急服务能力在更大地域迅速覆盖，成为区域网络系统的公共枢纽和运行载体。同时，借助智慧辐射链对所在城市或更大区域范围提供网络化覆盖与多维空间引领，对城市产业、功能、结构和空间布局等产生渗透式影响，以系统性改变，推进城市治理向智慧化转型。

智慧城市为代表的城市革命，将跨域合作、协调发展带入了前所未有的高度。“互联互通，实時互动，生态共赢”，构筑了开放、透明和共享的多元互联机制和生态系统，建立了智慧科技应用基础上的共建共治共享的“智慧治理”体系。通过城市多中心、多节点的网络化、智能化的协调发展，形成智慧城市转型发展的新形态、新路径、新动能，演变为一种新型城市的治理结构体系与系统范式。从根本上突破城市公共治理与创新发展的困境，改变着城市治理行为主体的效率、体制组织形态和发展方向，促进实现政府部门的协同共享、行业的互动协调、城市的精细化运行管理、人与自然的和谐相处。围绕城市治理体系科学化与治理能力现代化，实现系统集成、智慧治理与融合发展的“智慧社会”。

（二）智慧城市治理架构

疫情突发事件对智慧城市治理形态与系统架构提出了新要求。智慧城市作为城市治理及公共管理能力的高级阶段，主要通过标准化、规范化的智慧服务体系的系统应用，使城市管理治理结构、运行模式及决策方式发生改变，并实现信息与智慧、科学与决策的融汇贯通。首先是以数据、网络、感知多层次支撑，加速推进“去中心化”的进程，并构建以协调发展为主轴的适度聚集，均衡发展的城市空间布局；以统一、兼容、共享、协调的公共服务平台与数据中心以及网格化管理，发动社会力量积极参与，形成政府、公众、社会组织、企业、社区等多维协调、跨域合作与资源共享的支持系统，促成立体性、多层次、网络化的城市协同治理体制与智慧管理模式。

其次，以信息技术高度集成、信息资源综合应用为重要手段来加快推进城市网络化、智能化与平台化。在智慧城市的支持下，城市治理变革的要素越来越多，多元化、扁平化的新型治理结构随之产生，治理结构跨域扩散、系统集成的趋势更为明显。城市智慧决策以及管理科学的新形态、新模式不断涌现。与此同时，与互联网、智能化相关联的新型治理机制也随之产生。“城市大脑”以自动感知、快速反应、科学决策、高效处理、精细服务等能力，不断提升城市治理能力，优化城市治理水平和服务能力。

第三，智慧治理与城市发展理念、运作模式、体制机制有机融合。围绕智慧产业、智慧民生、智慧管理的服务应用体系构建，加大智慧社区的治理建设，完善应急指挥调度系统，推行数字化城市管理模式，加快实现城市公共政策、公共服务、公共安全、公共管理等工作的信息资源共享和协同运行。以智慧治理空间重构建立一个高效、安全、透明与“为民所用”的新型城市生态系统。

智慧城市治理架构以规范化、标准化、多层级的系统支撑向网络化、智能化、系统化转型，深刻改变了城市治理维度、要素与结构。城市治理的传统内涵和边界被打破，衍生出具有深度、强度和广度的新型城市治理模式与架构体系。并展示了智慧城市的核心价值，及其智慧治理、智慧民生和智慧产业等建设轨迹，并为应对公共突发事件提供了支撑架构与应用路径。

三、智慧抗疫的应用与实践

全面应对疫情，有诸多因素需要协调一致。包括协调响应方(C)、健康信息(HI)、风险传播(C)和健康干预措施(HI) ^[8]。作为推进城市有效提升政府效能、公共治理、创新社会、普惠民众的现实选择，智慧城市在疫情防控等方面起到了重要作用，体现了城市科学化、精细化与智能化治理水平，以及提升城市应对突发事件的能力。

从中国抗疫实践及应对措施来看，以智慧政府、智慧社会、数字经济水平较高的城市或地区，充分发挥智慧治理的比较优势，运用“大数据+网格化”等信息化、智能化手段，采取精细化、人性化管理，实现了要素融合、应对有方。如在智慧城市顶层规划、体制机制建设等方面，对于应急响应与处置的顶层设计早有谋划与架构建设。疫情突发，就以“智”抗疫，临阵不慌、处惊不乱、科学决策、治理有序，有针对性地迅疾实现要素集成，防疫重心前移，应急服务“有备无患”，社区治理高效协同，物资保证有力，实现了“智者避危于无形”，发挥了智慧城市“软核”的不可替代的作用。

