刘文瑞

一、1928～1937年的总局势

从1928年到1937年，国民党政府的总局势，是实现从形式上的统一到实质上的统一。拿他们自己的话来说，就是解决“藩镇”问题和“赤匪”问题。为了达到这一目的，内战一直未能停止，南京政府在对地方实力派和对中共两个方面都进行了几乎不间断的征伐和围剿。

1929年，蒋介石为了收归权力，查处桂系控制的武汉政治分会不经中央擅自任命湖南省主席一事（倾向于南京的鲁涤平被倾向于桂系的何健所取代），引发了蒋桂战争。

蒋氏以分化收买为主（先后收买了被白崇禧收编的湘军唐生智旧部李品仙、桂系师长李明瑞、杨腾辉，收买了冯玉祥部的韩复榘、石友三），以计谋为辅（起用唐生智，扣留李济深拆散粤桂联盟，拉拢冯玉祥解除后顾之忧），以军事征讨次之，打败了桂系，迫使李宗仁、白崇禧等逃往香港。

就在蒋桂战争的同时，蒋介石发表了《和平统一为国民政府唯一希望》一文，声称：“欲消内乱，非铲除军阀不可。欲铲除军阀，非根本扑灭封建地盘思想不可。”这无疑是对其他地方实力派也提出了警告。西北军的冯玉祥，为求自保，以声援李宗仁为名，通电请蒋下野，联络阎锡山反蒋。蒋介石又采用惯用手法，策动刘镇华、杨虎城、马鸿逵叛冯，特任阎锡山为全国海陆空军副总司令，拆散冯阎联盟，在河南打败了冯玉祥。

接着，由于蒋介石要遣散张发奎的部队，张发奎起兵反蒋，与唐生智联合，会同返回广西的李宗仁、白崇禧，与蒋介石开战。蒋介石在阎锡山的支持下，打败了唐生智。

阎锡山打败唐生智后，提出了“党人治党，国人治国”的口号，实际上是重新竖起了反蒋大旗。对蒋介石不满的改组派（汪精卫等人）、西山会议派、桂系以及其他地方实力派纷纷聚集到阎锡山的旗下，又形成了新的反蒋大同盟。1930年4月，以阎锡山为总司令，冯玉祥、张学良（未就职）、李宗仁为副总司令，通电就职讨蒋，中原大战爆发。冯玉祥30万人沿陇海路东进，晋军20万人沿津浦路南下至济南，李宗仁、张发奎部沿平汉路北上至长沙。反蒋同盟在汪精卫、陈公博的改组派、谢持的西山会议派的支持下，甚至在北平成立了另一个国民政府。这一次地方实力派的联合反蒋，是北伐以来对蒋介石的最大威胁。

蒋介石看准了张学良的力量，在他的策动下，加上1000万元贿赂的影响，张学良最后下定了决心，发出拥蒋通电，东北军南下，占领平津，形势迅速由对蒋不利向对蒋有利逆转。在张学良的配合下，历时7个月，用兵110万的中原大战，到1930年11月，以蒋介石的胜利告终。中原大战的胜利，为蒋氏政权奠定了稳固的基础。

南京政府建立之初，并没有把中共势力的发展放在十分重要的位置来考虑。对蒋介石来说，迫在眉睫的，是他的把兄弟冯玉祥和阎锡山，还有在西南虎视眈眈的李宗仁，甚至四川军阀刘湘，在蒋介石心目中的位置，也比共产党重要。因此，共产党在各地的发展，特别是在江西、福建的发展，确实令蒋介石恼火，但并未对蒋介石造成致命威胁。毛泽东在《中国的红色区域为什么能够存在》等文章中，十分清楚地看到了这一点。可以说，红色根据地的建立和发展，就是在这种空隙中出现的。

但是，红军对蒋介石毕竟是一种威胁，特别是在江西福建的中央苏区，就在自己的眼皮子底下。“卧榻之旁，岂容他人鼾睡”。因此，从1930年开始，蒋介石组织了对中央苏区的数次围剿。

