欧盟共同安全与防务政策的新动向

【本文根据“法德轴心与欧盟未来走向及中欧关系”国际会议的专家发言总结而成。作者郑春荣系同济大学德国研究中心主任、教授】

英国脱欧后，法德可以携手推动欧盟共同安全与防务。但英国脱欧也会削弱欧盟共同安全与防务，进而突出法德两国由战略文化上的差异而导致的在共同安全与防务合作上的不对称性。

德国提出了“框架国家”方案，具体是指，在小型多边主义基础上加强共同安全与防务，由此在北约内部建立强大而又能力出众的“欧洲支柱”。增强北约的“欧洲支柱”，有助于推动欧盟共同安全与防务的发展，同时可能使欧盟对北约的依赖性增强。

在永久结构性合作的实际运作中，德国强调包容性，法国则希望更有雄心的共同安全与防务，最终德国的立场得到了贯彻。2017年12月11日，在欧盟外交部长会议上，正式启动了永久结构性合作，共有25个国家参加，它们宣布了第一批的17个共同项目。

一、欧盟共同安全与防务政策新动向的背景原因

欧盟共同安全与防务能往前推进的主要原因有以下四点：（一）乌克兰危机与克里米亚事件使得传统地缘冲突又回归到欧洲大陆，继而增添了混合战争的威胁。（二）欧盟内部安全问题和外部安全问题的相互交织。例如难民本来只是外部问题，但难民涌入欧洲后，却带来了欧盟内部安全方面的挑战，使外部安全问题和内部安全问题相互交织。

（三）英国脱欧对欧盟共同安全与防务的影响。原来在欧盟共同安全与防务中英国发挥阻挠者的作用，现在英国脱欧则对欧盟的自主性起到了解锁作用。（四）美国特朗普上台执政后，当前，欧盟共同安全与防务得到瑞东，更加重要的因素是美国特朗普的上台执政，其对欧洲安全与防务保障承诺的弱化使得部分欧洲国家提出“欧洲命运自主论”，力求提高战略自主性。在以上四个原因中，笔者将重点分析英国脱欧与美国特朗普因素对欧盟共同安全与防务的影响。

国际上较为普遍的观点认为，英国脱欧对欧盟共同安全与防务是一把双刃剑。一方面，英国原来一直在欧盟独立的安全与防务建设中扮演阻挠者的角色，它深怕削弱北约的作用，所以对欧盟自主性的追求加以阻挠。

但英国脱欧后，法德则可以携手推动欧盟共同安全与防务。另一方面，英国脱欧以后会削弱欧盟共同安全与防务，并会突出法德两国由战略文化差异而导致的在共同安全与防务合作上的不对称性。目前英国和欧盟均表示愿意在未来共同安全与防务上继续保持紧密合作。但至今为止，欧盟与第三国展开共同安全与防务合作时并没有给予第三国任何话语权。

如果未来英国以“27+1”的方式来参与欧盟的共同安全与防务，却没有参与决定权，则会影响到英国参与的积极性。话语权的丧失同样会在欧盟推动永久结构性合作（PESCO）时，影响到英国的参与积极性。但是英国脱欧对欧盟安全与防务仍有一种较为积极的可能性，即英国脱欧以后北约将会是它最主要的参与安全与防务的平台，如此一来英国可能会加强在北约平台上的投入。

特朗普对欧洲安全承诺的降低倒逼了欧盟战略自主性的增强。但特朗普对欧洲安全承诺的减少可能是一种倒逼欧洲各国提高防务支出的策略，待负担分摊达到某一水平后，美欧安全关系又能够重新恢复稳定。也有可能美欧安全关系已经出现了一个结构性的大调整，换言之，美欧安全关系不再能恢复到以往的稳定局面。无论是哪一种可能性，欧盟提高自己的战略自主性已迫在眉睫。

二、欧盟共同安全与防务的新进展

第一个新进展是增强北约内部的“欧洲支柱”。德国基于“资源整合与共享”理念，提出了“框架国家”方案，该方案在小型多边主义基础上加强共同的安全与防务，由此在北约内部建立强大而又能力出众的“欧洲支柱”。此外，欧盟和北约加强合作，也体现在欧盟与北约签署的《联合声明》中。笔者认为，欧盟通过加强与北约的合作，一方面可以绑定北约，另一方面也增强了自身在北约内部的能力。

该能力可以运用到欧盟独立的共同安全与防务中。因此增强北约的“欧洲支柱”作用，也有助于推动欧盟共同安全与防务的发展。同时欧盟与北约合作增强以后，可能也会增强欧盟对北约的依赖性。但更多的是“双向增强”，是在依赖性增强的同时，自己的自主能力同样得到增强。

第二个新进展是建立军事计划和实施参谋部。即在行动指挥结构方面，欧盟建立参谋部，该机构实质起到行动总部的作用。

第三个新进展是欧盟基于自愿原则引入了“防务合作协调年度审查机制”。该机制旨在对欧盟各国国家防务规划进行评估，补足各国在能力开发计划中的缺口。但欧盟的“防务合作协调年度审查机制”如何与北约内部防务规划进程进行协调，这一点仍有待观察。

第四个新进展是欧盟近期设立了欧洲防务基金，用于军备的研究、开发及采购。该基金第一次把防务军备纳入增强欧盟安全与防务的共同努力当中，具有高度政治含义。但该基金能否按照计划从2020年开始每年提供总计55亿欧元的资金，以及资金能否用在防务合作协调年度审查的缺口上，仍有待观察。

第五个新进展是启动永久性结构合作（PESCO）机制。2017年12月11日，在欧盟外交部长会议上，正式启动了永久结构性合作，共有25个国家参加，它们宣布了第一批的17个共同项目。未参与永久性结构合作的国家是丹麦（北约成员）、马耳他（非北约成员），以及处在脱欧进程中的英国。永久结构性合作不只是一个永久的框架（a permanent framework），而且也是一个结构化的进程（a structured process），是指欧盟将对每个参与国进行年度行动计划的评估，监督它们是否兑现承诺。

在永久结构性合作的实际运作中，德国强调的包容性，法国则希望更加有雄心的共同安全与防务，最终德国的立场得到了贯彻，绝大多数国家都加入了永久结构性合作，很多小国也参与其中对永久结构性合作的未来发展做出更有效的影响，包括及时踩刹车。法国对永久结构性合作如此“包容”，颇为不满，所以跳出欧盟框架，自己启动了“欧洲干预倡议行动”。

三、欧盟共同安全与防务新进展的特征

欧盟共同安全与防务已经出现了趋势性的转折，但并未出现真正的范式变革。例如，永久结构性合作框架主要以军备合作为主，但设置永久结构性合作的本意是要提高欧盟军事上的行动能力，这并没有成为现在永久结构性合作的一个重点。又例如，在具体推动机制上，欧盟共同安全与防务主要依赖于“意愿者联盟”、“同行评价”、“同行施压”等软性机制，所以其向前推进过程中的有效性是要打折扣的。

另外一个特点是，在欧盟共同安全与防务推进当中，原来主要是选择自上而下一体化的推动模式，现在欧盟也在走自下而上的做法，即以小型双边或者小型多边的形式（包括永久结构性合作）来累积各个小的进展，进而寻求一个大的突破。

笔者认为永久结构性合作框架，包括迄今欧盟共同安全与防务的推进，重点还是在军备方面，行动上仍依赖于北约。所以，如前所述，未来欧盟对北约的依赖性会继续存在。但欧盟的军备能力还是往前走了一步，虽然这一步对于提高欧盟的战略自主性的作用还比较有限。