“拜登想让我们三国牵制中国, 但能保证我们各自的利益吗?”｜文化纵横（下）

▍提升美国主导作战能力与构建安全新机制是"印太战略"的安全使命

“印太战略”在安全上的使命就是“要把一个对印度洋一太平洋共享的地缘政治转嫁到具体的政策选项上，把两洋打造为一个包括日本与印度的单一安全空间，由澳大利亚来铰接，由美国海上力量来支撑大战略区域”。为此，其在安全上欲扩大军事力量布局与提升多维作战能力，政治上构建自由价值观与西方规制为基础的四国对话平台，重塑一个维护美国霸权的安全与经济合作区域新秩序。

强化渲染共同价值观，似乎与20世纪80年代美国推崇的“内嵌式自由主义”类同，但实际不然，美国民粹主义与保守现实主义势力融合体注重的是战略对抗与去“中国化”治理模式基础上的西方“价值观”化，因为，美澳日等认为中国的挑战虽然体现在军事、经济等物质层面，但它所改变的不仅仅是力量对比，而是一种结合技术与能力手段对民主国家治理模式与观念的冲击，也是对地区不同领域规范与行为的重新定义。为此，美国是通过地缘安全与经济战略的两个方面来推进与强化区域内国家的共同身份认同与志同道合者能力，形成非我族类必有异心的对立阵营，以达到从政治上把中国边缘化、军事上受抑制、发展模式受排斥、经济发展受阻滞的目的。

首先，构建机制性中枢指挥机构与安全框架——“印太司令部”。“印太司令部”是联合司令部，人员来自陆军、海军、空军及海军陆战队，共计30万人。其中前沿部署人员为10万人，前沿基地人员及美国本土基地人员为20万人。

其次，测试新作战概念与能力，确保新环境、新界域下的战争准备。“印太司令部”列出了一个从2021年起始的6年200亿美元威慑中国的装备清单，它是独立于国防部其他军种预算的单独拨款，相当于“太平洋版的欧洲威慑倡议”（Pacificversion of the European Deterrence Ini-tative，PEDI），意在发出强烈信号让对手在战略上知难而退，从而使美军"重获优势"。这种威慑能力体现在五大项上：第一，提高联合部队的对抗能力：在关岛建立360度持续与一体化的空防体系；在第二岛链的导弹防御体系实现与日本、澳大利亚的体系同步兼容；部署海上战斧导弹、联合空对地防区外增程型导弹、高频率雷达预警系统；在夏威夷、帕劳建立雷达跟踪系统，应对中国的高超音速导弹；引进110架第四、五代战机；在第一岛链内部署陆基中程导弹；加快联合部队精确打击力量网络化建设。第二，部队布局与部署进行一场革命：作战力量部署向非集中化与地理分散化方向调整，扭转中国拥有的“反介入与区域拒止”能力优势，把易于成为打击目标的大型与集中化的基地网络分散于整个地区。第三，加强盟国与伙伴的高技术合作：通过云技术、集成系统、安全接入控制来支持指挥、控制与通信系统（C3）的工作，构建一个"任务型伙伴环境"；建立与盟国执行特别任务的三个聚变中心，扩大情报分享。第四，实验与创新能力：通过一系列高质量、多界域的试验及与盟国的军事演练，整合各军兵种的推荐武器及在新作战概念中的能力运用。第五，强化后勤与安全驱动力：重点是保障分散化的驻扎地及机场在战斗后的修复能力；指挥、控制、通讯、电脑和情报（C41）系统的基础设施构建；保证军需品的持续补充;装备运输、燃料储备等。

其三，与美国新军事能力相协调，就是建立区域安全的诸边机制——“四国安全对话机制”（QUAD，Quadrilateral Security Dialogue），这是“印太战略”推进的政治与安全合作的重要标志。2019年9月，在美国持续劝诱下，印日澳最终同意由局级高官的对话升级为第一次外长会议，并商定定期举行会议，决定通过高一层的机制化合作来配合美国混合型战略的推进，以形成其战略统一性。

