评论 | 印缅边境冲突频发，影响几何？

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导言

自2021年初缅甸军方接管国家权力以来，盘踞于缅甸各地的少数民族武装以及许多临时组建的反政府武装组织，不时与国防军发生交火。今年9月前亲民盟议员成立的民族团结政府向看守政府发起“人民防御战争”，致使缅甸国内武装冲突局势全面升级，其中尤以西北部实皆省、马圭省和钦邦的战事最为焦灼。联合国人道主义事务协调办公室11月3日发布的报告显示缅甸西北部战事蔓延导致至少37000人流离失所，约15000名居民逃往印度避难。守卫印度边境的安全部队在接受德国之声采访时表示，自9月中旬以来每天至少有20到25名缅甸人越过边境。印度当地时间11月13日，在与缅甸接壤的曼尼普尔邦，一支安全部队遭反政府武装伏击，造成7人死亡。

这是今年印度东北部安全部队遭遇的最血腥袭击，事件震惊整个印度。有报道称正是缅甸西北战事的扩大，致使原本驻扎在缅境内的武装组织转移到印度东北部开展活动。袭击发生后，曼尼普尔邦首席部长比伦·辛格也公开表示为了防范来自缅甸的叛乱分子，政府考虑在边界地区架设围栏以加强管控。缅甸政局危机风险外溢对印度产生了什么影响？印度当局采取了哪些举措来应对当前缅印边境出现的安全问题包括难民问题？以下是发言主要观点，以期引发更多讨论与思考。

本文来自云南财经大学印度洋地区研究中心”每周RIIO评“第八期，南亚问题研究小组特此转载，供各位读者参考。

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图源网络

一

印缅边境地区冲突此起彼伏，两国安全局势相互交织，导致边境地区安全困境呈现加剧态势。

其一，印度东北部的动乱旷日持久，而政府的反动乱则进一步加剧了边境地区安全局势的脆弱性。印缅边境线较长，两国领土冲突本就由来已久。雪上加霜的是，印度的反政府武装不仅时常在印缅边境线缅甸一侧进行训练，而且这些反政府武装往往在印度境内实施袭击之后逃往缅甸境内，这为印度政府反动乱增加了难度，使得印军也时常越境打击印度反政府武装分子。印度政府的反动乱不仅没有缓解印度东北部的安全局势，也为缅甸国内安全造成巨大压力。而且，长期以来两国的武装组织之间也建立了某种军事联系，增加了安全治理的复杂性。

其二，缅甸动荡的局势加剧了印缅边境地区的暴力冲突。2021年2月1日缅甸发生政权更迭之后，在与印度米佐拉姆邦接壤的钦邦，缅军与当地民间武装组织钦民族阵线之间发生了多次冲突，加剧了缅甸与印度接壤地区安全局势的动荡。

其三，难民问题进一步加剧了地区安全局势的不稳定。缅甸国内冲突不断以及局势不稳定，导致成千上万的缅甸人逃往印度东北邦。据媒体报道，今年以来，印度靠近缅甸边境的米佐拉姆邦、曼尼普尔邦和那加兰邦收容了大约1.6万名缅甸人，预计这一数字还有上升趋势。其中，在米佐拉姆邦寻求庇护的缅甸人最多。印缅边境两侧安全局势的联动，为边境地区再添不稳定因素。总之，脆弱的印缅边境地区要确保安全，实属不易。缅甸之于印度的重要性，不仅因为缅甸是印度“邻国优先”战略和“东向行动政策”的一个关键国家，更因为印度东北部的经济和安全与缅甸密切交织在一起。

——作者朱翠萍，为云南财经大学印度洋地区研究中心主任、教授

二

缅甸军人集团再次接管民选政府，对包括印度在内的缅甸邻国又是一场外交挑战。与欧美国家迅速对军人集团夺权行为进行批评和制裁的激烈反应有所不同，周边国家对缅甸军人集团的夺权行为表现出审慎、克制的态度。中国在不干涉内政的原则下，希望缅甸各方在宪法和法律的框架下妥善处理分歧，维护政治和社会的稳定；而且支持东盟在解决缅甸问题上的中心作用，赞同东盟提出的推进缅甸各方和解的五点共识。东盟对军人夺权行为，最初表态也较温和，只是呼吁“按照缅甸人民的意愿和利益回归常态”，后来东盟虽然在推进缅甸和解问题达成五点共识，但是难以掩盖东盟内部各国对怎样解决缅甸军人夺权问题出现的分歧。

