拜登的庇护限制遇到障碍

政府为减少来自中美洲和南美洲的难民流动所做的努力正在法庭上受到质疑。这已经不是总统第一次遇到这种情况了。

凯文·约翰逊

2023年9月8日

《华盛顿月刊》

公众对美墨边境寻求庇护者人数的关注给总统乔·拜登带来了难以置信的政治压力，要求他采取行动。这不是什么新鲜事。从20世纪70年代的民主党人吉米·卡特(越南人)，到20世纪80年代的共和党人罗纳德·里根(海地人和中美洲人)，再到2023年的民主党人拜登(中美洲人和南美洲人)，涌入美国的寻求庇护者浪潮经常让总统们头疼。如果被认为在执行上软弱，总统会遭遇来自右翼的政治舆论；如果他转而选择强硬的强制措施，左派将会激烈地叫嚣犯规。尽管国际法和国内法要求各国接纳难民，但公众舆论很少倾向于此。当拜登采取措施减少美墨边境以南寻求庇护者的数量时，地区法院法官乔恩·蒂加尔月份裁定这些限制是非法的。虽然美国第九巡回上诉法院延缓了禁令，但它加快了上诉。该案件只是庇护法的要求和公众对移民失控的恐惧之间的最新战斗。

 国会在1980年《难民法》中实施的《联合国关于难民地位的议定书》授权各国向因政治观点、种族、宗教、国籍和特定社会群体成员身份而面临迫害的移民提供庇护。国际义务是对包括美国在内的许多国家在大屠杀期间悲剧性地拒绝接受犹太难民的回应，美国由自由主义偶像富兰克林·罗斯福领导。当公众看到大量的移民，甚至那些拼命逃离不受控制的暴力和迫害的人，他们抗议国家的法律义务。

唐纳德·特朗普代表了一种极端的做法，他言辞激烈地侮辱墨西哥移民为“罪犯”和“强奸犯”，并将萨尔瓦多和海地称为“该死的”国家，这些国家的国民不应被允许留在美国，尽管普遍的暴力行为实际上让人们逃命。

特朗普采取了其他任何现代政府闻所未闻的移民执法措施，这与他的非人性化言论一致。移民父母被迫与其子女分离可能是最令人不寒而栗的例子，但特朗普的其他移民和国籍政策，包括但不限于通过第42条法令以打击新冠病毒的名义关闭边境，实施留在墨西哥的政策，要求绝望的寻求庇护者在他们的申请得到裁决时等待过境，并承诺终止第十四修正案保障的出生公民权。包括加利福尼亚州在内的移民权利团体和亲移民州对特朗普的积极执法措施提起了一场又一场诉讼。

拜登上任后，激烈的移民政治和国家对难民的法律义务发生了冲突。他放松了特朗普政府实施的一些最繁重的、在某些情况下非法的执法措施。拜登结束了穆斯林禁令，停止了大规模的工作场所移民突击检查，并寻求允许对童年时期进入美国的移民的童年抵美申请采取暂缓遣返青少年行动，而不仅仅是允许暂缓遣返青少年续签。共和党批评者反复指责总统拥抱“开放边界”，这是一个振振有词的批评，但根本就是错误的。反过来，美国政府也做出回应，努力表明它正在采取措施控制移民，包括蒂加尔法官下令实施的庇护条例。

 面对拜登试图平衡法律和民意，移民权利倡导者表示失望。与此同时，移民鹰派指责总统和他的“开放边境”导致许多移民在美墨边境寻求入境。这个问题受到了公众的极大关注，特别是在5月份，拜登取消了特朗普对移民关闭边境的第42条命令。(值得注意的是，随着秩序的终结，人们担心的移民潮从未发生。通过这样做，拜登采取措施限制寻求庇护者的数量，并减缓共和党声称的失控的移民。

多年来，美国政府一直在考虑通过禁止移民申请来减少符合条件的寻求庇护者的数量，这些移民曾通过第三国前往美国，但没有在这些国家寻求庇护。这一措施将对中美洲寻求庇护者产生不利影响，几乎所有寻求庇护者都必须通过墨西哥来到这里。今年早些时候，拜登政府在最后一项规则(“绕过合法途径”)中规定，在进入美国之前没有寻求庇护而穿越一个国家的移民通常没有资格获得庇护。它还禁止非法入境的移民申请庇护。东湾避难所契约和其他移民权利团体起诉，要求宣布该规则是非法的。

地方法院支持拜登庇护规则

美国庇护法的基本原则很简单。《美国移民和国籍法》第8编第1158(A)(1)条规定，任何抵达美国的非公民都可以申请庇护，“无论是否在指定的抵达口岸”，“无论其[移民]身份如何”。《移民法》的另一项条款规定，那些因种族、宗教、国籍或政治观点而遭受迫害或对未来遭受迫害有“充分理由的恐惧”的人可以获得庇护。

