「黨國式民主」下的「憲政怪胎」與「政治怪胎」

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賴清德辭職下台後,陳水扁透過他的「新勇哥物語」表示,台灣目前的憲政體制非常混亂,是世界上罕見的「憲政怪胎」,呼籲蔡英文若要歷史留名,可推動修憲,內閣制是可考慮的方向。

這是從1997年修“憲”以來的一個老問題了,既非「總統制」,亦非「內閣制」,更非「雙首長制」,20年間不時有輿論呼籲解決「憲政怪胎」所造成的權責混亂。去年3月底,王金平也於“立法院”發表類似演說,呼籲朝野合作確立,到底憲政應該是走向「以總統為核心的雙首長制」或「以行政院長為核心的內閣制」。

自2000年以來歷經三朝,陳水扁更替了6任“行政院長”,馬英九也換了6次,蔡英文執政兩年半也換了2次,總計18年更換14次閣揆,平均任期約1年3個月,造成台灣政局常常處於不穩定狀態。

“中華民國”政治體制按孫中山創立的憲制理論為「五權分立」,“行政院長”為最高行政首長。1997年修“憲”,由總統任命且不需經過“立法院”同意,行政院院長對立法院負責。“立法院”可以對“行政院長”提「不信任案」,“行政院長”可以呈請“總統”解散“立法院”。

簡言之,“憲法”賦予“總統”的職權為“外交”,“軍事”,“行政”,“立法”,“司法”,最高行政首長由“總統”任命,不需經“立法院”同意。大法官由“總統”提名,經“立法院”投票同意後任命,司法院長亦然,且兼任首席大法官。監察,考試院長也是同樣的流程。

“立法院長”由“立委”互推票選,自然來自於多數的執政黨。由於“總統”兼任執政黨主席,黨主席掌握“立委”提名權,故而由執政黨“立委”互推之院長人選,不可能偏離“總統”意志。

什麼都要經過“總統”點頭,卻不用受到民意監督,其實這是一種「民選皇帝制」,“中華民國總統”的權力其實比美國總統還大。這種領導人如果懂得節制權力,充分授權就無問題,問題是這得聖人才做得到,所以它始終是一個嚴重的問題。

陳水扁是「憲政怪胎」孵出來的政治怪胎,因為他執政之初,是所屬政黨“立委”席次僅1/3的「少數政府」,實則為皇帝的“總統”陳水扁,任命國民黨的唐飛為“行政院長”,組成所謂「全民政府」。結果在廢核問題上,兩人意見南轅北轍,陳水扁未經“立法院”同意,逕行宣布停建核四,以致朝野嚴重衝突對立,唐飛被迫辭職,「全民政府」僅維持了136天。這是第一次,“行政院長”被羞辱性地被當成用過即丟的免洗碗筷,甚至被“總統”譏為“擋路的大石頭”。

扁執政期間,唯一與國民黨攜手合作的是「國會改革修憲案」,“立委”席次減半,小選區改為大選區,成為「單一選區兩票制」。為什麼能成功整合朝野呢?因為這個制度有利於大黨,不利於小黨,兩大黨聯手限縮了政黨的多元性為二元,等於制度性開啟「藍綠惡鬥」的政治樣態。

惡性循環至今,兩大黨民意支持度,都不到3成。

王金平也是「憲政怪胎」孵出來的政治怪胎,因為在他的“立法院長”任職期間,以朝野協商的方式,使得多數黨被少數黨牽制,形成多數民意被少數民意霸凌的怪現象。他本人就是肇事者,就是政治怪胎。

“總統”權力過大,“行政院長”成為替“總統”擋子彈的幕僚長,司法,監察,立法,考試四院,也成為“總統”意志的延伸。所以有人說,“中華民國總統”若想要連任失敗,比登天還難,確然是實況。蔡英文被認為可能是第一個連任失敗的“總統”,可見其施政的不得人心有多麽嚴重。

賴清德是二十年來唯一聲望超過“總統”的閣揆,但在「民選皇帝制」下,幕僚長與老闆的命運被綁在一起,其聲望必然要被“總統”平均,直接對半砍。無論蔡英文是有意或無意拉低賴清德聲望,誰都擺脫不了與“總統”共擔惡業的命運。