作为缅甸重要邻国的印度，对缅甸政权突变的反应也很复杂。印度外交部最初表示要“坚定地支持缅甸的民主过渡，缅甸要维护法治和民主转型。”但印度随后在对缅问题上态度逐渐软化，2月14日印度就未在欧美15个国家发起的《呼吁缅甸军方不要对抗议示威人群和平民使用暴力》的联合声明上署名。历史仿佛在重演。30多年前，大选获胜的民盟未能执掌政权；30多年后的今天，获胜的民盟再次无缘掌权。印度对不接受大选结果的缅甸军人集团的态度仿佛也在重复历史，30多年前对缅甸军人集团的非民主行为最初持批评态度，30多年后对军人集团非民主行为最初仍持批评态度。

鉴于缅甸地缘政治地位对印度的重要性，担心周边国家尤其是中国在缅甸影响力的扩大，印度未来大概率还会重复昨天的故事，即在缅甸局势稳定下来后，仍会恢复缅甸政府的正常关系，而不论缅甸哪一个政治集团掌权。在缅甸局势尚未稳定下来之前，印度很可能对缅甸采取试探性的非正式接触。毕竟快速推进与缅甸的正常外交关系还是与印度长期所宣扬的所谓的民主观念相违背，也担心来自内外的批评。

至于因缅甸政局动荡导致的印缅边境缅甸一侧的大量边民逃亡到印度一侧的问题，虽然短期内成为关注热点，但不会对印缅关系产生重大影响。这些边民很多是跨印缅两国边境而居的人群，彼此在对方国土都有亲戚，平时也常来常往，何况在英国殖民者到来之前，曼尼普尔邦、阿萨姆邦等地一度是缅甸贡榜王朝的属地。印缅边境存在的少数民族武装或分离组织对该地区的安全和经济发展造成威胁，但也不会上升到严重影响印缅双边关系的程度。印缅两国在短时间内清除这些武装组织也是不可能的，不过这些武装组织的活动要严重威胁两国关系也不太可能。

——作者刘务，为云南财经大学印度洋地区研究中心教授

三

今年年初缅甸“变天”之后，印度中央政府内政部就在3月初明确了立场，声称印度不是联合国难民公约的签署国，要求与缅甸接壤的各邦“依法采取适当行动，制止从缅甸非法流入印度的人潮”。为什么一个“民主”国家，会对“投奔民主”的难民如此无情？这或许要从三个角度来解读。

首先，印度对缅甸最主要的安全关切依然在于如何防止缅甸的动荡“输入”到其长期受分离主义和“武装叛乱份子”困扰的东北部。因此，尽管印度曾长期保持与昂山素季和民盟的关系，但印度也一直长期与军方合作，确保武装组织和武器不会越过边境，并在印度东北部引发进一步的混乱。基于这一立场考虑，印度对身份无法明确的缅甸难民当然不可能持欢迎态度。然而，印度与缅甸的边界极长而且由于环境影响难以严格设防，两国边境居民之间有着深厚的民族和家庭联系，对于长途跋涉前来投靠的缅甸难民，印度边民也往往抱有同情并愿意加以援助。这些都对印度严格管理难民越境行为构成了挑战，也对印度处理非传统安全议题和公民社会之间关系的能力构成了挑战。

其次，印度在缅甸有实际的商业利益，尤其是希望通过缅甸打通海河联运通道，完成印度与东南亚地区进一步的联通和经济合作。出于现实主义考量，印度可能并不真正介意缅甸政府为何种体制，只要其将来能够与印度进行合作并能确保印度在缅利益。因此，印度也并不会就难民问题直接强硬地对缅甸军政府施压，以防止关闭未来合作的窗口。

