厦门、宁波、青岛、大连，计划单列市还有未来吗

文丨西部君

合肥拆分巢湖，成都代管简阳，西安代管西咸新区，济南吞并莱芜……

沿着这条城市发展的主线看，“强省会”的逻辑相当明显。而济南吞并莱芜说明，不止中西部要做大省会，东部经济大省也要强化龙头。

省会城市越来越强大，在省内而言，资源更加集中，地级市短期可能要做出些牺牲；至于对全国城市竞争格局的影响，西部君在昨日的《中国的省会是如何变强的》提到过：

真正受影响最大的，可能是15个副省级城市中的5个非省会的计划单列市：深圳、厦门、宁波、青岛、大连。

中国城市的发展，很大程度依赖于行政资源的配给。这些计划单列市，在过去拥有省一级的经济管理权限，但在普遍的“强省会”战略下，其地位和分量多多少少会下降。

比如青岛，如果山东做大济南，那么省内的资源就得适当向济南倾斜，在发展时序上给与它优先的安排，计划单列市的经济加持效果，未必还有过去那么显著。

那么，计划单列市还有未来吗？考虑到深圳的特殊性，所以这层设问更多是针对剩下来的厦门、宁波、青岛、大连四个城市。

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中国的城市等级在如何变化

前面提到，中国城市的发展，与政治和政策因素息息相关，政策红利给谁不给谁，几乎可决定一座城市的上限。

所以要回答计划单列市还行不行，先得看这几十年的城市等级，以及背后的行政资源配给逻辑，到底发生了什么变化。

1997年重庆脱离四川直辖，北京、上海、天津加重庆，四个席位名单就此固定。毫无疑问这四个城市处在行政等级的顶端，国家有什么礼包，当然最先考虑给它们。

当然有两点要注意：第一，北京和上海，与重庆和天津，不在一个政策层级；第二，没有直辖地位的深圳，地位不输直辖市。

直辖市下面，就是范围更广且低半级的副省级城市了。但其实计划单列市的历史要更久，名单也几度变化，最多的时候数量达到14个。

直到1994年，原14个计划单列市加上杭州、济南，被列为副省级城市，而随着重庆直辖，计划单列市只剩下深圳、厦门、宁波、青岛、大连。

来源：中国商业研究院

15个副省级城市中，10个省会城市（广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州），5个非省会的计划单列市，这个格局一直维持到现在都没有变动。它们的地位，则仅次于直辖市，高于一般省会。

先直辖市+深圳，再副省级城市，再省会，再到地级市，这就是中国行政资源配给的差序格局。

而从计划单列市名单的几度变化，到副省级城市的推出，再到目前各个城市都眼红的国家中心城市名单，为什么有了前者，还要后者？

因为不同历史时期，城市等级的调整和名单的钦定考虑都不一样。

比如八九十年代，大家的底子都差，但又要对外开放，就得通过副省级城市和计划单列市来拉一把。所以15个副省级市中，东北占了4个席位——沈阳、长春、哈尔滨，加计划单列市大连。

早期的计划单列市，单列的内容，就包括商品分配、主要物资调拨等；另一方面，“计划单列市”的称呼，同样也说明，这一时期城市发展，有高度的行政导向和计划色彩，着眼点不只是经济，还有政治乃至地缘的考量。

