鄢一龙：改革开放与中国五年规划体制转型（下）｜国情讲坛

【编者按】2018年11月27日，清华大学国情研究院『国情讲坛』第16讲在公共管理学院报告厅开讲。清华大学国情研究院副院长、公共管理学院副教授鄢一龙就“改革开放与中国五年规划体制转型”主题发表演讲。讲坛由清华大学国情研究院院长、公共管理学院教授胡鞍钢主持。清华大学公共管理学院党委副书记、长聘副教授，国情研究院副研究员周绍杰作点评。本文根据现场发言整理，内容已经鄢一龙副教授本人审定。全文约1.9万字，分上下两篇，本期推出下篇。

鄢一龙：改革开放与中国五年规划体制转型（上）｜国情讲坛

三、新型国家计划管理体制：

目标治理体制

▌1、目标治理体制

第二个问题：为什么能够实现国家计划目标？答案就是目标治理体制。我们把目标治理体制定义为通过运用整体知识制定国家规划引导资源配置，以推动目标实现的公共事务治理方式。我们知道企业管理有目标管理的理论，而中国能够在国家层面实现目标治理。

目标治理机制并非自上而下的指令控制，而是自上而下与自上而下的互动机制。目标治理体制包括目标决策主体、目标实施主体，而目标实施主体，同时也是次级目标决策主体。中央政府是目标决策主体，地方政府是目标实施主体，地方政府也会有自己的目标。这个关系包括多个层级，为了简化我们表述为两级。目标评估是目标决策与目标实施的联结机制，一方面推动目标实现，另一方面也为目标调整提供了反馈机制。目标治理是在一定的制度框架在进行，而目标治理也会影响制度框架。（见图4）

图4 目标治理体制

▌2、目标治理的八个机制

目标治理机制通过以下八大机制，推动国家计划目标的实现。

第一，目标匹配。国家通过政治引导、规划衔接影响地方的目标，同时地方目标也会影响国家的目标。两者之间要进行目标匹配

省级五年规划与国家五年规划一致性目标的比重“六五”占到了64.7%，随后持续上升，到“九五”是比较大的下降。随后再次上升，当然到“十二五”又有一点下降，总体上，“十一五”、“十二五”省级规划有七八成的指标跟中央是一致的。（表6）当然两者的目标匹配程度也不能达到百分百，还有大量指标要根据地方的实际自己制定目标。由此可见，只要通过地方执行自身目标，很大部分的国家目标也实现了，目标匹配机制发挥了很大的作用。

表6：地方与国家五年规划一致指标的比重 

我们再来看看地方自身指标完成的情况。省一级的“十五”计划以来的指标完成率总体上还比较高，超过百分之六十的指标都是完成或者超额完成了。（表7）

表7：省级五年计划（规划）指标完成情况

第二，自觉执行。自觉执行是指通过信息交换，形成政策共识，推动政策执行。我们曾经访谈制定国家规划的一个负责人，请教规划的实施机制是什么？他说他以前也很纠结这个问题，后来他认识到各个部门、各个地方的自觉行动，本身就是规划的实施机制。这么说含义是什么？规划制定与实施过程中的信息沟通，本身就会形成一种自觉执行机制，通过日常的政策制定、日常的工作推动就能推动规划目标的实现。我们学院兼职教授李善同老师经常爱用一个比喻，我也很同意。她说这有一点像过年吃饺子，有时候这个包饺子的过程比吃饺子更重要。

目标匹配与自觉执行都是要实现委托代理关系的目标一致性，这是规划执行的首要机制。这一点也类似企业的目标管理理论，目标管理不是指上级对下级的指令性支配，而是指通过“自我控制”实现个体目标跟组织目标的匹配。德鲁克说，每个人都应该是自己的CEO，个体在实现自身目标的同时，也促进了企业目标的实现。

第三，目标分解机制。即对国家目标进行层层分解，甚至可以分解到企业。 “十一五”规划节能目标就分解到企业，开展了“千家企业节能行动”，入选的千家企业占全国能源消费总数的33%，仅这一项行动，预计就能够实现节能1吨标准左右。除此之外，地方政府也都确定了本区域的重点耗能企业，并向相关企业下达了节能考核指标。千家企业节能行动的主体是国有企业，国有企业是国家治理能力的一个很重要的基础。