平心而论，蒋介石在一、二、三次围剿中，并未投入全力。我们可以看看围剿苏区的时间表：第一次围剿1930年12月至1931年1月；第二次围剿1931年4月至5月；第三次围剿1931年7月至9月；第四次围剿1933年1月至3月；第五次围剿1933年9月至1934年中央红军长征。第一次围剿时，蒋冯阎中原大战的余波未定，蒋介石对各个地方实力派的举动比对红军更重视，还不敢倾全力剿共，投入围剿的兵力不但没有蒋氏嫡系，而且实力极差。第二次围剿时，正值古应芬、林森、邓泽如、萧佛成四监委因胡汉民案发表《弹劾蒋中正提案》（4月30日），对付国民党内的反蒋力量使蒋介石应付不暇，自然也不可能倾全力剿共。第三次围剿时，蒋介石的反对派在广州召开了国民党中央执、监委非常会议，成立了同南京对立的广州国民政府（唐绍仪、邓泽如、邹鲁、古应芬、汪精卫、孙科、李宗仁、唐生智、陈济棠组成，汪精卫任主席），9月初，广州政府以50万元收买了石友三反蒋，两广军队北上出击，进攻湘赣，占领了衡阳、郴州，蒋介石只得先放下共产党而去平息两广。因此，一、二、三次反围剿，红军能够取胜，与国民党新军阀的内部争斗不无关系。

即使到第四、五次围剿，蒋介石确实是想一口吃掉共产党。但日本对热河的进犯（1933年1月日本攻占山海关，2月进攻热河），使得代理行政院长宋子文、军政部长何应钦、外交部长罗文干、内政部长黄绍纮等一批大员都到北平商讨热河抗战问题，长城沿线战事一开，蒋介石不会不受到影响。第四次围剿草草收场，与此不无关系。第五次围剿的过程中，蒋光鼐、蔡廷锴、陈铭枢、李济深等组建了福建人民政府反蒋（1933年11月至1934年1月），使蒋介石暂时放松了对苏区的进攻，中共没有抓住这一有利时机打破围剿，实在是一大失误。蒋介石在平息了福建事变后回过头来收拾红军，终于使他把红军赶出了江西。

到红军突破湘江，开始战略性转移之时。蒋介石无疑大大松了一口气。在蒋氏的眼里，共产党离开了江西福建，就已经成不了大气候。因此，随后蒋介石对红军的围追堵截，在很大程度上是别有用心，追而不击，从而借机插手两广西南诸省。对薛岳尾追红军但却要求其保持距离的命令，就反映了蒋氏的心理。配合中央军堵截红军的桂系部队，在空中侦察时发现占绝对优势的中央军对红军追而不击，同时又收到其内线电报，谓蒋介石采杨永泰一石三鸟计谋，准备大举进军两广，有“小诸葛”之称的白崇禧大为恼火，下令桂系军队让开通道让红军通过，只是象征性的掐了个红军尾巴。广东陈济棠也深知“匪存我存，匪亡我亡”的奥妙，放红军过路。至此，“剿共”演变为南京政府控制西南、西北的军事行动。

就拿蒋介石亲自坐镇贵阳、昆明来说，与其说他是要指挥对红军的围剿，不如说他是借机要把中央势力扩展到西南。在对红军的所谓围追堵截中，蒋介石先到四川，实际上是同刘湘讨价还价，使中央军的力量向四川渗透，把四川置于中央政府的支配之下，在向四川派驻中央军的企图遭到刘湘拒绝后，总算把贺国光的参谋团、康泽的别动队派到了四川。接着，蒋介石又从重庆到贵阳，收拾了已被红军打垮的王家烈，用薛岳、郭思演控制了贵州。然后再到昆明，把龙云抓到自己手中。可以说，借对红军的围追堵截之机，蒋介石把势力扩充到了自己原来插不上手的西南大部分地区。从辛亥以来西南游离于中央政权之外的局面从此被打破了，国民政府第一次对西南地区有了程度不同的控制权。

