农民住房公积金浙江龙港试点

文章来源：微信公众号“瞭望智库”

作者：苏保忠 中国农业大学经管学院教授、中国农业大学国家农业农村发展研究院研究员

自2022年9月开始试点的浙江省龙港市农民住房公积金制度，一经公布就引起了社会关注。

【注】龙港市地处温州南部、东海之滨，位于浙江省八大水系之一的鳌江入海口南岸，处于长三角和海峡西岸两大区域经济发展战略交汇处。

1983年，龙港镇由几个小渔村“拼凑”而成。至今40年，龙港历经从小渔村到农民城、从农民城到产业城、从产业城到县级市三次历史性跨越。经国务院批准，龙港市是目前全国唯一实行“大部制、扁平化”行政管理体制改革的县级市，2021年地区生产总值340.34
亿元，财政总收入30.37亿元。

浙江龙港市城区。图｜图虫创意

近期浙江省发改委公布的“省高质量发展建设共同富裕示范区最佳实践（第二批）名单”中，龙港市“试点农民住房公积金制度，探索基层共富新路径”又入选“收入分配制度改革先行示范”。

这意味着，龙港市先行先试，将农民纳入住房公积金保障体系的改革探索，已得到浙江省政府部门的高度认可。

为什么是龙港市？此次制度设计新在何处，有何参考借鉴意义？

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住房公积金制度30年变革

住房公积金制度是国家实施住房保障的基本制度安排，也是政策性住房金融的重要手段，旨在提高人们获得基本住房所需的支付能力。

2022年8月17日，北京一家银行的住房公积金办理中心。图｜视觉中国

然而，面对许多中低收入家庭现实住房难题以及现行住房公积金制度存在的缺陷，人们不免会问：为什么要建立住房公积金制度呢？

在我国，住房公积金制度是改革开放初期国家开始实施城镇住房制度改革的历史背景下产生的。它顺应我国城镇住房制度由计划向市场转变方向和国际住房政策变革潮流，以解决城镇住房问题为基本功能定位，并在此基础上不断演化，具有明显的时代特征。

早在1991年，为了解决新中国成立后实施的福利住房制度下的供求扭曲问题，积极推动中央提出的城镇住房商品化改革，上海市率先借鉴新加坡住房公积金制度并开始试点探索。

试点时期，住房公积金制度的主要功能是突出机制转换，探索住房投资融资社会化，推进福利分房制度向住房分配商品化转变。

到了1994年，国务院在《关于深化城镇住房制度改革的决定》中明确肯定了公积金制度在住房分配机制转变等方面的重要作用，并要求在全国进行推广。这一时期，住房公积金制度的功能是加快机制转换，在全国推行住房货币化制度。

1999年，在试点实践和经验积累基础上，国务院正式发布实施《住房公积金管理条例》。随后，总结各地市住房公积金制度的具体运行状况后，国务院于2002年又对该条例进行了修订。这一时期，该制度的功能主要是规范管理，提升个人对住房需求的支付能力。

2003年至今，我国的住房公积金制度进入逐步完善阶段。住建部（原建设部）、中国人民银行、财政部以及公安部等部门先后出台一系列相关文件，进一步补充和修改住房公积金制度。

这一时期跨度较长，该制度的功能也呈现多元化，主要聚焦拓宽覆盖面、推进保障性住房建设以及提升政策性住房金融功能等。

可见，伴随着住房制度改革，我国住房公积金制度的功能，已从起初的破解城镇住房制度改革面临的投资融资难题，发展成为国家实施住房保障的一项基本制度安排和政策性住房金融的重要手段。

30多年来，住房公积金制度在推进我国住房制度改革和住房市场化进程、支持住房保障体系建设、促进租购并举以及增强人们解决基本住房问题能力方面，发挥了重要作用。

当然，现行住房公积金制度还存在一些问题。而首当其冲的是，由于诸多原因，我国的农民群体长期以来未被这一制度所覆盖。

就目前龙港市探索实施的农民住房公积金制度而言，其基本的功能定位也是旨在解决这一群体的住房融资难融资贵问题。不过与30多年前相比，现在的时代背景与面临的社会任务已有明显不同。