第四，综合激励。规划实施激励机制是政治激励、行政激励、经济激励综合作用的结果，对企业而言主要是经济激励机制。主要有以下经济激励方式：从投入要素来看，不符合国家的目标导向，就无法获得国家的土地审批，同时也很难获得银行贷款，或者其它方式的融资。同时，是否符合国家目标还会影响企业的收支平衡表，包括税收优惠、财政补贴、价格政策等。其中最关键的是在于国家目标设定以后，会形成一种政治氛围，符合发展国家大方向的，企业就可以欣欣向荣，与国家目标相背离的就寸步难行。

第五，项目制。例如“十三五”规划确定了165项重点项目，这些项目确定后，人财物等资源就向这些项目和工程配置集中，以推动这些项目落地。

第六，年度计划。中长期规划是通过年度计划和年度的政府工作安排来落实的。政府的年度工作报告要体现五年规划的目标，目前两者衔接地还不是很好。《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划的战略导向作用的意见》明确要求强化年度计划与国家发展规划衔接。年度计划要贯彻国家发展规划提出的发展目标和重点任务，将国家发展规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系。  

第七，规划评估。规划评估本身就是一种推进目标实现机制，我国于“十五”计划首次开展中期评估，主要目的就在于推进更好地实施，“十一五”规划引入第三方评估，“十三五”规划开始引入年度监测制度。

第八，制度调整。目标治理是在一定制度框架中进行，与此同时，为了实现规划目标，也会相应地修订法律与改革体制。例如，“十一五”规划就提出了10项法律法规的修订完善任务，103项的重大改革任务。

▌3、目标治理的挑战

目标治理体制也面临几个方面的挑战：

第一，层层加码效应。 “十一五”规划的GDP增长率，国家提出的指标是7.5%，到省一级就达到的10.1%，地级市平均达到13.1%，县一级高达14.2%，几乎是国家指标的翻倍。地方自身有动力的目标就会层层加码，这会造成政策扭曲，一个合理的政策经过层层加码之后，会变得难以执行。“大跃进”时期各个地方争相进行高指标竞赛以及前一段时期的GDP升级大战都与这个机制相关。

图5：中央和地方“十一五”规划GDP指标值

第二，层层衰减效应。地方缺乏动力的事情就会“上热中温下凉”，出现政策空转，层层都当二传手，以文件落实文件，以会议落实会议，以方案落实方案。这就是我们经常说的一个对联“上级开会，我也开会；上级发文，我也发文。横批：谁来执行？”

以前有位领导人提出地方积极性高的事情，国家规划指标就要定的低，而地方动力不足的事情，规划要求就要高。中国经济在持续两位数增长的阶段，“十五”、“十一五”、“十二五”制定的国民经济增长率指标都是7%—7.5%，而节能、环保等指标要求就比较高。

第三， “政策摇摆”。目标一旦确定，就力图实现，而常会忽略别的方面的问题。比如说我们在推进环保措施、治理雾霾的过程中，就会忽略经济民生方面的问题，出现了有的地方供暖跟不上，企业盲目关停等问题，现在又往回调整。由于目标的变化，使得我们看到政策经常性地摇摆。

第四，“运动式治理”。目标治理体制需要动员各方资源来推动目标实现，随着目标的变化，资源配置的方向也会发生变化，具有“运动式治理”的特点。目标治理的目标导向与法治的规则导向是不同的，这造成一些官员法律意识淡漠，为了实现目标，可能会突破法律制度框架而采取一些超常规的措施。未来需要去考虑如何将目标治理进一步纳入法治轨道。

总之，对第二个谜题的回答，中国能够去实现规划国家目标，是由于有一套目标治理体制。这种体制既不同于所谓的指令性的体制，也不是一个纯粹自由市场的体制，而是能够通过自上而下与自下而上相结合的体制机制安排，将国家目标转化为现实。