最后，印度如此“冷酷”对待越境难民，并不是第一次。2017年印度也曾要求各邦“不要拖延地”对罗兴亚人采取驱逐措施，而2019年引发轩然大波的公民权修正案（CAA）更是直接针对穆斯林难民。除了安全问题和战略考量之外，或许还有更深一层的意识形态动机。过去，印度经常通过接受难民而对邻国施加政治压力并宣扬自身价值观的正确性，但现在主导印度社会与政治的印度教民族主义的核心动力与合法性都建筑在“从异教异族手中保卫（印度教的）内部社会”这一原则之上，这一原则的重要性被认为远远高于人道主义和开放社会等“普世价值”。

因此，对于难民甚至是外来移民，印度变得越来越持强烈的怀疑和否定态度。这一点在如何具体处理难民问题的各邦分歧上尤为明显。印人党执政的曼尼普尔邦政府紧随中央，指示地方或NGO不得在边境地区开设任何难民营，也不得向潜在难民提供食宿，首席部长辛格在没有根据的情况下声称缅甸向印度输出恐怖主义；而地方民族政党执政的米佐拉姆邦则允许难民进入并为他们提供食物和住所，官方和民间都对中央政府的严厉政策表示了不满。就像当初在罗兴亚人问题上印度被夹在印孟关系、印缅关系、印度教-穆斯林社群关系之间一样，今天的印度要妥善处理缅甸难民问题时，也需要同时处理好国际政治、地方安全、中央-联邦关系、政府-社会关系等。因此，可以说如今的缅甸难民问题，考验的其实是印度在意识形态、现实政治、战略利益和其自我标榜的“民主”价值观之间取得平衡的能力。

——作者杨怡爽，为云南财经大学印度洋地区研究中心副教授

四

总体来看，印度东北部地区的暴力袭击事件数量与相关死亡人数确实惊人。从印度冲突管理研究所的数据看，自2000年至2021年11月19日，印度暴力袭击一共发生66802次，死亡人数高达45949人。其中，东北各邦发生的袭击次数与死亡人数占比分别达到了27.2%和25.7%，尤其阿萨姆邦、曼尼普尔邦的暴力袭击次数排到了全印第2、第3位，仅次于查谟-克什米尔。此外，印度活跃着的76支恐怖主义/叛乱团体中就有42支来自东北各邦。当然，从趋势看近年来印度的暴力袭击事件、死亡人数在持续下降，分别从2014年的3155次、1012人下滑至2021年的1540次和516人。新冠疫情暴发以来，印度暴力袭击事件有所反弹，但整体比2014年之前还是有所改善。以曼尼普尔邦为例，2014年该邦暴力袭击事件发生了709次，2021年下降为171次，同期死亡人数也从55人下降至25人。

2021年11月曼尼普尔邦袭击事件发生后，印度舆论基本甩锅给了中国和缅甸，却不肯反省事件背后深刻的历史、经济、国民身份认同等问题。众所周知，印度东北部地区直至19世纪才在名义上纳入了印度，族群文化差异、地区差距与矛盾，是该地区民族分离主义产生的重要原因，也反映出独立后印度在国家整合方面存在的问题。

20世纪50年代以来，印度东北部地区一直受分离主义势力活动的困扰。这些分离主义组织活动频繁，彼此间合作与冲突并存，且具有跨境、跨国活动的特征，已然成为印度国家安全的主要威胁因素之一。印度想要实现其大国梦想，就必须要保证国家的稳定与发展，应该在增强国家认同感，促进区域协调发展，妥善解决民族和宗教问题方面多做努力，一味甩锅给中国和缅甸并不能解决其深层次的内部矛盾问题。

——作者李艳芳，为云南财经大学印度洋地区研究中心副教授

五

关于这个问题本人仅从地缘政治视角，谈一点个人的认知。陆缘方向，缅甸地处中南半岛与南亚次大陆连接处，缅甸北方与印度东北的那加兰邦、曼尼普尔邦和米佐拉姆邦接壤；同时，海洋方向，缅甸南部探入印度洋和太平洋之间，构成联通印度洋和太平洋的一个链接点，而在孟加拉湾，印缅两国有着广阔的海上边界。因此，缅甸是印度地缘战略上十分重视的一个国家。在莫迪政府的“东进行动”政策与“邻国优先”政策中，缅甸作为毗邻印度的国家中的唯一东盟国家，被印度寄予厚望；而且学界研究大多认为，平衡和削弱中国在缅甸的影响力构成印度全面增强与缅甸关系的驱动因素。