红军的北上，又给了蒋介石把势力扩展到西北的借口。所以，在红军开始北上之际，根本就没有军事上的困难，而只是与恶劣的自然条件作斗争。反过来，到蒋氏的势力已经控制了西南之后，就不允许红军再向西南发展了。所以，比一方面军实力强得多的四方面军再度南下时，就遇到了大得多的阻力，最后不得不无功而返，掉头北上。而就在这一过程中，胡宗南、王均到了甘肃，中央军开始向陕西、甘肃、青海等地渗透。红军到了陕北之后，中央军不但从甘肃、河南两面威逼陕西的东北军和十七路军，而且进入了从来就插不进手的山西，汤恩伯、李仙洲、关麟征等十余师中央军入晋。

通过对红军的围追堵截，蒋介石的战略目标实现了，西南和西北都归到了蒋氏的麾下，建立了国民政府对这一区域的有力控制。这一收获，对于蒋介石的意义十分重大，使其以西南、西北为总后方的对日战略能够付诸实施。

但是，蒋介石不顾外敌，坚持“攘外必先安内”的国策，使其国内的政治支持度大大下降，也给不同派系的反蒋力量提供了口实。在日本的步步进逼下，蒋介石一退再退，一让再让，激起了全国人民的愤慨和不信任。1936年1月，红军以“中国人民红军抗日先锋军”的名义渡河东征，进军山西。两广的陈济棠、李宗仁、白崇禧，则以抗日的名义发动了两广事变。身在泰山、军队尽失的冯玉祥也跃跃欲试。尽管红军东征、两广事变这些军事行为，没有对蒋介石造成致命威胁，但是，蒋氏的国策，在人民心目中失去了地位，也丧失了军队（特别是非嫡系的军队）中下层军官士兵的支持，直到引发西安事变。

二、国民政府的建设方针和策略

从1928年国民党重新统一到1937年全面抗战爆发，内战只是历史的一个方面。在另一方面，国民党政府也十分注重建设问题。过去，我们对这一方面过分忽略，致使我们的民国史研究出现了不应有的“空档”。

（一）训政时期的政治

在政治上，国民党政府根据孙中山先生制订的从军政到训政、再从训政到宪政的三部曲，在1928至1937年这一阶段，逐步建立起了一党专政的新权威主义训政统治模式。1928年，随着二次北伐完成、东北易帜、新疆通电归顺南京三件事，国民党在形式上统一了中国。尽管这个统一还有许多遗留问题和隐患，但急于建立自己正统统治地位的国民政府，把这一次统一的成就充分利用了起来，1928年10月，国民党中央执行委员会通过了《训政纲领》，宣布进入了训政时期。

1.训政的设想

军政、训政、宪政三阶段的设想，是孙中山在1914年组建中华革命党时提出来的。建立中华革命党，可以看作中国资产阶级民主革命政治思想的一个分水岭。在此前，孙中山一直主张西方式的政党民主，试图在中国建立多党政治体制。孙中山以外的其他革命党人，也对多党政治寄予了极大希望。但是，随着宋教仁被刺，中国建立多党民主政治体制的设想行不通了，于是，革命党人开始寻求非民主的强权政治体制模式。中华革命党，就是这样一个背景下建立起来的。孙中山的本意，是用一个权威性的、强有力的政党，从上而下推进革命。孙中山认为，在军政和训政时期，民众不足以主政，“一切军国庶政，悉归本党负完全责任。”(《孙中山全集》第3卷第97页，中华书局1984年版)待到进展至宪政时期，方能还政于民。这一设想，实际上也是他把人分为“先知先觉”、“后知后觉”、“不知不觉”三类情形的逻辑产物。由于当时缺乏权威性政党进行国家统治的现成范例，而西方式政党都不是强权模式，因此，中华革命党，从会党经验中汲取了不少东西。