四、新型计划决策模式：

集思广益决策模式

▌1、集思广益型决策模式

第三个问题是要回答五年规划的决策机制是什么？或者说为什么中国能够制定出高质量的五年规划？

西方人观察中国政治体制长期用威权主义的标签。北洋军阀时期就用这个标签，到今天还是如此。可能他们也发现这个标签有点名不符实，因此不断地加各种限定词，包括适应性威权体制、包容性威权体制、弹性威权体制等等，大约有三十几个不同的限定词。在政策领域的理论是碎片化威权主义。这是一个西方解释中国决策过程一个很有影响力的理论。首先，中国的决策是威权的，因为缺乏社会力量的参与。其次是碎片化的，因为中央控制不是那么强了，形成了碎片化的利益博弈。

这是一种刻舟求剑式思维模式，在船上刻了一个威权主义的符号，而船已经开到十万八千里去了，但还是用这个符号去打捞船下的剑。这需要中国学者的学术自觉，很多学者都在探索中国政策过程的本土化理论，包括清华大学公共管理学院的薛澜、王绍光、陈玲、北大宁骚、社科院樊鹏等都做出了贡献。我们的努力也是这种学术自觉的一部分。

我们基于五年规划的决策过程，将中国中央政府的决策过程称为集思广益型决策模式。为什么能制定出好的决策？中国的秘诀就是一个词：“集思广益”。

“集思广益”一词来源于诸葛亮对他下属说的一段话：“夫参署者,集众思广忠益也。若远小嫌,难相违覆,旷阙损矣。违覆而得中,犹弃弊蹻而获珠玉。”[15]就是说大家共同议事，如果做不到开诚布公、反复讨论，就没有办法去伪存真。这段话可以说是道尽了集思广益的精髓。

集思广益型决策是指通过一定的程序和机制的安排，以集中不同方面的意见，以不断优化政策文本的决策过程。打个比方来说，在座的同学写博士论文、硕士论文的时候，怎样才能写好呢？闷头写肯定不行，而是需要不断找不同的老师去提意见，并根据别人意见不断修改完善，集思广益决策的逻辑也是如此。

一位负责规划制定的领导曾经说过，我们不当心规划的质量不高，只要把该走的程序都走到位了，想一想会有多少人为我们把关？这道出了规划质量高的原因在于：规划编制是一个长期过程，经历了许多环节，无数人参与其中，集中了无数人智慧、经历了无数次打磨。

五年规划决策经历了四代决策模式。“一五”至“二五”前期已经形成广泛协商、集体议决的政府内部集体决策模式，随后这一模式被破坏，以“大跃进”发动为标志，“二五”计划编制后期一直延续到“四五”时期中国决策进入非制度化决策时期，到“五五”、“六五”内部集体决策得以重建，“七五”计划开始专家学者等社会机构开始广泛参与，五年规划进入咨询决策模式；以公众参与为标志，“十五”以来的五年规划编制进入集思广益决策模式。虽然经历曲折，但是五年规划民主决策模式可谓一脉相承，并不断完善，从“十五”以来，已经形成程序化的编制步骤，并不断有所创新和前进。

表7  五年计划（规划）编制的四代决策模式

什么是集思广益型决策？ 

首先看参与的主体。我们称之为政策圈或者是决策圈。它基本上分这三层：

●    决策层：包括政治局常委、政治局委员、国务院领导、全国人大委员。决策层指导文本起草，把握总体方向，提出意见，进行把关，并负责最终拍板决策。

●    起草编制层：包括《建议》起草组成员，《纲要》起草组成员。起草编制层的作用是在集众思的环节上集中各方意见，负责文件的起草工作。

●    参与层：包括部门有关机构和地方，全国人大常委会、专门委员会成员，全国政协、智库、公众。参与者作用是在屈群策和广征询环节提供建议。

图6：主体：五年规划决策圈

我们有意识地用中国风格的语言来描述我们发现的五年规划“集思广益”型决策的五阶段模型。（1）屈群策 ：在编制前期动员各方建言献策。（2）集众思：起草组综合各方意见，收集有关信息，起草阶段性政策文本。（3）广征询：阶段性政策文本形成后，向各方征求意见并修改，形成政策草案。[16]（4）合议决：在不同决策层面，通过正式的会议集体商讨决定，形成正式政策文件。（5）告四方：将已经形成政策文件，向各方传达和贯彻。