就当前而言，显然，缅甸的国内危机和政局动荡已然使得莫迪政府早先与缅甸民盟政府建立战略合作关系的努力付之东流；而且在缅甸国内武装冲突局势全面升级之下，风险外溢已经对印度几个边境邦带来了安全压力，印度国内反政府武装力量、分裂主义者也伺机而动。比如11月13日，在与缅甸接壤的曼尼普尔邦，一支安全部队遭武装分子伏击，造成7人死亡，这一事件是今年印度东北部安全部队遭遇最血腥的袭击，震惊整个印度。

对印度而言，自身国家利益和地缘安全因临近国家的国内局势生变而受到影响。在这一点，缅甸方面的情势与印度在阿富汗局势中的处境多少有所类似。至于对此印度能做什么，本人以为除了吞下苦果外，印度会加强边境管控，但既没有意愿去干预缅甸国内形势，更没有能力去改变当前局势。而且，印度发展印缅关系的意愿，也并不会因为缅甸哪一个国内势力上台执政而改变。印度在2017年罗兴亚危机中的表现，或许可作为一个先例予以证明。在缅甸没有公民身份的罗兴亚人在2017年因国内政治问题大量外逃，当时国际社会对缅甸政府针对罗兴亚人的行动纷纷表达了谴责其侵犯人权的立场；但莫迪政府应对罗兴亚人危机的政策主要是驱逐印度境内的罗兴亚非法移民并敦促缅甸政府创造条件接受罗兴亚人返回，同时支持缅甸打击极端恐怖主义。

这些政策内容清晰地揭示了印度以国家利益为指导的实用主义外交政策取向。所以，对于当前的缅甸局势，印度当然不会过多介入而让自己深陷泥潭，同时印度也乐于看到一个动荡的缅甸对于中国的中南半岛经济走廊、中缅能源大通道等构成影响和打击。

——作者冯传禄，为云南财经大学印度洋地区研究中心副教授

六

印缅边境局势近期的迅速恶化，的确与缅甸方面内乱导致的非正常人员流动有很大关系，这也是印缅边境特殊的人文政治环境造成的。以此次冲突的曼尼普尔邦为例，从人文环境特点上讲，该邦与缅甸的边境地带有些类似我们云南与缅甸的边境，即两边都有血缘相近的部落和族群。但与中缅边境大为不同的是印度曼尼普尔邦印缅边境地区的政治环境，在印缅国境线的两侧都有大量以部族为基础组织起来的政治组织，其中有很多还是被本国政府视为非法的地方武装力量。

首先，在曼尼普尔邦，势力最庞大的三个族群——属于本地曼尼普尔人的梅泰人（Meitei）、普遍分布于边境两侧的佐米人（Zomi）和有政治独立诉求的那加人（Naga），都有各自的政治组织和武装力量，而且在一定时期几乎都与当地的印度中央武装力量（如“阿萨姆步枪队”）有过龃龉甚至交火。从这个角度上讲，曼尼普尔的边境地区从未真正太平过。

其次，这些族群内部也有各自不同的政见和诉求群体，有些组织多数时期选择与印度中央政府合作，如“佐米再统一组织”（ZRO）。有些组织则长期与印度中央政府对抗，如那加人的激进武装力量NSCN以及宣称对此次袭击负责的曼尼普尔人民解放军（MPLA）。还有一些组织本身蜕变成了地方军阀，事实上在偏远的山区和雨林河谷中过起了“土皇帝”的日子，如在2005年与印度政府达成停火的“佐米革命军”（ZRA）。这些当地政治组织和武装力量彼此之间的内斗，除了长期对边境的治安稳定带来负面影响外，也使得缅甸方面的“流亡分子”更容易找到盟友和庇护者。实际上，在曼尼普尔边境地区，印缅双方的此类“叛乱力量”几乎都在对方国境内依靠族群联系建立了补给基地，一旦各自政府对其进行高强度打击，他们就可以撤到国境线另外一侧，这也使得印缅两国中央政府对此地区的武装力量十分头疼。从某种意义上讲，无论印度中央政府对缅甸现政府或印缅边境执行怎样的政策，曼尼普尔邦边境两侧基于族群所建立起来的各类政治军事组织之间仍然会有频繁的互动；

