在城市化时代，怎样调整行政区划比较好？

行政区划调整是很多人关心的话题。对本地人来说，区划变动影响着他们的切身利益；另一方面，现行区划在历史进程中顺其自然地流变到今天，也确实存在诸多不合理之处。许多人尝试从不同角度提出各式各样的方案，而本号认为，区划调整的关键在于：与城镇化发展相匹配。

我国的区划历史源远流长，但直到改革开放之前，我国的主体社会始终是农业社会，大多数人口是农民，行政区划的设置沿革也是为了配套农业时代的管理。

农业时代，人们的生产资料是土地。以“县”这个拥有两千年历史的区划单位来说，绝大多数“县”就是人为划定的一片农业区域（或牧业），县城则是管理机构所在地和物资汇聚流通的地方，不是很大。大多数时候，县的实力强弱，综合取决于耕地面积的大小和土壤的好坏，因为这就决定了这个县农业产出的多少，是否能“兵强马壮”。

直到解放后的三四十年内，有工业基础的地方都是稀有区域，是要单独提拔设市的。比如安徽铜陵、陕西铜川、江西新余、黑龙江的四大煤城等等。这些工业区域当年设市之时并没有附带很多的农业县，所以在今天看来，他们的区划比较“袖珍”，成为了所谓“功能型小市”。但是，他们的主城区可不比周边的所谓“大市”小多少。

而现在，时代变了。工业化、城镇化已经如火如荼地进行了数十年，大多数人的居住地点从农村转移到城镇。我国常住人口城镇化率从1978年的18%变成2021年的65%，人们从事的是不需要多少土地的第二产业、第三产业。新的区划变动，要充分考虑到城镇化、市民化的事实。

区划调整需要消耗不少费用和成本，就连“襄樊市”改名为“襄阳市”都花了上亿。在城镇化仍未完成的进行时，频繁调整确实不必要也不现实。而本号的看法是：在若干年后城镇化完成之际（如达到80%以上），确实值得从顶层设计开始，进行一次全国范围的调整，以适应未来的市民化、工业化管理需要。

如何调整呢？在城镇化的进程中，我们现在很多所谓人口大量流失的县，其实减少的主要是县域内的乡村人口，而大多数县城还是能保持人口增长的。下图是安徽省安庆市的例子：

所以目前的现状是：中大城市人口继续扩张，县城人口保持增长或不变，农村人口越来越少。当若干年后，城镇化率达到80%以上，城镇和乡村的人口比将进入相对的稳态，不再剧烈变化。届时，就是大规模调整行政区划的时机。

与城镇化相匹配，就要以城市为主体来配置行政区划。每一座自然意义上的城市都单独配套一个市级区划进行管理，一一对应。只要这个城市的建成区与周边城市不相连，就应看做一个单独的城市。而目前，这个地方的区划现状可能是地级市的某个市辖区，可能是县城、县级市，甚至可能只是一个镇。

这时，要规定一个城市的规模下限，比如说以5万人为下限，偏远地区和重点地区再适当放宽标准。凡是5万人以上的居民点，都配套一个市政管理机构，如上所述进行一一对应。然后，根据城市的真实人口规模划分等级，比如可以叫甲乙丙丁级，或者像现在的Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市等等。这样在统一出台城市管理政策时，也便于根据城市等级分门别类，精准调控，避免一刀切。

有人可能会觉得这样会使机构变得臃肿，认为会增加管理人员的人数，增加工资成本。其实仔细算算，并不会增设多少机构，而且，同样名称和级别的机构，人数是可以大不相同的。小的城市，甚至还可以若干部门合一，由一个部门负责大城市多个部门的事务。

比如：山东省青岛市崂山区常住人口50万，即墨区常住人口134万，两区检察院编制数量如下图。从编制数量和区内人口的比例来看，没有很大差距。

在留足发展用地的基础上（在城市人口已经达到峰值的情况下，未来新的发展用地需求其实已经很小了），每个以城市为主体的区划范围只划入该市的城区、产业园和周边一小块区域。也就是所谓“适域市”，既非广域市也非狭域市。