但是，会党作为下层社会的组织形式，毕竟同执掌全国政权的正规政党有较大差别。1917年俄国革命的成功，为中国人、也为孙中山提供了一个“一党专政”的成功范例。因此，尽管孙中山对俄国式的共产主义不感兴趣，但却对苏俄的党治和军队体制很感兴趣。过去，我们都十分强调孙中山主张的“以俄为师”，但却忽略了其“以俄为师”的内容。实际上，孙中山的主张是很明确的：学习俄国，不是学习苏维埃制度，更不是学习共产主义，而是学习俄国人的一党专政，学习俄国人的党军制度。在《孙文越飞宣言》中，孙中山把拒绝共产主义意识形态和苏维埃体制，作为“以俄为师”的前提。在国民党的改组中，主要是学习苏俄的“办党经验”、“建军经验”，“俄国完全以党治国，比英、美、法之政党，握权更进一步，可为我们模范。”民众是婴儿，党是母亲和保姆，“民国之主人者，实等于初生之婴儿耳，革命党者，即产此婴儿之母也。即产之矣，则当保养之，教育之，方尽革命之责。”(《孙中山选集》上册，第153页，人民出版社1956年版)这些言论，充分表达了孙中山“以俄为师”的意图。

由此来看，国民党南京政府宣布的训政，是继承和体现了孙中山的建国思想的。这一阶段的政治，也就以国民党的“一党专政”为最基本的特色。

2.训政时期的中央政府

1928年10月4日，国民党中央颁布了第172次党务会议通过的《训政纲领》，共六条内容：第一，训政时期，由国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权；第二，国民党全国代表大会闭幕时，以政权付托国民党中央执行委员会执行之；第三，依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行，以立宪政之基础；第四，国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五项治权；第五，国民政府重大国务之执行，受中国国民党中央执行委员会指导监督；第六，国民政府组织法之修正及解释，由国民党中央执行委员会政治会议行施。

纵观《训政纲领》，是要建立一个在国民党绝对控制和领导下的国民政府。按照蒋介石的解释，训政时期就是要“厉行党治”，由国民党“代表人民负建国大任”，“以党来管理一切”，“一切要由党来负责”(《三民主义之体系及实行程序》，《蒋总统集》第1册第1142页，台北版)也正如孙科所说的那样：“以党专政来支配国家，使中华民族在党的训政下讨生活。”(《在国民党四届一中全会上的闭幕词》)于《训政纲领》颁布的同时，《中华民国国民政府组织法》也正式出台。

从体制上看，置于国民党领导下的国民政府设主席一人，设国务会议（1930年11月改称国民政府会议，1931年12月改为国民政府委员会）。下设行政、立法、司法、考试、监察五院。

在这一体制下，国民政府的作用如何，关键在于它与国民党中执委的关系如何；而国民党中执委又掌握在以北伐之功左右党内事务的党军手中。因此，在蒋介石担任国民政府主席的时候，主席和国务会议权力极大，有处理国务、议决各院之间不能议决的事项之权，还有议决和公布法律之权。而到1930年蒋介石辞去主席职务担任行政院院长后，主席和国务会议的权力就大为缩小。1931年12月26日，国民党四届一中全会通过的《政制改革案》，规定“国民政府主席为中华民国之首，对内对外代表国家，但不负实际政治责任，亦不兼其他官职”。而五院院长则“各自对国民党中央执行委员会负责”。“权随人移”成为这一体制的主要特征。

行政院设立于1928年10月，下设内政部、外交部、军政部、财政部、农矿部、工商部、教育部、交通部。第一任院长为谭延闿。行政院向国民政府主席负责。到蒋介石担任行政院院长一职后，行政院改向国民党中执会负责。