最后，我们需要认识到的是，无论是印度中央政府还是缅甸中央政府，对于印缅边境地区的实际控制力并不是十分强大。这一方面造就了上述政治军事团体得以存在的现实基础和政治意义，另一方面也意味着在此地区，即便是中央政府任命的地方官员，很多时候也会对中央的指令阳奉阴违，使得腐败丛生。根据曼尼普尔邦当地议员的说法，无论什么人员，只要是能缴纳一小笔“过路费”就都能随意穿梭于两国边境。因此，从长期来讲，印缅边境的安全局势也许会因时局发展出现起伏，但对两国中央政府而言，要想从根本上解决两国边境人员流动带来的消极外部性，恐怕是十分困难的。

——作者段皓文，为云南财经大学印度洋地区研究中心教师

七

近期，缅甸国内局势进一步恶化，导致大批难民逃往印度避难的同时，也使缅甸境内的武装力量活动更加活跃，给印缅边境稳定问题带来了新的挑战。事实上，印缅边境稳定问题是历史的长期遗留问题。历史上，印度和缅甸关系起起伏伏，曾发生过多次交锋。在整个20世纪，印缅关系都比较冷淡，基本上以批评对立、有限度的接触为主。到了21世纪，两国关系开始缓和，开始互相接触并展开合作，其中也有出于对印缅边境安全管控的需要。

印度东北部地区长期作为印度欠发达地区，虽然自然资源较为丰富，但至今仍以原始的农耕方式为主，工业化水平极低，加之人口众多，导致本地区的粮食产出难以满足基本的食物需求。这样恶劣的现实生存条件，加上曼尼普尔邦因历史原因导致政治上的诉求得不到满足，致使该地区反政府武装分布较多，派系复杂，其中“曼尼普尔人民解放军”就是较大的一支武装力量。

有关数据显示，在2010年时，该组织有近4000名武装人员。印度长期从政治上对曼尼普尔反政府武装进行拉拢，兼以军事手段对其打击。时至今日，曼尼普尔地方武装也损失惨重，为应对印军的打击，一些反政府武装建立起攻守同盟，同时将核心人员的活动区域转移到国外，如在缅甸就设立了军事营地。至此，这些反政府武装在边境线上往返流窜，一旦印军有所行动，他们就转移到缅甸的营地躲避打击，待印军撤离后再返回印度伺机制造袭击事件。同样，缅甸方面也有类似的问题。

其实，这些情况并不仅仅发生在曼尼普尔邦，在阿萨姆邦、那加兰邦、米佐拉姆邦等地区也多少存在此类情况，两国相邻地区都存在着民族分离主义活动。曼尼普尔等邦的反政府武装能多年得以存续，自然有其生存条件和现实诉求。如果印度不能大幅改善东北部地区的经济、民生等问题，这些力量恐将长期存在。当前，老问题遇上了新情况，缅甸的紧张局势给了这些分离主义活动活跃的机会，使当下印缅边境的安全形势更加微妙。

——作者胡文远，为云南财经大学印度洋地区研究中心教师

八

印度东北部曼尼普尔、米佐拉姆、那加兰诸邦分离主义泛滥，反政府武装长期活跃于印缅两国管控薄弱的边境地带，将缅甸作为其后勤补给基地，不时对印度境内发起武装袭击。一直以来，印度政府对东北各邦的安全形势还是非常敏感的。早在年初缅甸政权更迭发生后不久，为了防范可能出现的大规模难民潮，印度政府一方面向孟加拉国等周边邻国发出警报，希望其加强边境管控；另一方面要求东北部封锁对缅边界，严格排查从缅甸非法入境的难民并在必要时进行遣返和驱逐。然而，自今年2月以来进入印度避难的缅甸难民数量仍在持续增长，安全部队多次在印缅边境地区查获非法武器和弹药，毒品走私和黑市交易也更加猖獗，联合国警告印度东北部正面临冰毒泛滥的风险。为何印度政府的预防措施未能有效阻止印缅边境非传统安全问题的升级？

