师级干部转业当副市长,为什么成新闻?

近日,有这样一则新闻:陕西省安置6名师职军队转业干部当副市长,其中三人挂常委衔。

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传统上形容行政级别,有“地-师级”的说法,最近几十年多次裁军,按说新一批干部中,“师级”应该比“地级市”更稀缺才对,为何师级干部当副市长能成新闻呢?

这要回顾几十年来的社会发展。

1溯源

我军早在革命战争时期就把军队干部派到地方工作。1932年,中央红军安排在政治上或者因残疾而不适宜军事工作的人员退出部队,到后方休养或到地方政府工作。1943年,中央提出“精兵简政”,各根据地部队根据各自情况,将一批有能力的干部安排到地方。

解放战争期间,大量有能力有文化的工作和管理人员被安排到地方建设。毛泽东在七届二中全会上说“我们必须准备把210万野战军全部地化为工作队。这样,干部就够用了,广大地区的工作就可以展开了。我们必须把210万野战军看成一个巨大的干部学校。” 

1951年,中央转业建设委员会成立,周恩来兼主任,副主任是李富春、聂荣臻、薄一波。各级政府和军区也建立对应机构,军队干部转业安置的制度逐步形成。

 

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1953年发布《关于军队转业人员待遇问题的补充通知》,当时政府机关实行的是职务级别工资制度,的确团级基本对应县处级。

在一个由农业文明转型向工业文明的社会里,拥有健康体魄、有一定文化基础还见过大场面的军转干部和退伍军人充实到地方,是不错的选择,有利于加强中央集权和建立自上而下的动员体系。

2挑战

1) 市场经济

计划经济下,企业是军转干部安置的重要去向,占安置总数1/3以上。随着经济改革,私有制经济在国民经济中比例越来越大。国企改革“抓大放小”,县一级的小型国企几乎全部改制,地市一级保留的也不多,省一级和中央一级的国企大规模兼并重组,可接收军转干部的企业逐步减少,最后仅占几个百分点,安置渠道明显变窄。所以,无论怎么裁军,军转干部的出路总是紧张。

2)编制管理

以前军转安置需要多少人进党政机关,直接下达指令性计划即可。但80-90年代内地经济衰落,公务员成了地方年轻人的主要上升通道。所以各级机关机构编制迅速爆炸。1991年末全国“吃财政”的人员比1980 年增长75%。1980年全国行政管理费开支占财政总支出的5.5%,1991年达9.9%,加上事业费则占37%。地方政府被迫严格控制编制,军转干部制造了很多超编问题。

3失衡

2001年以来平均每年安置军转干部5 万左右,其中约1 万人自主择业,4万人需计划安置。而我国现有公务员700 多万(有编制的,不是全部财政供养人员人数),按数字计算,就算接收4万军转干部全部进入编制,问题也不会太严重。近年来每年公开招录的公务员约有20 万,如果把五分之一即4万用于接收军转干部,问题就能解决了。

但实际的问题是什么?实际上军转干部集中于少数大城市,实际安置成本远远高于增加一个普通公务员编制,这才是转业安置不堪重负的主要原因。

一般说来,兵源大省的军转干部比较多,驻军大省的军转干部工作多。

 

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2016年各地区每万机关职工人承担的军转干部安置数量

从上表可以看出各省之间差别巨大,高的每万名要安置40多人,北京达到60多人,低的地区只有不到5人,西藏只有1.43人。

一省之内分布也不均衡,安置到县乡的越来越少,大城市和发达地区越来越多。2001年分配到县乡的还占21.9%,2016年只有9.6%。2010年之后国家放宽了军转干部的安置条件,这个问题越来越严重。

比如沈阳和大连两个市承担了辽宁全省军转安置数量的55%,湖北50%以上军转干部安置到了武汉和省直单位,青海90%以上的计划分配军转干部安置在西宁。郑州市每年安置的军转干部都占全省的 40%以上。

所以,中心城市和经济发达城市安置压力特别大,有的单位军转干部已成为主体,很多年没有接收过大学毕业生了。

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近年来,对严格按编制对机关人员进行管理的要求更加明确,但严格按现有编制,显然无法完成接收军转干部的任务。于是国家公开发文允许超编:

2001年军转改革时规定,党和国家机关按照军队转业干部安置计划的15%增加行政编制。

2004年又规定在2004 ~2006年军队体制编制调整改革期间按军队转业干部计划分配数的25%增加行政编制。

2007年规定按25%增加行政编制后仍有缺口的,可专项向中央机构编制部门报告。

2016年规定2016 ~ 2020年在基数内按25%比例增加行政编制,高于基数部分按照40%增加行政编制。

长期这样增加编制,显然不严肃,也会对科学的编制管理带来影响。而且即便如此,对一些军转安置量大的地市来说仍然不够 。

4级别

按照几十年来的传统,师级干部对应地市级公务员,团对应县处级,营是乡科级。 

然而,军转干部多的省市,一般也有野战集团军和大军区驻扎,师团职干部尤其多,相当多的军转干部难以按“相应”职务来安排。比如江苏省江阴市有一个军级单位驻扎,这里经济条件好,许多干部的配偶随军后都以这里为家,相当部分的干部就地转业安置。