2020年10月举行了第二次部长对话，讨论议题涵盖卫生、海上安全、基础设施建设、反恐、网络及人道救援等。这种机制化的进展是四国妥协的结果：一方面，印日澳越来越战略性关注中国同西方矛盾的扩大及美国对华战略施压导致的空前升级的态势，特别是2020年新冠肺炎病毒扩散后新的国际形势发展，这促使它们对美国的战略要求采取了顺从；另一方面，印日澳明确反对建立北约式联盟，共同抑制中国行动的设想。换言之，维持QUAD为一个非正式的组织，但没有约束性义务。

总体而言，QUAD的机制建设目前还未达到美国设定的机制化、排他性的地区安全组织的目标，因为印日澳不希望与美国捆绑成一个与中国对抗的组织。鉴于这种差异，美国为了显示其区域战略合作的包容性与公共性，同意优先设立其他中性的安全议题：如可持续发展、反恐、海洋和网络安全、核不扩散等。这也是考虑要让东盟支持与参与“印太战略”的策略，以“切香肠”的方式推进。但美国会随着更多国家适应QUAD的存在，逐步塞入涉华的议题、议程，制订不利于中国的规则，构置新的话语权与地区合作重点。

其四，从“四国对话机制”向排他性的“四国对话机制+x”方向演变。其目的在于壮大声势，争取一切可以团结的力量，把地区已有的各种东南亚、南海的合作倡议、合作机制一并纳入，掌控区域内的安全与经济合作的话语权：如印度的"向东行"政策、韩国的"新南向政策"、日本的"自由与开放的印太构想"等。

这个“+X”进程中的重点是东盟，因为东盟是地区最大的一体化组织，也是东盟地区论坛、APEC的主要领导者，扮演着地区“中心作用”。未来“印太”秩序将是主要地区国家战略行为的结果，也是通过东南亚这个中枢区的竞争来实现的。

东盟部分成员国是南海争议方，也是中国"一带一路"重点沿线国家。美国认识到，没有东盟配合，四国是无法构建一个威慑中国的南海与印度洋秩序的。一旦四国+东盟形成了战略合力，中国在战略态势、经济影响、道义基础上就会孤立，其战略、行动就会受制。为此，美国军方与外交部门领导人近年来重点访问了越南、印尼、菲律宾、泰国等国，争取扩大军事与经济合作，试图在中国与这些国家之间打进各种楔子。

其五，打造一个"复合网状"安全架构，形成跨越双边盟国结构的新网状安全架构。其核心网是美印日澳四国。在其外围则是三个地区网络：新加坡、菲律宾、泰国、越南、印尼、马来西亚等构成的东南亚网；印度、斯里兰卡、孟加拉国、马尔代夫南亚网；以澳大利亚为首的新西兰、巴布亚新几内亚等南太平洋网。

东南亚网目前没有牵头国家，东盟作为地区内最大的一体化组织，明确反对美国版的对抗中国"印太战略"。因为"印太战略"存在安全结盟倾向，与东盟系列机制所推动的包容性、合作安全理念有着本质的区别。因此东盟版的《印太展望》（ASEAN Outook on the Indo-Pacific）明确拒绝了美国在"印太战略"中给东盟设定的依附性角色，而是要在"印太地区"发挥中心领导的作用。更不同的是，其文件定位"印太地区"为对话与合作区域，而非大国对抗竞争的竞技场。当然这个文件接受了“印太”这个地理概念，以“新瓶装旧酒”的策略来调整其在“印太”大区域竞争中的外交行动、活动空间，期冀收复其在两个大国博弈过程中失去的中心领导地位。东盟虽然被动地接受"印太"这个"新瓶"概念，但仍然坚持了东盟传统定位这个"旧酒"，以最低程度保证地区的凝聚力。东盟的“印太”版战略虽然不会与美国的战略沆潼一气，但与日本、澳大利亚有更多共性——经济合作与互联互通，今后很可能将把这两个国家视为建设性合作方。所以，这两个地缘上同名的战略不排除会有一定的联通，但不可能是一种机制化、物质上的对接。

在南亚网方面，印度没有领导地位与区域公信力来进行这种战略组合，这些国家与印度的关系均比较微妙，也不愿卷入中印、中美的战略竞争。印度能够做的就是在一定范围内阻碍这些国家与中国进行有潜在军事意义的合作项目，挤压中国在南亚的战略空间。