如果结合我国的共同富裕奋斗目标和正在全面实施的乡村振兴战略，特别是作为全国试点正在推进的农村宅基地改革，龙港市农民住房公积金制度的缘起也就不难理解了。

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制度设计大有创新

从几个月前出台的《关于龙港市集体经济组织成员建缴住房公积金工作的实施意见》（下称《实施意见》）和《龙港市集体经济组织成员建缴住房公积金实施细则》（下称《实施细则》）可以得知，龙港市试点探索的农民住房公积金制度设计是以国家现行住房公积金制度基本框架为基础，以温州市灵活就业人员住房公积金制度为支撑。

但同国家现行住房公积金制度相比，该制度仍具有创新之处。

传统村落，古色古香的吊脚楼与起伏的田垄勾勒出一幅迷人的画卷。图｜新华社

首先，将农民纳入住房公积金制度覆盖之下。根据《实施细则》，龙港市（试点）集体经济组织成员即村民，包括在村务农人员、进城务工人员、个体工商户等，均可缴纳住房公积金。这种制度安排对于广大农民群体来说具有划时代意义。

其次，设计了无差别的住房公积金缴存基数和缴存比例。按照《实施意见》，符合年龄要求的龙港市（试点）集体经济组织成员，参照灵活就业人员的方式，按照本市2021年（上年度）的最低月工资标准（1840元）的10％，缴存住房公积金。这种设计不仅体现了制度的公平性，还增强了制度的吸引力。

而国家现行的《住房公积金管理条例》规定，住房公积金的缴存比例为职工工资的5%-12%，且不同地方和单位可以在各自范围内，自主确定具体费率。显然，缴存比例差距较大，会导致不同地区和不同单位的职工收入差距扩大。

第三，对建缴住房公积金的无房户村民实施倾斜性支持政策。根据《实施意见》，龙港市在对建缴住房公积金的集体经济组织成员实施统一的缴存基数和缴存比例基础上，还对尚未实现宅基地资格权，且同一户口簿内所有人员在本市范围内名下无住房的住房公积金缴存村民，按月给予缴存财政补助。而国家现行的《住房公积金管理条例》对不同收入水平的缴存群体尚未考虑差异化的支持政策。

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激发四大积极效应

今后一个时期，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，是我国社会保障事业发展的根本目标。

住房公积金是社会保障体系的重要组成部分，但同时也是政策难点。虽然我国政府对民生问题一直积极面对，并通过住房救助解决了农村贫困群众的住房安全问题，但由于城乡住房保障二元体制的长期存在，普通农民群体单靠自身支付能力“居在农村建房难，常住城镇难融入”的状况始终没有得到有效解决。

龙港市先行先试，将农民纳入住房公积金保障体系，将产生四大积极效应：

一是激活效应。

长期以来，城乡二元壁垒的存在，导致农民无法享有与其他人群平等的权益。进入新世纪以来，尤其是党的十八大以来，国家陆续在医疗、养老和最低生活保障等方面实施全民覆盖，农民的“权利贫困”得到较大改善。

目前龙港市试点将农民纳入住房公积金保障体系，其实质是赋予了村民享有与城镇居民同等的住房公积金参与权及其贷款的使用权，让农民从旁观者变成参与者，并直接从中受益。

这对长期被排斥在住房公积金制度之外的农民群体而言，势必会进一步激发农民的主体意识，提升其解决自住房或改善其居住质量的能力，进而增强农村发展的内生动力。

二是杠杆效应。

在宅基地房屋经济功能受限的情况下，农民宅基地房屋的财产权益也无法得到充分实现。多年来，农民无法将自己的宅基地房屋纳入到社会财产增值体系和流转市场，相应地，农民也难以实现农民宅基地房产的保值和增值处理，进而无法保障自己应有的财产权益。

而龙港市通过为集体经济组织成员建缴住房公积金，让村民有机会申请住房公积金贷款。这对于拥有宅基地资格的村民来说，意味着其宅基地房屋被赋予了金融功能。

显然，宅基地房屋的金融功能是撬动深层次改革的杠杆。拥有宅基地资格权的村民在建造、翻修自住房，或购买跨社区调剂保障房及通过宅基地使用权流转等方式购买自住房时，均可申请住房公积金贷款。