江阴是县级市,正副县级干部一共就30人左右。而每年需要安置的团职以上就有30多人。如果严格按照职务对应关系安排,把全部正副县级干部的位置全部让出来还不够。即使地方真的把正副县级的位置全让出来,今年安置了,明年又有30多个团以上干部分配来了…… 

所以在一些地方形成了新的“惯例”,有降一级安置的,还有降两级安排的,造成不同地区军转干部之间职务安排不平衡。

比如有的正团职干部,满三年(有的四年五年)安排个副调研员,不满三年任副主任科员。正营职干部不满三年,直接降为科员。专业技术七级以下的干部,在很多地方直接与营级行政干部一起安置。有些地方以充实基层一线为由,明文规定营以下军转干部直接分到一线最基层单位。而在体制内混,降一级少则白干三五年,多的八九年,降两级意味着白干十几年。

5专业

“专业不对口”,往往是拒绝转业干部按级别安置的理由。但这也是地方上的实情。

文革结束后司法系统重建,初期沿袭过去的做法,把司法机关作为安置复转军人的主要单位,以至于在复转军人在大部分法院检察院中占法官检察官的一半。世纪之交,产生了一场复转军人是否能进法院(检察院)的大讨论,最终司法专业化和司法考试关掉了这条旧捷径。

这导致军转干部到地方只能进行政单位,进一步挤压了地方党政机关的岗位空间。2014年,安置到党政机关和参公单位的军转干部占计划分配总数的82.9%,事业单位占15.2%,国企占1.9%。部分重点城市甚至85%进入党政机关。

国家现代化治理要求公务员的专业化。如今考试进入公务员队伍的大都是受过专业训练的大学生。同时机关内部的晋升也要求公开平等竞争,还有竞争上岗。而部队军事工作的要求和环境与地方差别大,转业干部要和专业化干部同样竞争,确实困难。除少数人员外,大多数转业干部进入地方机关后,适应起来有相当的难度,发展得并不是很好。

还有一个问题是年龄偏大。对1975 年至2009 年地方接收安置的军转干部情况的统计现实,服役10~15年的占接收安置总数的9.5%; 服役16~25年的占近80%,25年以上占10.71%。服役21年以上即年龄一般在40岁以上的,达到转业干部总量的一半以上。这样的年龄转业到地方,单位、职业、工作性质、环境都发生了巨大的变化,适应起来确实非常不容易。

今年5月,某财传集团董事长、党委书记周法兴诋损退伍军人事件就是这种矛盾的写照。

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周法兴的话有没有被断章取义不是我们要讨论的重点。但他这句话不也是给陆军司令员的话做了注脚?

 

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“逐步将部队中能力差、混当官、不作为的不合格军人淘汰出去”。

6趋势?

2018年需要计划安置的军转干部有5万人,2017年是4.47万人,2016年约5.8万人。按照转业后工作年龄25年计算,目前体制内的军转干部可能有120万。

7月底,一位记者问退役军人事务部:

我们注意到军转干部回到地方便面临二次就业问题,但有些地方单位对安置会有降职降岗的不成文规定,有些人认为这是对军人的一种歧视,请问您怎么看待这个问题?

副部长的回答不够正面,但坦承:

“主要是结构性的问题,现在安置主要集中在一些大中城市和机关、事业单位,随着军转干部数量的增加,地方也面临一些实际的困难和问题”。

既然是结构性问题,那意味着短时间内无解。

尤其是这两年在军队改革、地方行政改革的叠加效应下,地方安置压力逐年增加。尤其是是本轮裁军30万,超过一半是军官。恰逢今年地方党政机构改革同步展开,与师职相对应的厅(局)级领导岗位减少,矛盾陡然增大。所以陕西6名师级干部担任地方副市长格外引人注目。

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陕西省退役军人事务厅于11月中旬刚刚挂牌。时间上看,军转安置工作是在主管领导、部门均不明确的情况下进行的,难度可想而知。因此,陕西省出台了几条具体的硬性规定:

正师职必须安置在党政机关或中央驻陕单位担任党政副职或其他副厅级领导职务;

副师职在省属企业、高校安置的,安排任党政副职、纪委书记或工会主席,在省直机关和中央驻单位安置的,安排担任副巡视员;

先进后出、带编分配、使用空出的领导职位和按规定增加非领导职数接纳。

在这个背景下,陕西省此次接收了31名师职干部,其中计划分配26人,自主择业5人。即26人只有6人真正在地方政府拿到了领导性职务,比例并不高,然而依然是近年的亮点。此前2010年到2013年,河南接收的19名正师职干部也就是到省直重要厅局任副厅长、党组成员;山西省2016年接收5名师职干部,4名落实正处实职,只有1名被平职安排。陕西此举也值得全国退转军人欢欣鼓舞。近来陕西官场被上级反复整肃,这一“超常发挥”很可能也是向上级证明“忠诚”的表态,表示自己对权威的拥护,能否持续尚待观察。

当然军改还带来了一个好消息,即军队官兵比例更趋于合理,军官的职业化程度加深。目前只有四分之一的军官把部队当作终身职业,以后可能会上升到一半左右。从长期来看,这意味着今后地方上需要安置的军转干部也会进一步减少,有利于缓解“结构性矛盾”。

(作者:豆农)

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