以“智”抗疫城市或地区所以更胜一筹，从它们的抗疫实践来看，主要表现为制度优势、智慧优势、基础优势、干部素质等优势的有机结合与系统应用。

（一）遵循科学化、精细化、智能化原则

坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，以智慧城市和智慧社区建设，把分散式、碎片化的信息系统整合起来，做到全社会参与，实战管用、基层爱用、群众受用。在“两网”（“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”） 、“社区云”等统筹构建的基础上，聚焦网格化管理、区域联勤联动、基层社区治理、城市运行安全保障等领域，有效地运用大数据、云计算、人工智能等信息化手段，精准滚动摸排相关人员，落实具体隔离措施。实现社区疫情防控全覆盖、无死角、透明化，完善基层的信息系统归集、综合管理应用、事件发现机制。及时为突发事件的科学决策及抗疫专业团队的迅速应对，做出精准分析与迅速判断。

（二）发挥“三结合”+智慧城市等公共治理优势

通过“三结合”+智慧城市的社区网络化、智能化、平台化，建立上通下达的共享平台生态系统。围绕城市精细化管理和社会协同化治理，实现“共享共治” “基层拓展”，且有实效、可到位、能落实。如利用信息化、智能化手段，建立了基层社区单元为主体的防疫体系与全社会防控网络。通过信息共享，治理协同，助力各级政府、基层社区等组织联防联控、群防群控，将防疫措施迅速落实到位。同时，一些城市为应对抗疫物资短缺，还实行“网上办”、“微信办”及“不见面服务”。以线上线下的“预约”实现了物资预约的服务速度与便民效率，体现了城市“以人民为中心”的服务理念与智慧城市公共治理的系统能力。

（三）依托智能化“大脑”，强化科学决策

面对重大突发性公共事件时，城市治理充分发挥云计算、大数据、人工智能等技术优势，依托网络化、智能化‘城市大脑’，强化科学决策对抗疫防疫的分析与支持，不断提高治理效率。如有些城市依托城市大脑平台，有效整合交通枢纽、疾控、医疗、出行等多个维度的跨部门大数据，建立高危易感染人员模型，展开疫情风险动态研判。从构成城市诸多要素、结构、功能、机制等方面入手，为疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等提供支撑，对事关城市公共服务、公共安全、公共管理、物资保障等重大问题，进行周密部署、快速反应、系统推进，层层贯彻。将防疫措施落实到基层，做到接网到户、入户到人、动态清零。

（四）提升智慧抗疫的引导力

智慧城市在抗疫中的作用，及其对城市公共治理方式的影响，促使一些城市顺势而为，提出以“抗疫”为契机，加快智慧城市建设，全力推进数字工程建设，加快“互联网＋”、生命健康科技创新高地等部署。通过充分发挥数字经济的先行基础，积极调集数据资源、调配物资供应，实现精准、严密、智慧管控。如有些省市搭建了“数字防疫系统”等，系统通过居民、社区街道、医疗疾控、政务管理等模块及功能。为居民及疫情防控机构提供疫情信息采集、主动申报与疫情线索提供、医学观察服务与管理、疫情实时动态、在线智能问诊、同行程人员查询等功能，开展数字化疫情防控。助力疫情防控与复工复产。

四、智慧城市建设与政策路径

明确的指导思想、社会观念与战略政策，对于城市治理及公共安全同样重要^[10]。面对突发事件与城市治理的挑战，必须抓住疫情带来的转型契机，以智慧城市建设完善公共治理体系，引领城市治理模式变革、布局优化与结构调整，促进经济社会发展方式转变。

（一）  智慧城市建设的政策路径

为应对未来突发事件，以新发展观及智慧城市在抗疫中的示范作用，重新审视未来城市发展在公共治理、创新驱动与转型发展的战略政策，尤为必要。在智慧城市建设过程中，我国100%的副省级城市、87%的地级以上城市，超过500个城市，明确提出或在建智慧城市^[11]。但从这次抗疫来看，大多数城市缺席智慧抗疫或无力智慧抗疫，并表现出三类不同的城市发展理念及其战略政策路径。

其一，智慧城市建设“穿新鞋走老路”，继续沿袭“以大为美”的城市化规模扩张。一些城市跟风建设智慧城市，但经济条件薄弱，科技支撑不够，融资渠道单一，还要“大干快上”、盲目投入，以房地产商投资智慧平台，打造以智慧为名的科技物业形态与变异地产经济。这些违背新发展理念的驱动方式，不仅违背了智慧城市战略初衷，加剧了智慧城市建设的投资风险，还造成了设施闲置和投资浪费，带来了新旧动能转换的困境。扭曲了智慧城市建设的正确方向。

其二，借智慧城市建设，实则玩概念、刷品牌，搞门面工程。多数智慧城市建设普遍存在诸多瓶颈和短板。发展理念失当，建设思路趋同，部门试点林立，平台建设各行其是，缺乏“一盘棋、一体化”的战略统筹。数据无法汇聚共享、互联互通，平台难以系统集成共用，形成了“信息孤岛”及基础设施闲置无用等乱象，成为制约智慧城市成型的突出问题。