立法院设立于1928年12月，负责议决法律、预算、大赦、宣战媾和及其他重大国际事项。第一任院长为胡汉民。立法院直接对国民党中执会负责，所议事项得事先由国民党中央执行委员会提出原则或加以认可。

司法院设立于1928年11月，执掌司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判等职权，负责解释法律、变更判例。第一任院长为王宠惠。司法院直接对国民党中执会负责，下设最高法院、行政法院、公务员惩戒委员会等。

考试院设立于1930年1月，负责公务人员的考选与铨叙事宜，从理论上，公务员及专门技术人员，均须经考试院考选铨叙后方可任职。第一任院长为戴季陶。考试院直接对国民党中执会负责。

监察院设立于1931年2月，依法行使弹劾权和审计权。第一任院长为蔡元培。监察院直接对国民党中执会负责，下设若干监察使，分赴全国各监察区行使弹劾权。

除了五院之外，国民政府还下设了参谋部、训练总监部、军事参议会、建设委员会、设计委员会、俗务委员会、蒙藏委员会及其他一些特种委员会，作为国民政府的直属机构。

国民政府的五院制，在形式上体现了权力制衡原则，不失为一个民主体制的框架。但在实质上，由于以党治国的界定，使得五院制国民政府没有能够起到正常的作用，党的机构和政府机构权力重叠，互相冲突，使行政机构无法正常运行，党的机构则无力承担治国重任，党政矛盾成了这一时期政治上的突出问题。在这种局势下，国民政府的运转，不是靠正常的组织建制、法规制度和规范操作，而是靠领导人的个人地位和影响力。这样，民主的法制型政府模式，在实际运转上却变成了专制的人治型政府模式。

3.训政时期的地方问题

这一阶段的地方政府，主要有省、行政督察专员公署、县、区、乡镇。在南京政府建立之初，中央对地方的控制是十分有限的，在很大程度上，省主席的任命，不是出自中央政府宏观管理的需要，而是出自对各地实力派无可奈何的认可。如何加强对地方的控制，成了国民政府的一大难题。南京政府成立之初，为了有效地控制省，规定省政府实行“合议制”，即由中央直接任命省府的厅长（各省一般设民政、财政、教育、建设四厅，秘书、保安二处），用厅长来牵制省长。县级政府也采用同样手法，由省厅直接主管县政府下设的各局。但这种体制，直接影响了管理效率。于是，随着中央对各地的渗透，30年代中期，在省政府推行了“合署办公”，在县政府推行了“裁局改科”（1934年），以求地方政府的统一。从1927年到1939年，国民党还广泛推广“新县制”，在县以下确立区、乡（镇）、保、甲四级组织，以加强向县以下基层社会的渗透。但是，在省一级，对中央的离心倾向始终未能根除；在县一级，地方政权一直被豪绅把持。因此，在整个30年代，国民党政府的地方政策，可以说成效甚微。

另外，从中央来讲，国民党实行“以党统政”的模式，但从地方来讲，国民党的组织形同虚设。而且在体制上，省以下的党政机构完全分开，省党部对于地方政府没有支配权力，国民党成了“中央党”，使其党治模式的社会效果大受影响。 

4.训政时期的党政关系和特务活动

既然要以党治国，而党又不是一个常规管理组织，特别是在这一阶段，国民党内离心倾向十分严重，地方分离主义未能彻底根除，党内派系复杂，各地山头林立，为了树立新的中央权威，特别是树立党在国家事务中的权威，把政治动员性的党，改变为一个政治控制性的党，就成了国民党在这一阶段的当务之急。在这一问题的处理上，蒋介石由于各种各样的因素（主要是因为国民党内反蒋势力较强），不是让国民党加强宏观控制，充分发挥政府的作用，而是建立从属于蒋氏个人的秘密政治组织，以加强党对社会、甚至是对政府的控制。