客观上，缅甸国内冲突激化的确加大了印度边境治理的难度。但更重要的是，新德里与东北各邦之间的央地矛盾使得边境管控政策难以落到实处。一位印度记者在时评中提到，中央政府并未给边境围挡的加固提供充足的资金支持，由于缺乏资金，曼尼普尔邦与缅甸之间398公里的边界只有40公里设置了围挡。部分资金到位的项目，也因当地居民的强烈反对而被迫搁置。聚居在缅甸西北部的钦族与印度境内的佐米人有着密切的血缘联系和历史渊源，而且那加兰邦和缅甸境内都分布着那加族人的村落。长期以来印缅之间实行自由边境制度，跨居在国界两边的民族可以在没有签证的情况下在另一国距离边境16公里的范围内停留14天。

政府突然命令关闭边境，使东北居民感到印度中央政府对边民的苦难缺乏理解和同情。为此，米佐拉姆邦政府官员还致信中央政府敦促其调整难民审查制度。可见，在缅甸政局动荡的影响下，印度政府不仅要处理棘手的难民问题，还将面临东北民众离心倾向上升的危机，这种趋势可能进一步加剧印缅边境武装分子的活动。

——作者李致斐，为云南财经大学印度洋地区研究中心教师

九

此次发生在曼尼普尔邦的袭击事件在印度国内产生不小的震动，是近几年来曼尼普尔邦安全部队遭遇的最大损失。据印媒报道，宣称对此次事件负责的 “曼尼普尔人民解放军”在过去5～6年间都没有开展军事活动，因此一些印度专家认为今年2月以来缅甸国内局势的变化是曼尼普尔邦叛乱活动增加的一个重要因素。印度东北部地区的分离主义有深厚的历史根基，英印时期，该地区的原住民与外来移民的矛盾就十分尖锐。印度独立后，中央政府和东北地区部族在国家认同问题上的观念也存在激烈碰撞。进入21世纪，印度东北地区分离组织的武装活动依然猖獗，其中又以曼尼普尔邦的安全形势最为严峻，据称在曼尼普尔邦活跃着近40个叛乱组织。虽然印度政府曾采取大规模军事行动打击当地反政府组织，并通过政治谈判、划拨援助资金和实施倾斜政策等手段与一些地方反政府武装达成停火协议。但由于未能解决实质性问题，这些协议难以维系。

同时，由于该地区存在漫长的边界线，且缅甸对其国内局势控制能力弱，使得印度分离组织跨境活动仍然势头不减。此外，此次袭击发生的地点距离缅甸境内仅10公里，这就再次引发了在印缅边境建造围栏的呼吁。有报道称，曼尼普尔邦与缅甸的边界线长398公里，但迄今为止只有40公里设有围栏，且印度政府在边境建造围栏的行动在当地面临阻力。2013年和2018年，曼尼普尔邦的一些居民和社会组织声称缅方在印度境内建立营地和建造界桩，试图改变边界现状。虽然印度政府在2018年派出调查小组视察边境后表示印缅之间没有边境争议，但这一调查结果和表态并没有令当地居民满意。

今年8月，曼尼普尔民间团体United Committee Manipur (UCM)再次表示，“印缅边境争议”还未解决，并称为了维护曼尼普尔邦的领土完整和统一，要求邦政府停止在边境建立围栏，否则当地民众将进行大规模抗议活动。由此可见，在应对印缅边境安全问题上，虽然印度政府采取了若干举措，但由于缅甸的动荡局势和印缅边境的脆弱性等一系列因素，使印度东北部的分离主义问题更加复杂，在未来印度政府想要维持该地区的稳定显然并不容易。

——作者钟爱，为云南财经大学印度洋地区研究中心教师

本文转载自“云南财经大学印度洋地区研究中心”微信公众号2021年11月23日文章

来源于云南财经大学印度洋地区研究中心”每周RIIO评“第八期

原标题为《每周RIIO评｜印缅边境冲突频发，影响几何？》

本期编辑：穆祎璠江怡