副省级城市取代过去的计划单列市，其实也是在突出市场的色彩，减弱行政导向。

来源：网络

值得一提的是，在副省级城市概念推出来的1994年，恰恰也是分税制改革的起点，中央、地方开始分灶吃饭，地方拥有更多的经济权限，去顺应市场和开放的浪潮。

再往后，这些年城市的行政等级几乎没有变过，因为行政手段主导城市发展的手段，在慢慢地淡化，所以未来不太可能出现大范围的调整。

国家中心城市概念的推出，基建、投资、新区建设、大型的会议论坛等，政策、资源依然会优先给，但不配任何更高的行政等级。

像郑州，哪怕入围大名单，还是普通的省会级别，也多半不会被增补进副省级城市。

相对于以往，副省级城市尤其计划单列市，所蕴含的政治红利，边际效应将逐渐递减，城市竞争的“自发秩序”会增强。

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国家中心城市，一种新的竞争逻辑

城市越来越庞大，这几乎是全世界的规律。不过它的原因有两种，一是资源和要素的自由流动，不断在经济的高地堆积；二是行政区划的调整，简单粗暴，立竿见影。

从合肥到济南，从拆分到共建新区到吞并，“抢”地盘方式多种多样。“抢”地盘是为了获得更大的人口和产业腹地。

它们基本上都是副省级城市，有行政等级的加持，还要通过行政区划的调整扩容，恰恰是因为只靠“副省级”的行政赋权，已经无法满足发展的目标。

一般预算收入变化，来源博闻财经

副省级省会城市之间，竞争白热化；副省级非省会的计划单列市之间，分化也相当明显：

2010年到2015年间，小学生数量，宁波和大连增长只有3%左右，厦门和深圳，高达40%左右；本外币各项存款余额，大连、青岛只有60%左右的增幅，深圳却翻了接近两番；一般预算收入，增速低的如大连，只有16%，高的如深圳146%……

计划单列市之间的分化，正是城市发展逻辑改变的结果，它印证了单列经济效果边际递减的事实。

至于去和中西部城市比，计划单列市仍然有资格傲视群雄，但底气显然没过去那么足。

比如郑州不在副省级城市之列，但已经入围国家中心城市。计划单列市的大连，在国家中心城市的竞争上，也明显弱于副省会城市沈阳。这一点见此前西部君的分析《第十座国家中心城市，给谁？》。

第一波改革开放浪潮下，计划单列市几乎都是沿海港口城市；产业转移，大大改变了城市竞争的格局。中西部省会机会多了，为了在全国争夺资源，往往会拼命做强省会。

相对而言，计划单列市，有行政级别，却也只剩下行政级别。举个很现实的例子，你能想象亚运会的举办权，给计划单列市的宁波，而不给副省级城市的杭州吗？

国家中心城市近几年很火，明确提出相关建设目标的城市接近二十个。相对于过去的副省级概念，国家中心城市的变化，不只是淡化了行政等级，还在于更加强调区域协同性，强调对周边兄弟城市的辐射拉动作用。

论辐射拉动的功能作用，省会尤其是副省级省会，更适合成为全省进行顶层设计的支撑，自然要强于计划单列市，这也正是目前还没有非直辖、非省会城市入围国家中心城市的原因。

有论者提到，二流的直辖市，未来可能会输给经济人口大省“强省会”城市。判断未必准确，但它也说明，传统的行政等级体系，与当下的城市化进程，出现了一定的脱节。

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计划单列市还有未来吗

国家中心城市的名单，流传的版本有很多，不过各个版本中，厦门、宁波、青岛、大连四个计划单列市，尤其像宁波、大连，几乎很少出现。

随着“强省会”战略的强化，计划单列市，可能会面临一个尴尬的局面：

在财税等方面，它们依然拥有更大的经济管理权，甚至可以直接对接中央；但在省内，反而会被放在资源配给的第二序列。

西部君此前多次提到，现在的区域经济竞争，早就不是单体城市的竞争，而是城市群、都市圈的竞争，城市群内部比大小，计划单列市未必比得过副省级省会。

来源：网络

这是否意味着计划单列市是最大输家？当然未必。

比如“杠杆游戏”就提到，因为资源虹吸的因素，“强省会”战略，很容易导致省会城市在省内缺少朋友。

计划单列市反而没有这种顾虑，因为关系更加平等，不存在大力吸血的局面，从区域协作的角度考虑，可以借此与地级市兄弟们搞好关系，加强产业配套。

经济上更大的管理权，让它们能够更加灵活，能够因地制宜地制定政策，而不像省会城市，有带动区域协同发展的牵绊。

另一方面，如前所述，计划单列市之间，也会发生分化。比如厦门，它所在的福建，省会福州是华东沿海省会城市中唯一没有被确定为副省级的城市，地位要低于厦门。

至于大连，哪怕无法像沈阳那样代表东北，去争夺国家中心城市的角色，东北的门户，这个大的区位格局也不会变。

所以，计划单列市的历史地位会下降，但经济地位却未必，最大的变数在于，在中国经济结构性调整的节点上，能不能率先完成转型升级。