1928年，国民党中央组织部调查科成立（后改名为调查统计局，即中统），标志着国民党以秘密组织形式开展统治活动的开始。到1932年，由蒋介石亲自主持，以苏联的格伯乌（国家政治保卫局）为样板，在南京成立了“中华复兴社”，并由蒋氏亲自拟定了“驱逐倭寇，复兴民族，平均地权，完成革命”的纲领和“内求统一，外抗强权，拥护领袖，收复失地”的宗旨，要求组织的“内部团结统一”，“发扬硬干、快干、实干精神”，以“力行哲学”作为思想依据。

在复兴社成立前后，还成立了更为核心性质的“三民主义力行社”（有的史书称其为蓝衣社，所谓蓝衣社一说，是有“十三太保”之称的刘健群提出效法意大利褐衫党，将组织定名为蓝衣社，从服装到用具一律使用蓝色。尽管这一提议未被复兴社采纳，但蓝衣社的名称却流传因之开来）。据复兴社的创办参与人康泽称，力行社成立于复兴社之后，是复兴社的内层组织；据1934年曾在复兴社总社组织处工作的龙步云等人称，力行社成立于复兴社之前，复兴社是在力行社的基础上扩展的外围组织。不论何说，力行社为复兴社的核心无疑。和复兴社有密切关系的，还有“革命军人同志会”和“革命青年同志会”，后来又合并为“中国革命同志会”。

这些组织强调，国民党和国民政府已经失去了“革命精神”，“腐败，争权夺利，效率低下”，认为“在中国实行民主还不成熟”，主张采用类法西斯的权威主义手段，以暴力、恐怖活动和中国传统文化重振国民党，“复兴民族和民族文化”。复兴社的机关刊《中国革命》和机关报《中国日报》等报刊，大力鼓吹法西斯理论。如“我们无需隐瞒，我们正需要中国的墨索里尼，中国的希特勒，中国的斯大林！”（《组织与领袖》，《社会新闻》1933年第3卷第16期）“这是一个新的时代，独裁是这个时代进步的手段！”（伊仁《民主与独裁》，《前途》第1卷第8期，1933年8月）据说，蒋介石曾在力行社的一次聚会上说：“法西斯主义能救中国吗？我们的回答是：能。中国现在最需要的就是法西斯主义。”(《蓝衣社有关资料》第11页)在这种气氛下，力行社、复兴社主张对领袖的绝对服从，主张个人品质的节俭、清廉和保密，提倡极端民族主义，要求取消自由主义和个人主义，实现社会的军事化。力行社、复兴社均为垂直领导，单线联系，这种秘密组织，成了蒋介石弥补党治模式先天不足的一个重要手段。关于国民党的特务机构，有一点值得注意。由于过去历史研究中的偏向，相当多的人都以为特务机构是专门针对共产党的。实际上，国民党的特务机构，反共固然不假，但我们还要看到它的另一面，即反对国民党内的不同派系以及反抗日本侵略，对“失去革命精神”的国民党进行改造。例如，1932年9月由国民政府军事委员会政训队举办的一期“政训研究班”，实际上由复兴社控制，刘健群为班主任，强调“一个主义，一个政党，一个领袖”，以法西斯精神训练学员。结业后，90%的学员被组成“华北抗日宣传总队”，刘健群任总队长，在华北各地的非国民党嫡系部队中，广泛宣传服从中央，服从蒋介石，在蒋介石的领导下“抗日救国”。这种明显的反日活动，引起了日本驻屯军的不安。在后来的华北问题中日谈判中，日本人的一个强烈要求就是停止复兴社在华北的活动。在日本的压力下，1935年4月，刘健群被调回南京。从这件事情可以看出，对于复兴社在抗日宣传动员中的作用，及其“统一”并“改造”国民党的作用，甚至还有反腐败方面的作用，视而不见是有失偏颇的。但是，特务机构的作用，建立在权威主义基础上而不是民主主义基础上，是走向独裁统治的举措，这也是毫无疑问的。