图7：五个环节

我们以“十二五”规划为案例，对这一模型提出的决策五个环节进行了验证，规划编制要经历2年多，分为三个阶段。第一阶段是编制基本思路，要经历一年多。第二阶段是编制《建议》，要经历半年多。 第三阶段是正式《纲要》编制阶段，也要经历近半年。每个阶段都经历了屈群策、集众思、广征询、合议决、告四方五个环节，每个阶段的编制也为下一阶段编制奠定了基础。

《基本思路》研究阶段，需要通过委托课题研究、内部课题研究、前期调研，听取有关方面建议，要求部门和地方提供思路的方式来收集各方意见。基于这些工作基础，起草基本思路，随后会征求有关方面意见，比如召开片会，即按照东部、西部、东北、中部等划分的区域座谈会，征求地方的意见，也包括召开专家委员会会议，征求发展规划专家的意见。形成草案之后由国家领导机构去决定，然后通过第二年省部级学习班进行传达。

进入《建议》编制阶段，又开始新一轮的集思广益。需要开展重大专题研究、人大政协在两会之后要开启长时间调研与建言献策，起草小组也开展调研，同时发出通知征求全党意见，以收集各方意见。随后起草过程要集中学习、汇编各个方面的意见。起草初稿之后要广泛征求党内外意见，主要经过两轮的意见征求。召开了4次政治局常委会、2次政治局会议进行讨论，最后是在中共中央委员会五中全会通过，然后开始正式公布，宣传动员。

正式《纲要》编制阶段。《纲要》编制是和《建议》编制同步进行的，只不过等《建议》通过之后，就由《纲要》的框架变为草案了。专门面向全社会开展公众建言献策，开展调研，政协提案等方式来屈群策。国务院成立了由12个部门参加的“十二五”规划（编制）小组，推进《纲要》的起草，起草形成征求意见稿以后，又进入广征询环节，总理、副总理都要听取有关意见，并书面征求有关学者意见，召开了3次“十二五”规划专家委员会会议，以征求各个方面的意见。随后，又是新一轮的上会讨论，这一次上的会与《建议》上的会不同，要上国务院常委会、国务院全体会议、政治局常委会、政治局会议，最后是由第十一届全国人大会议第四次会议审议通过。最后才开始新一轮的宣传动员。

表8  “十二五”规划编制三个阶段的“集思广益型”机制

▌2、集思广益决策的特点

五年规划“集思广益”决策体现了中国政策过程的几个特点：

第一，重视调研。重视调研是五年规划编制的突出特点，中国的历次五年计划编制都开展系统的、专门的调查研究。“十二五”规划编制期间，中国已经形成了不同层次、不同类型的调研，包括最高决策者开展的调研、规划起草组、以及参与决策咨询的全国人大、政协、智库等都开展了大量的调研。“十三五”规划编制的调研有一个创新，习近平同志围绕着“十三五”规划编制分别在浙江、贵州和吉林召开不同省区负责人座谈会，与省市区负责人直接交换意见，对于“十三五”规划编制作出部署。

恰恰是通过广泛的调研，使得决策者能够掌握第一手的信息，使得五年规划编制能够做到实事求是。同时，调研过程也是一个相互沟通的过程，协商的过程。

第二，大众参与。这不同于公众参与，公众不是作为一个个体或者是小团体参与，而是作为一个整体参与，试图参与的过程获得最大的一种最广泛的代表性，希望不同群体、不同方面利益都能得到反映，而且政策能够反映人民的整体利益、根本利益、长远利益。与公众参与不同，大众参与要求决策者主动地逆向参与，深入广大人民群众，鼓励普通公众充分表达他们意见，了解他们的需求。除了专门开展面向全社会的建言献策活动，通过开展调研、召开座谈会、听取正式渠道和非正式渠道的公众意见表达来听取和吸纳公众的意见。