而广大的乡村地区，此时人口已经很少，可以由省里专门成立一个乡村管理局进行分片管理，只设置与乡村有关的农业、环境、建设、水利等部门，再选取部分城市设置办事处方便乡村百姓办事。对于矿业区域，城市附近的可以划归城市，不在城市周边的可以由省里直接管理，收益归省，再对涉及工人居住的城市进行财政转移支付。

当然，也可以将乡村管理局设置到附近的市下面。如果采用这种方式，其实目前的大多数县市都不用动，等待乡村人口自然减少，一个以原本县城为城市主体的区划就自然形成了。需要调整的，就是目前那些各式各样的功能区、飞区，以及要提拔县域内的特大镇。就如同近年来浙江龙港从镇升级成单独的县级市一样。

这些数量众多、大大小小、每个省几十上百的城市相互之间如何隶属呢？可以考虑大市由省直管，若干中小城市组成一个“郡”、“道”。这个区划相当于省的派出机构，叫什么都可以，甚至叫县也行。主要是考虑避免大市管小市，压制小市的发展。

当然，这种办法下的“县”跟现在的县性质完全不一样了。今天的县是由一个县城带着周边的乡村区域，而这种办法的县相当于省的派出机构，管理若干城市，本质上还是如今地级市的思路。可以发现，本文的方案并不是撤销地级，其实是对地级和县级一并进行改组。

在我国总人口转入下降通道的大背景下，城镇化完成一段时间后，总人口将降至10亿人甚至更低。由于人口的减少，甚至为目前的五级区划（省-地级市-区县-街道乡镇-社区和村庄）压缩为四级提供了可能。

简单计算一下，区划分为ABCD四级，假设平均每个最基层的D级区划（社区）为5000人，C级区划包含20个D级，则每个C级区划10万人；B级区划再包含15个C级，则每个B级区划150万人；A级区划（省）包含20个B级，则每个省3000万人；全国34个省级区划，则全国人口一共10.2亿，未来完全可以实现。

那么，B级和C级区划如何分配，大市、中等城市、小市，包括市下边的区或街道，如何对应到两个级别去，个别实在难以对应的地方能否设置所谓副B级、副C级，是届时需要进一步探讨的问题。但是，通过刚才的计算，因为总人口数量是有上限的，所以一一对应在技术上问题不大，难点是如何理顺、平衡各方的人为利益关系。

这里还要反驳一个观点，有些人仅从区划大小的角度，提出要撤并小县、小市，这是不对的。从城市化的视角，我们不能仅看市域或县域的大小、人口，而是要看他的县城规模如何、市区发展如何。很多时候随意撤销一个县市，不经充分论证，只会给被撤销城市的居民生活办事造成极大不便，而整体也得不到什么好处。

以安徽宿州和淮北为例，有人看淮北市域面积小，宿州市域面积大，就觉得不合理，要撤销淮北并入宿州。但是，据第七次人口普查数据，淮北的城区人口是82万，这还没加上与主城区无缝相连的濉溪县城的人口；而宿州的城区人口是64万（埇桥全区166万，城镇83万，主城区64万）。显然把淮北划给宿州是不合理的。

真正需要合并的，是那些主城区已经融合在一起的地方。比如新疆的奎屯、独山子、乌苏三个县级单位，主城区是相邻的，完全可以三合一看作一座城市，如今却分属三个地州。如若可以融合发展，很容易就会形成一座区域中心城市。再如湖北的鄂州黄冈，主城区一江之隔。如今他们分属不同区划，如果遇到特殊时期，给当地本应在一起工作生活的居民造成了多少不便？

我国还有两个特例：长三角（核心区）和珠三角。这两个地方已经高度城市化，且人口密集，各城市之间建成区相连，形成了范围巨大的城市网。对于这两个地方，可以考虑单独赋予特殊的省级地位，实行都市圈性质的新管理实践。