其三，从城市系统创新^[12]与协调发展角度，围绕智慧政府、智慧社会、数字经济等城市和谐可持续发展要求，将智慧城市建设与推动创新驱动、转型发展、惠民利民有机结合。以智慧城市建设提升社会公共管理水平，重塑城市发展模式，实现城市高质量发展。同时，加速产业迭代升级，推动城市创新系统化、产业生态化。

根据此次抗疫实践与系统短板的反思，智慧城市及其新基建将成为公共政策、产业政策的策源点。因此，智慧城市建设要加快战略布局、系统谋划，向以人为本的“新型智慧城市”转变。通过战略调整，进一步明确政策发展路径。

1、总体研究，统筹标准，推出试点

基于城市发展新理念、新规范进行智慧城市战略构建、顶层设计。严控智慧城市的建设方向，加大政策效果评估，避免智慧城市一拥而上、盲目建设、以假乱真。可参鉴国际上智慧城市模式，如爱沙尼亚、西班牙等，以及我国智慧城市建设模式（以物联网产业发展为驱动；以社会服务与管理应用为突破口；以信息基础设施建设为先导等模式），以及通过总结这次抗疫取得的经验，实施总体研究，统筹标准，推出试点，精准选择，系统推进。

2、多元一体，共享互通，全覆盖

加快制度创新、统筹规划、应用先行。推动部门多元一体、信息共享互通，破解条块分割与信息孤岛，实现数据共享及资源有效配置、安全可控，形成跨行业、全覆盖、网格化的智慧治理体系。以智慧要素集成与城市战略的深度融合，选择城市转型发展的突破口，提高城市治理水平的着力点，构筑常态化的共建、共治、共享的智慧城市决策体制与服务机制。

3、“新基建”建设，“老基建”嫁接，系统配套

以国家加快“新基建”项目建设为契机，加快城市信息基础设施建设，实施“老基建”的智慧嫁接与智慧改造，推进智慧城市或地区信息数字化设施的创新链、资金链、产业链的系统合一。加快智慧城市建设与产业转型升级的系统配套。完善智慧民生、智慧治理等方面的供求机制,破解关键性、链接性的项目战略不到位、政策不落地、措施不给力、“建成即过时”等体制机制问题。带动新旧动能转换、产业提质增效。

4、智慧民生为重点，精细化、普惠性

围绕惠民服务、精准治理、公共安全、生态环境等领域，实现网络入户、社区覆盖、区域互通等；以聚焦医疗、养老、社保、就业、环保、教育、交通等智慧民生重点领域，满足人民对美好生活环境的迫切需求（如减少城市拥堵、控制城市污染、扩大医疗保障，提升居民生活质量），让智慧城市体现全天候的“为民所想”“为民所用”。推动全方位、精细化、普惠性的智慧生活服务，实现社会供求服务“门对门”“点对点”的无缝连接、协同联动与智能响应。通过智慧改变人们生活方式，推进智慧社会建设，促进城市和谐可持续发展。

 （二）  智慧城市化的政策建议

作为未来新型城市的发展方向，要以高标准、高水平建设智慧城市，提升智慧城市建设与公共治理等水平^[13]。

首先，加快府产学研资介媒网络化、大数据的系统对接，将其纳入新旧动能转换与公共基础建设项目，增加智慧城市运营、公共服务投入在高质量发展中的比重。以智能化推动城市系统结构优化,提高公共服务效能和决策的科学化，用大数据、云计算、人工智能等提升城市公共治理水平。以智慧城市完善城市布局，积极推行智慧城市创新模式，促进城市管理的精细化、智能化和规范化。

其次，通过智慧交通、智慧医疗、智慧政务等智慧城市系统建设，推行标准化、数字化、智能化城市管理与智慧社区模式，加快智慧城市管理与应急联动、社区服务系统的协调统一。制定相关法律法规，实现城市管理、社会综合治理、应急处置等方面的信息共享和业务协同，提升快速反应、科学决策、高效处理、精细服务的协调综合能力。建立一种智慧美好的城市空间网络、配置功能与生态环境。

第三，以智慧城市建设推动城市转型发展。加速智慧城市的新业态、新服务及智慧制造的发展，带动新兴产业发展与产业转型升级，加快供给侧结构改革。推动传统产业数字化、智能化升级改造，实现产业创新、重组、转移、转型与智慧性更迭效应。通过智慧治理体系建设，深入挖掘智慧市场潜力。实现城市管理高效、经济高质发展，公共服务便捷、社会协调发展，满足引领城市创新的需求。

第四，积极探索智慧科研、智慧人文、智慧旅游等新领域、新产业、新业态，进一步完善互联网+、智慧云和惠民服务体系，推动智慧城市“全网络链接、全社会需求、全产业参与”的一体化发展；构筑科技、经济与社会的空间创新体系，建设智慧城市（圈）先行示范区或产业园、孵化器。增强城市创新驱动、转型发展的吸引力，新业态、新模式的创造力，以及网络全球化的竞争力。

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