第三，观念聚合为中心的协商民主。开展各层次、持续的不同形式的协商，规划编制是通过反复的交流、比较和协商才逐步实现其科学性的。这种几上几下的协商与集中，恰恰是中国协商民主实践的生动案例。规划出台必须经过反复讨论、反复审议，多次召开不同层级的决策会议，人大政协发挥重要的咨询作用，专家学者大量参与，一般公众也提供意见。中国的协商民主还有一个很重要的特点，他是一种观念的聚合，而不是偏好的聚合，偏好聚合理论是90年代西方协商民主理论兴起之后形成的一个很重要的理论，就是说为什么需要协商呢？说我们这个偏好立场不同的人，经过协商之后我们可以改变偏好，但是实践中却被证明是很困难的。中国的协商民主是观念的聚合，而不是偏好的聚合，各种意见、各方智慧能够有效地被集聚。这种政策过程也像煮火锅一样，不同的参与主体不断地往里投料，做出来的汤是一个混合的味道。

第四，民主集中。我们不但强调民主，同样也强调集中，把高度集中建立在充分民主之上，这样才既保证决策民主性，同时也保证决策的效率。集思广益型决策背后的政治逻辑就是民主集中制。如同胡鞍钢教授概括的五年规划“先民主、后集中，再民主、再集中”的决策逻辑。[17]只有通过高度的民主，具备有限理性的决策者才能处理海量分散的、不充分的信息，才能协调参与者的多元利益。屈群策是民主，而集众思是一轮集中，广征询是又一轮民主，合议决是又一轮集中。

第五，寓科学于民主。把科学性与民主性有机结合起来，这是集思广益决策的最核心特征。它是一个寓科学于民主的过程，通过“屈群策”机制来收集分散的信息，克服信息不对称；通过“合议决”机制来达成政治共识；并通过“广征询”机制来克服个人的决策上的片面性与主观性。

▌3、集思广益型决策的挑战

集思广益型决策模式也具有几个方面的挑战：

第一，公众参与效能低下。对于普通公众来说，虽然享用了丰盛的政策大餐，但是由于没能充分参与烹调过程,却并不买账,“参与感”缺失，自觉“被规划”、“被代表”，这也使得五年规划编制出现了一个悖论，高质量和高回应性，并没有赢得相应的公众高认可度和公众高支持度。我们经常会听到一句话，我们被规划、被代表了。

第二，决策过程公开不足。规划内容到最后一刻才向公众公布，《建议》、《纲要》都是正式通过了才公布。这一方面是出于保密需要，另一方面，也带来很多问题，政策过程中缺乏充分的公开政策讨论与政策辩论，公众不了解决策过程，以为几个人坐在一个房间里编出来的，因此出现一种说法中国决策模式是黑箱模式。

印度也制定五年规划，决策过程高度透明，规划议题、规划思路框架、规划中间稿、最终稿都公开发布，甚至开会讨论的记录也公布在互联网上，这就使得公众便于参与讨论，同时也破除了规划编制的神秘感，也有助于去解决我们参与效率感低的问题。

第三是“有集中无民主”的问题。集思广益型决策是依托民主集中制运作的。这需要决策层与起草层有高度的民主意识，这也是客观需要，因为只靠少数人并没有办法制定出高质量的规划。但是，我们历史上，确实出现过“有集中、乏民主”的非制度化决策，今天一些市县规则编制仍然是非程序化的，依靠少数人编制，有时决策民主就是走走过场，实质还是少数人决策。如何将集思广益决策的民主环节固定下来，避免有集中无民主，还是需要将编制的程序与机制进一步制度化，包括制定发展规划法，将我们已经行之有效的决策模式固定下来。

如果我们将中国的决策过程与美国比较，Thomas Friedman说：美国不再是民主政治，美国已经成为否决政治（vetocracy），这套体制设计出来就是为了防止任何人做任何事。[18]美国的决策过程中遍布了否决点（vetoplayer），诸多政策参与者主要目标不是为了完善政策，而是为了推翻政策。中国的决策民主是什么？参与者不是否决者，而是意见输入者，民主是为了尽量增加各方的意见输入，集中是为了限制否决者的能量。我们看到五年规划在人大表决的时候都是以高票通过。这反映了中国决策过程的一个特征,即通过“事前充分协商吸纳事后制衡”。五年规划提交全国人大表决之前的一年多时间里,全国人大通过专题调研、建言献策、提前介入审查等广泛参与规划编制,同时在不同编制阶段反复征求全国人大方面的意见,并认真吸收有关意见修改文件。因此,人大表决的高通过率反映的是高度的政策共识。正如我们访谈过程中，一位省级人大领导所言:“政府方面已经反复征求我们意见,次数之多都令我们感到烦不胜烦,并认真吸收,那么,我们为何还要去投反对票呢?”