既然每一項重大政策,皆為“總統”意志,閣揆只能概括承受,並成為當然箭靶。成為箭靶也就算了,還要不時被“總統”僭越份際,被推到第二線當成人形立牌。蔡英文在「九合一」敗選後設立的「迴廊談話」,連一個“行政院”下屬“交通部”的小政策都一句話直接撤銷,連一個大學校長任命案都直接指揮“教育部”結案,公然視“行政院長”為無物,為「憲政怪胎」下了最經典的注腳。

被“總統”當成衛生免洗碗筷,用過即丟,就是“行政院長”的宿命。

美式總統制、英式內閣制、法式雙首長制行之有年,也都是在各自政治發展背景下的產物,台灣難以複製,也無必要「剪下貼上」。但即便可以接受大權獨攬的領導人制度,也不能無視“行政院長”這個位置的多餘。以“總統”作為外交,國防,內政的總領導,也不是不行,但必須受到民意監督,畢竟,“總統”是由直接民選產生,又愛號稱「民主」。

由於國,民兩大黨皆為「剛性政黨」(列寧式政黨),由民選產生的“立委”,很難有不甩黨意的超然獨立性,而黨意也常與「區域立委」所產生的地方,利益相衝突,或與「不分區」立委的專業與價值相衝突。所以台灣雖號稱「民主」,事實上仍不脫「黨國式民主」的藩籬,這是普選“總統”的必然結果。

大黨才能生存 —> 掌握黨機器才能成為“總統” —> “總統”總攬大權 —> 控制黨機器 —> 推出大黨才能推動的政策與制度,這就是「黨國式民主」的結構。因此,所謂的「台式民主」是移植了部分西式民主的制度,插入於原本的黨國體制上。那麼,時常發生黨意凌駕民意,卻又以民意掩護黨意的錯亂情況,也就一點也不奇怪了。

台灣政治由兩大黨宰制,一方面無法呈現多元的民意,另一方面無法突破「黨國式民主」的結構,以致長期內耗。改革之方向,要不就回到一黨專政的體制,要不就推出有利於多元政黨生存的制度,讓執政者成為中小型政黨結盟產生的執政內閣。

內閣制,說穿了就是“老大不是很大”,而且“老大經常換”,在華人政治裡尚未進行此類嘗試。內閣制的優點,在於能快速回應流動的民意,並限縮領導人的權力。缺點在於難以產生長遠有效的宏觀政策。因此,適合華人的內閣制有賴於非常堅實的文官體制,讓經由考試產生的專業事務官(俗稱的公務員),穩定政治結構,不至於讓經常更替的上層決策官員朝令夕改,政策大轉彎。

「兩蔣」在台灣建立了頗有紀律的文官體制基礎,但民進黨兩次執政,都恣意破壞之,政治任命卻資格不符的高薪實習生比比皆是。

在崇尚自由的土壤裡,所產生大權獨攬的領導人與執政黨,不可能維持聲望於不墜,也不可能讓兩大黨在大方針上有任何共識,因此無可避免地會數年變一次天,而一變就是天翻地覆地變。

讓政體保持穩定,既要產生能保長遠的宏觀政策,又要快速回應流動的民意,是非常艱深複雜的課題,所有現存於地球上的制度,都只能僅供參考,沒有哪個國家的制度一體適用於全世界。

因此,將「民主」標籤化,並輕挑地將之說成「普世價值」,不是大外行,就是想藉此套利。

對於大陸「一國兩制」的提議,台灣最常見的回應就是「堅持自由民主價值」,即便是島內統派亦然。有許多知識份子,明知「台式民主」問題重重,仍堅信這只是過渡時期,時間拉長,民主制度終將修成正果。這樣的想法不能說是錯的,但前提是必須承認「台式民主」問題重重,並不間斷地呼籲修正目前的問題。

好的制度是累積了教訓,不斷修正得來的,在華人世界,不同的區域正在進行不同的修正路徑。台灣的毛病,就是以為自己最好,不用急著改變。

探討「一國兩制」最積極正面的意義,就是可以先檢討自己的制度,是否真的比較好?為什麼二十多年來的民主實驗,結果反被東亞其他地方超越?且連東南亞都在急起直追。

因為台灣存在「憲政怪胎」的問題,「政治怪胎」也都認為這是大問題。

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