5.训政时期的有限民主

在国民党的训政时期，蒋介石的本意是加强政治控制，树立中央权威，归根到底是树立自己的权威，因此，南京政府对政治民主化是不感兴趣的。但是，中国毕竟已经大大向现代国家迈进了一步，五四以后，社会上一直涌动着一股英美派自由知识分子的民主潮流（如胡适、罗隆基等），另外，国民党内外的各种反对派，出于各种各样的目的，也以实现政治民主化作为反对蒋介石的有力武器。对于前一种文化精英的压力，蒋介石可以不屑一顾，但对于后一类反对力量，他就无法等闲视之。甚至国民党内的“太子党”孙科等人，也时不时提出结束党治、实行宪政的要求，“扰乱”蒋介石的既定方针。对此，蒋介石不得不做出些许让步。特别是被国民政府奉为国父的孙中山，曾经有过训政不超过六年的具体设计。蒋介石无论如何，也不能公然反对孙中山。所以，1932年12月的国民党四届三中全会上作出了决议，开始了宪政的筹备事宜。

国民党的统治模式，搭起了一个党治独裁的框架，但又不愿放弃民主的招牌，于是，在其能够容忍的范围内，采取了一定的有限民主策略。有限民主的主要表现，是起用了一批非国民党的技术专家进入政府，特别是在外交、经济、教育等方面，专家的作用较为显著。

在外交方面，从国民政府成立起，就留用了著名外交家顾维钧、施肇基，1934年又起用清华大学教授蒋廷黻（后担任外交次长）。

起用专家最显著的，是1932年11月成立的国防设计委员会（1935年4月改名为资源委员会），主持者是钱昌照、翁文灏，参加这一委员会的学者有胡适、丁文江、杨振声、张其昀、吴鼎昌、张嘉璈、陶孟和、范锐、吴蕴初、刘鸿生、万国鼎、沈宗瀚、王世杰、周览、徐淑希等人。国民政府的现代化建设，主要是由这些人主持的。这个机构和这些学者，不但为中国的现代化做出了不可磨灭的贡献，也为改善这一时期国民党与知识分子的关系尽了一份力量。

在国民政府中，1935年12月行政院改组，下属的9个部有3个由专家主持，分别是王世杰、张嘉璈和吴鼎昌。还有一批专家教授担任了国民政府的立法委员，即使没有在政府任职的法律专家，如马寅初、吴经熊、陈茹玄，也参加了《五五宪草》和其他法律法规的起草工作。

但是，国民党起用专家，毕竟是很有限的，而且主要是在自然科学技术方面，这说明蒋介石始终不愿在政治上实现真正的宪政，他既想依赖专家的力量推进现代化建设，又不愿意让别的人对他的政治行为说三道四。因此，对那些只管埋头规划工程方案的专家，蒋氏是能够接纳而且愿意同他们合作的，但是，对那些想在政治上指手画脚的中产阶级，他就不那么客气了。例如，在训政阶段，南京政府对中产阶级、特别是上海中产阶级要求参政的愿望，采取了十分坚决的拒绝态度。南京政府成立之初，为了取得上海工商界的财力支持，政府给上海工商界的头面人物让出了一席之地，请钱新之担任了财政次长，荣宗敬担任了工商部参议，王晓籁担任了财政部特税处副处长。在上海的地方政权中，特别市参议会的12名参议员全部是工商界人士。到1928年10月，南京政权开始站住脚跟了，也就对期望参政的工商界给脸色了。当时，全国商会联合会成立，提出在立法院49个委员的席位中占有5个席位的要求，并开列了10个候选人，请国民党中央圈选，结果不但这一请求被拒绝，而且“要挟”中央的行为本身被警告。1929年3月，对政治过于“热心”的上海总商会，遭到了以上海市党部为后台的“流氓”袭击，最后的结果是，一个听命于政府、不再对政治表示热心的上海市商会，取代了原来的总商会。