我们从福山的历史终结论开始，也希望在这里结束。我们看一看福山的现在观点是什么？福山2011年对中国的政治制度做了一个评价，他说：“中国政治制度的最大优势在于，她有能力迅速地作出重大、复杂的决策，而且这些决策的质量还相当不错，至少在经济政策领域是如此。”[19]

反过来他对美国的评价是什么呢？他说：“政府内部不同部门很容易互相动手脚。再加上政治的司法化，利益集团的广泛渗透，美国政治制度最终塑造的政府结构破坏了集体行动的基础，形成所谓的‘否决政治’。美国政治体制的分权制衡比其他国家更为严格，或者说，所谓的‘否决点’很多，导致集体行动的成本升高，甚至寸步难行。”[20]

我们可以看到，他将九十年代提出的历史终结论的颠倒了。这是不是意味着所谓的历史终结论的终结呢？历史本身不会终结，但是错误的思想却会大浪淘沙，当然他自己可能不承认这一点。

五、结论

最后，本讲座的结论是：改革开放以来，中国五年计划（规划）实现了转型，并获得了巨大成功。原因在于：

创新了一种新型的国家计划，我们称之为公共事务治理规划。既超越了苏联式计划经济体制，也超越了自由市场经济体制，中国的公共事务治理规划，是一种运用整体知识的体制，能够与市场经济有机结合，并与市场经济形成复合优势。

创新了一种新型的国家计划管理体制，我们称之为目标治理体制。既超越了指令型体制，也超越了所谓的自发秩序，而是能够通过上下结合的机制，有效去动员社会各种力量，去共同实现国家计划目标。

创新了一种新型的国家决策模式，我们称之为集思广益型决策模式。集思广益型决策模式既超越了所谓的威权式决策模式，也超越了多元主义民主决策模式，能够将民主与集中结合起来，民主性与科学性结合起来，通过集合各方面的智慧，从而制定出高质量的规划。

中国五年规划的转型对理解改革开放以来的中国道路也具有启示意义：

第一，倒出洗脚水的时候，要留住婴儿。既要有开放创新的精神，又需要实事求是地坚持走自己的道路。改革成功经验在此，新时代改革更需要坚持这一条。

第二，改革开放的中国道路已经超越了苏联模式，也超越了西方模式，而是走了一条中间道路，形成了组合优势。

第三，中国的实践开创了21世纪国家发展规划的成功范例，它既扎根于中国体制，又具有全球普遍意义。

[15]诸葛亮：《与群下教》，陈寿：《三国志．蜀志．董和传》

[16]此环节原为广纳言，根据清华大学公共管理学院蓝志勇教授的建议修改为广征询，特此致谢。

[17]胡鞍钢：《中国特色的公共决策民主化：以制定“十二五”规划为例》，《国情报告》，第30期，2010.

[18]http://www.nytimes.com/2012/04/22/opinion/sunday/friedman-down-with-everything.html?ref=opinion#

[19] Francis Fukuyama, “US democracy has little to teach China,”FinancialTime, January 17, 2011,  http://www.ft.com/intl/cms/s/0/cb6af6e8-2272-11e0-b6a2-00144feab49a.html#axzz33fKEP4uL.

[20] Francis Fukuyama, “Oh for a democratic dictatorship and not avetocracy,” Financial Times, November 22, 2011, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/d82776c6-14fd-11e1-a2a6-00144feabdc0.html#axzz28PC8kNpJ

-END-

摄影｜于娟

清华大学国情研究院『国情讲坛』旨在为老师和同学们提供一个交换思想、交流经验的平台，重点围绕中国道路、中国制度、中国理论、中国思想等方面的内容，着力打造国情研究领域的中国学派，向外界传递中国话语、中国风格。

此讲座系为《改革开放四十周年中国经济发展模式研究系列讲座》。