略有起色的是南太平洋网：澳将开展同南太岛国军队演习并对其部队进行培训；与所罗门群岛、图瓦卢和瑙鲁签署了双边安全协议，与汤加展开军事对话；澳将考虑与瓦努阿图谈判签订双边安全条约；计划向巴新派驻更多军队；建立澳大利亚太平洋安全学院与南太区域国防部队训练中心，为太平洋岛国提供国防和执法培训。最重要的是，美国和澳大利亚计划在巴新的马努斯岛建立联合军事基地，监控中国在马努斯岛投资升级的莫托特机场。但即便如此，并不能表明南太平洋14个岛国愿意成为“印太战略”一环来对抗中国，它们只是不得不顺从澳大利亚，因为后者是这些岛国最主要的贸易伙伴与投资国，控制了它们在能源矿产、交通运输、司法、教育等领域的管理人员，多数岛国的防务都由澳承担。但是，南太岛国对“澳式傲慢与霸凌”“家长式援助”非常反感，这决定了澳太关系不会是稳定的。

此外，美国为确保对第一岛链内朝鲜半岛、俄罗斯及日本海的监控，也把东北亚地区的三个小伙伴——韩国、中国台湾地区、蒙古国纳入到了“印太战略”中。其中，韩国已经表示参加"印太战略"，但这是美国胁迫选边的一个结果。韩国虽然有其"新南方政策"，但这是为了拓宽其经济合作的空间与实现多元化市场的一个政策，它本意不是在印度洋、东南亚、南亚与中国竞争，今后即使它以某种形式参与这个战略，也不可能按照美国的战略逻辑行事。

对于中国台湾地区，美国更多是视其与中国大陆双边博弈角度的一枚棋子，它要把中国台湾地区等同于“印太地区”行为体而纳入这种战略之中，其将不得不承受颠覆政治上与法律上维持模糊“一中政策”的后果，也必定给台海现状造成严重的冲击，而且其他“印太战略”参与方不会接受。而蒙古作为中国与俄罗斯的陆上邻国，美国始终把其作为一个夹在两个大国之间的一个楔子与棋子，主要防止蒙古国在经济上更多依赖中国，成为中俄的势力范围。

▍推动四国分层主导的基础设施建设是"印太战略"的经济使命

在基础设施建设这个使命上，四国的战略逻辑的共性要多一点，都希望在这方面树立不同于中国的建设模式与管理机制，扭转中国压倒性的势头。

美国前国务卿蓬佩奥于2018年7月宣布投资1.13亿美元，用于促进印度一太平洋地区的互联互通，其中2500万美元用于数字化联通、5000万美元用于能源开发，3000万美元用于基础设施建设。计划宣布后，澳大利亚和日本也同步表态支持。日本国际协力银行（JBIC）、美国政府旗下金融机构——海外私人投资公司（OPIC）、澳大利亚外交贸易部也发表联合声明，联手发起一项"印度洋一太平洋"地区的基础设施项目投资计划。

目前这个战略性使命以两个轨道推进∶

第一轨道是美日澳三国在南太的合作。其运作重点是把西方标准——财政可持续运行、项目透明度、廉洁、绿色等原则嵌入"印太"各国的基础设施建设的管理中，通过设立相关基金与重组政府开发机构，对基础设施落后的国家进行投资。美日澳在南太的联手与单一行动取得了一定进展，包括同步加大对这些岛国的外交活动，施压让这些岛国与美日澳三国保持紧密战略与经济关系。帕劳、马绍尔和密克罗尼西亚三国领导人首次同时访问白宫，向美表达支持印太战略。作为回报，美国则计划与这3个太平洋岛国延长国家安全协议，提供经济援助。日本外相也先后访问帕劳、密克罗尼西亚以及马绍尔，加强对南太平洋岛国的援助，特别是根据这些国家的特点提供海洋安全、气候变化和减灾的合作。三国共同行动包括由美国海外民间投资公司、日本国际合作银行和澳大利亚出口金融保险公司融资10亿美元的巴布亚新几内亚的液化天然气（LNG）项目。