对这些条款作出裁决的蒂加尔法官认为，拜登的庇护政策违反了移民法规，因为如果移民在入境口岸之外非法入境，他们一般就没有资格获得庇护，尽管国会明确表示，这种考虑不应影响庇护资格，如果移民未能在任何过境国申请保护，就禁止他们获得庇护。奥巴马任命的法官对这项法律进行了推理，该法律明确规定，只有在第三国是一个真正安全的选择的情况下，不在其他国家申请才应该限制进入该国的机会。移民权利倡导者认为，由于普遍存在的绑架和暴力，墨西哥不是避难所。法院认为，这项政策违反了《移民和国籍法》 ，因为它增加了“国会无意影响(庇护)资格的因素”。

​第九巡回法院暂缓判决，加快上诉

美国第九巡回上诉法院维持了蒂加尔的裁决，因此在政府上诉期间，拜登的庇护规则仍然有效。然而，第九巡回上诉法院在今年秋天制定了一个快速的简报时间表，包括口头辩论。最高法院可能在今年年底前对此案作出裁决，按照一般标准，这是一个相对较快的处置。

比尔·克林顿任命的法官威廉·弗莱彻和理查德·帕兹投票同意暂缓执行。他们无疑理解政府和公众对继续实行新的限制性庇护政策的强烈兴趣。

特朗普任命的法官劳伦斯·范戴克 对自己的异议给出了一个独特的解释。在他看来，第九巡回法院允许禁止执行特朗普总统的各种移民政策的禁令生效;在范戴克看来，拜登政府的政策与特朗普的政策并没有“有意义的不同”，而特朗普的政策是他的小组法官投票推翻的。他表示，党派政治偏见决定了暂缓裁决，并表示他无法摆脱“在这里起作用的是法律以外的东西”的印象。

移民改革的必要性：拜登政府的避难规定无效和暂缓执行代表了避难法和公众舆论之间的最新斗争ーー以及在诉讼背景下潜藏的更深层次的移民政策问题。

事实上，庇护只是美国民主党人和共和党人目前面临的众多移民问题之一，他们呼吁进行全面的移民改革，至少自乔治 · W · 布什政府以来是这样。提供的理由多种多样。雇主们呼吁改革签证制度，使更多的工人可以合法地来到美国，这将减少对非法移民的激励。几乎所有观察人士都对移民法庭积压的逾130万宗案件表示遗憾，这些案件令人难以置信，而且还在不断增加。此外，移民权利倡导人士对利用拘留移民来控制移民的爆炸性增长以及据称的滥用现象提出了尖锐批评。

一个极具争议的问题往往主导着关于改革的辩论。据估计，有1100万非法移民生活在美国，那里的雇主非常重视他们的劳动力。非法移民生活在我们的社区，上我们的学校，在我们的礼拜堂祈祷。多年来，政治家和倡导者一直在推动为非法移民合法化的道路，其中包括所谓的“梦想者”，这些年轻人受益于奥巴马的“儿童移民延迟行动”政策。

至少在过去的50年里，每一位总统都在为管理寻求庇护者的流动而苦苦挣扎。里根总统在1980年代采用了大规模拘留和其他针对逃离内战的中美洲人的政策。在许多移民执法举措中，克林顿总统签署了一项法律，禁止寻求庇护者在申请救济后六个月内获得工作许可。(当然，这并不能解决中等收入的申请者如何在经济上生存的问题。)特朗普领导下的两位司法部长杰夫 · 塞申斯和威廉 · 巴尔对个别案件进行了干预，以缩小妇女和逃离帮派暴力的人获得庇护的资格。

由于法律与公众对接纳大量难民的抵制之间存在分歧，特别是当大多数难民是有色人种时，庇护争议再次出现。有关拜登政府庇护规定的诉讼是法律与公众意见在庇护问题上冲突的最新例证。

与其他总统一样，乔 · 拜登正在努力减少前来美国寻求庇护的人数，并希望法院在移民问题上对总统表现出尊重ーー例如，最高法院支持特朗普禁止来自几个以穆斯林为主的国家的移民的禁令。庇护法和政治之间的冲突可能会继续。关于难民，法律是明确的，最终，对拜登的限制性庇护规则的法律挑战很可能占上风。

本文作者是加州大学戴维斯法学院院长兼公共利益法教授。

原文标题是：Biden’s Asylum Restrictions Run into a Roadblock

The administration’s effort to curtail the flow of refugees from Central and South America is being challenged in the courts. It’s not the first time a president has been in this situation.