因此，村民就可以通过融资来实现宅基地房产权益保值增值，这既有利于提升村民在农村的居住品质，也有利于提高常住城市者的融入程度，推动其市民化进程。更为重要的是，在公积金贷款的引力下，更多处在城乡“夹心层”的村民愿意流转自己的宅基地。这有助于破解因大量闲置而造成的空心村等宅基地历史遗留问题，推动农村宅基地制度改革。

三是再分配效应。

无论国家针对城镇职工的住房公积金，还是龙港市集体组织成员村民的住房公积金，其缴存基数和缴费比例都与上年度工资水平挂钩。

从前述可以看到，龙港市村民住房公积金制度在采取统一的缴存基数和缴存比例的同时，还对建缴住房公积金的无房户村民实施倾斜性的财政补助。

这种公平统一的设计不仅从前端有效避免了不同收入群体之间公积金缴费比例差距过大，还从制度上保障了特殊困难人群的基本住房权益，突出了住房公积金制度的收入分配调节功能，有助于实现共同富裕。

四是示范效应。

从覆盖范围看，目前该制度的首批试点社区有13个。相信经过一段时间的实践探索和经验总结后，会在市域社区全面推开。从制度本身看，龙港市农民住房公积金制度呈现的亮点突出，创新意义鲜明。相信今后制度会更加系统化和模式化，进而可以为其他地区提供借鉴和参考。

从地方特色看，2019年9月25日，龙港市正式挂牌成立，从中国第一座农民城，一跃成为龙港市，天生自带改革基因。撤镇设市三年，龙港“大部制、扁平化”改革优势不断放大，相关经验做法得到了推广。目前，龙港综合实力位列2022全国县域发展潜力第34位。

这些基本信息预示着，这座改革先锋城市，在农村住房公积金制度探索，进而在推动农村宅基地制度试点改革中，将会继续发挥它的城市引领作用。

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让农民更有获得感

目前，龙港市农民住房公积金制度改革已经进入试水阶段。它如何在今后行稳致远，持续释放制度改革效应，值得关注。

首先，要有源源不断的动力。当前，我国改革已进入攻坚期和深水区。要破解发展过程中面临的难题，化解面临的各种风险与挑战，更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须全面深化改革。

农民住房公积金制度试点改革是龙港市全面深化改革的重要内容，其进一步的推进也可能会遇到难题和瓶颈制约。

谋划共同富裕路径，不仅是龙港市经济社会发展的主旋律，也是推动农民住房公积金制度试点改革源源不断的动力。

其次，要坚持明确的方向。龙港市农民住房公积金制度改革的方向是什么，这是一个事关制度试点探索实践的根本性问题，也是社会各界关注的问题。考虑《中共中央

国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》提出的浙江省的战略定位，即高质量发展高品质生活先行区、城乡区域协调发展引领区、收入分配制度改革试验区、文明和谐美丽家园展示区，结合龙港市特点，这一制度的发展目标离不开处理好农民与土地关系这条主线。

为此，明确利用农民住房公积金制度解决农民住房融资难问题，进而撬动农村宅基地制度改革，破除城乡之间要素平等交换、双向流动的制度壁垒，最终通过制度改革，提升农民的住房品质，推进城乡融合，缩小收入差距并不断推动生态文明建设，符合客观现实需要，也是可行的。

最后，要让农民更有获得感。农民是农村发展的主体。在新的历史时期，全面深化农村改革离不开农民的参与。从另外一个层面来说，住房公积金的性质及其运转机理也要求有更多的农民参与其中。

考虑龙港市农民缴纳住房公积金遵循自愿原则，在未来的推进过程中，除了需要公平合理的制度设计来释放更多改革红利外，还需要以优质、高效、灵活的管理和服务取信于建缴农民。

只有让农民能够真正体验到获得感和幸福感，才能激发农民活力，才会让更多的农民参与到住房公积金制度中来，进而才能充分发挥住房公积金的政策性金融性功能，推动制度的健康、可持续运转。就此而言，龙港市农民住房公积金制度试点改革还需进一步观察。