第二轨道是美日印三国合作，根据它们三方在2018年达成的共识，主要在尼泊尔、孟加拉、缅甸等南亚和东南亚地区共同参与基础设施开发，三国还确定了职能分工：印度负责同一地区的港口开发，日本负责工业园区建设，美国负责发电站建设，三国将各自拓展的业务进行信息共享。三国将统筹政府所属金融机构的出资，资金主要来自日本政府开发援助，日本国际协力银行、日本贸易保险公司、美国海外私人投资公司等。但这三国合作的进展并不是很大，更多是日印之间的合作。

在这两个轨道推进中，四国的战略意图与策略仍然存在一定的间距。美国所有的设计、布局、行动与话语主要是针对中国的“一带一路”，把后者的布局与进程视为一种零和博弈，基本的战术就是调动各种资源来诋毁与压制中国的建设行动，让参与“一带一路”的国家抵制、退出与中国的合作；或设立新的标准与规定，限制中国投资的范围、用途、规模。在数字基础设施建设方面，重点迫使日本、东盟、南亚国家在选择 5G技术与设备时排斥中国。

从印度的策略看，主要是根据其在南亚势力范围内的利益、优势与重点地区的视角来抗衡中国日渐荣盛的影响，否定中国主导的“孟中印缅经济走廊”和中国倡议的“中尼印经济走廊”的构想。这包括：在“孟不印尼”四国“机动车辆协议”基础上，加速“孟不印尼”框架内的铁路联通和航空联通进程，谈判签署"铁路协议"和"航空协议"，促进四国框架内的铁路网和航空网建设；运行印度与缅甸、泰国建设三方高速公路与航空协作的卡拉丹多模式联运项目，形成"印缅泰次区域合作"（IMT），以实现三国间货物运输的无缝衔接，同时把高速公路延伸至柬埔寨、老挝和越南，与东盟地区的"东西经济走廊"（EWEC）对接；并与俄罗斯、伊朗共同创建的"国际南北运输走廊"组织下的"国际北南经济走廊""（NSEC）对接；完成伊朗查巴哈尔港第一阶段建设，连接恰巴哈尔港到扎黑丹铁路线与高速公路，建成以恰巴哈尔港为中心，联通从伊朗、阿富汗、中亚至俄罗斯的"国际南北运输走廊"，对接印缅泰三方高速公路，促进印度商品向俄罗斯、北欧、中亚乃至东南亚的快速运输，形成贯穿欧亚大陆中部和南部以及印度洋地区的运输网络，拓展印度的国际贸易，扩展印度的地缘政治空间。

当然，印度除了互联互通计划外，它在20年前就已经开始“大南亚”的经济圈建设，以确立其经济上龙头老大地位。其中主要是1997年建立的"孟加拉湾多部门技术经济合作倡议"（BIMSTEC），它由孟加拉湾周边的孟加拉国、印度、缅甸、斯里兰卡、泰国、尼泊尔与不丹七国组成，现在有14个重点产业，计划建立自由贸易区。印度期冀以此项目来提高其东部的尼科巴一安达曼群岛的战略地位，利用湄公河—印度经济走廊建设打通印度到太平洋的通道。从这些基础设施建设看，印度并未按照美国的思路去推进基础设施建设，而是以其本身的利益目标与长期规划及建设的方案为优先。

印度没有参加美国主导的“第一届印太商业论坛”，也明确不加入“印度洋一太平洋”地区的基础设施项目投资计划。目前主要合作对象是日本，因为在共同建设大型基建项目上，日本可以弥补印度在建设资金上的不足。更重要的是，双方的对接机制已经有良好的基础，日本有丰富的基础设施经验与良好的官民结合体制，日本愿意重点对印度及其南亚伙伴进行战略性投资。如印日帮助斯里兰卡科伦坡与亭可马里港口的现代化来应对中国援建的汉班托塔港；日本参与印度建设的恰巴哈尔港，以应对中巴建设的瓜达尔港；印日还共建"亚非增长走廊"，日本拟在未来3年内提供30亿美元投资，印度将在未来5年内提供10亿美元投资。

日本在基础设施建设方面配合美国是比较积极的，因为它在地区内基础设施建设已有很好的经营基础，有其技术、资金、人脉与形象的优势，因此，它可以以三轨并行的方式来推进：美日澳共建机制与相互配合；与印度在南亚的合作；其单独的对“印太地区”，特别是东南亚的基础设施投资。它的模式与优势在于官方开发机构比较完善与富有经验，这包括日本国际协力机构（JICA）、日本国际协力银行（JBIC）、日本海外基础设施投资公司（JOIN）。从2019年的日本政府预算中，它已经开始用“官方开发援助”来实体化推进“印太构想”。总体而言，它是根据其在海外的规划、投资环境、政府的治理情况、经济发展的潜力及对日本企业的长期获益的角度进行布局，而不是仅仅从与中国战略竞争角度设置项目的，这包括：印度的"德里一孟买工业走廊"、孟加拉国的"孟加拉湾工业增长带"、缅甸的"仰光一曼德勒铁路"、连接缅甸、越南与老挝的"东西经济走廊"等项目。其中战略重点仍然是印度，从2014年开始就帮助印度在东北地区建路，并计划与"东西经济走廊"相连接，以减弱中国对东南亚的影响，同时改造印度钦奈港，扩大其在东南亚海上通道的影响。

考虑到日本在战略上、经济上并没有充足的资本与中国全面对抗，又都是东亚的邻国，因此，其本身的投资在战术上是力图避开中国的锋芒与势头，以所谓的高标准与财政的可持续性来拉开与中国的竞争档次。随着中日关系改善，日本正在探寻与中国在东南亚、非洲的第三方合作，包括鼓励亚行等国际金融机构参与这种合作，通过这种区域金融机构合作来影响中国参与基础设施建设的模式。

澳大利亚则计划单独增加对太平洋岛国的投资，2018年澳大利亚宣布成立总额30亿澳元的"太平洋基金"，帮助南太平洋岛国发展基础设施。澳总理自2008年以来首次访问所罗门群岛时，宣布10年内资助2.5亿澳元投资社会基础设施建设。但澳大利亚投资建设的局限性非常明显：其官方开发机构并不发达，基础设施建设的资源、技术、资金与日美相比都没有特别优势。所以，它既不可能在东南亚、南亚铺开摊子与中国进行竞争，在其势力范围——南太平洋岛国进行的投资也是有选择的。长期以来，其对南太平洋岛国的工、矿、林、农、渔投资更多是出于营利目的，而不是非营利的"官方发展援助"。对周边国家希望得到大额资金用于基础设施建设，它往往是爱莫能助。过去若干年来，澳对南太平洋岛国的经济援助呈逐年下降态势（从2014年时援助资金10.3亿美元减少到目前的3.3亿美元），其对岛国的影响越来越式微。

▍结语

作为一个由美国主导“印太战略”，印日澳三国是从各自不同的战略与经济利益出发，在战略上、策略上加以支持与配合，确保美国在“印太”秩序中的主导性优势不因中国的快速崛起与力量拓展而式微。但三国由于国力无法达到美国的等级，战略认知也未与美国完全合一，再加上地区利益差异及与中国程度不一的经济关系与复杂安全关系，决定其在实施战略过程中与美国存在较大的差距，其基本底线就是不与中国进行直接的战略对抗，不建立一个公开孤立中国的地区诸边机制。

“印太战略”已经上升为美国政府多部门共同战略，其战略布局、资源投入、话语的煽动、军事上的举措必定对中国的“一带一路”的布局与建设、南海的权益维护、台海的稳定、海外的军事行动、地区合作机制的推进构成程度不一的挑战，目前该战略在局部范围内取得了某些乱中取栗效果，一定程度上窄化中国战略回旋空间，提升了与中国在冲突性利益上进行博弈的筹码，冲击了“一带一路”项目运作方式与一部分国家的合作力度。

但这个战略在起步阶段形成的攻势将很难保持可持续性，因为它拉拢更多地区国家对抗中国的战略企图过于直露，几乎美国以外的所有地区内的国家都不想选边，追随美国遏制中国，盟国对美国的积累性不满也在蔓延，这均不利于盟国在战略上追随美国的布局。无论是美国，还是日印澳都缺乏充足的资源与中国进行长期全面的竞争。另外，现存的亚洲政治一经济结构更适于中国以经济互联互通及合作为基础的开放性“一带一路”项目，而不是以安全关注为核心的“印太战略”。