鸡娃风逆势暗涌, 戳中教育改革最痛的一个“失算”｜文化纵横

✪ 马健生 | 北京师范大学国际与比较教育研究院

✪ 吴佳妮 | 福建师范大学教育学院

【导读】自2021年7月“双减政策”出台，全国中小学生迎来政策落实的第一个学期。“鸡娃”风虽看似受限，由高考及职高分流引发的焦虑却未真正减少。无论是转向地下的“一对一补课”还是“弯道超车”的才艺班，家长们的选择“口是心非”。而这也是每次教育改革效果难以估算、教育政策难以落地的一大诱因。为什么减负政策总是出现“按下葫芦又起瓢”的怪象呢？

本文指出，以往减负改革大多片面聚焦于学业负担的“量”上——将减负简化为“减时间”，以至于忽略了时间分配的内容与结构严重失衡是负担重的成因之一。

作者认为，在现实博弈中，学校的行为主要受两种力量驱使：一是上级行政组织的命令与要求；二是办学效益（经济利益以及以升学率为代表的名誉等）。在考试评价体系不变的情况下，遵守减负规则的学校倾向于将时间和资源优先投入升学考试类课程，而排挤体育、美育、实践操作类课程。而家长的教育需求主要受两种力量影响：一是家庭经济承受力；二是升学竞争压力。在优质教育资源依旧稀缺的背景下，家长群体陷入争相“增负”的“囚徒困境”。因此，如何准确认识并利用各利益攸关方的需求，引导家长与学校调整博弈策略，成为相关部门不得不考虑的问题。只有深刻把握这一关键点，才有可能改变偏向学术性科目与粗放式题海练习的结构失调，推动中国教育向注重质量与追求公平发展。

本文原载于《北京师范大学学报（社会科学版）》，转自“社會學會社”，原标题为“为什么学生减负政策难以见成效？论学业负担的时间分配本质与机制”，文章仅代表作者本人观点，供诸位参考。

减负既是我国基础教育界“老生常谈”的政策议题，又是长期以来收效甚微的改革实践。自20世纪50年代以来，减负话语就开始频繁出现于国家重大教育决策与议题之中。中央以及各级地方教育部门也出台了各式各样的减负政策，如限制时间、控制作业量、精简课程、降低课标、控制各类竞赛活动等。然而，看似热闹的减负改革一到实践中就纷纷陷入了“按下葫芦又起瓢”的困局，呈现出“明减暗增”、“校内减校外增”的怪相。60多年过去，多次减负均以失败而告终，中小学生学业负担问题似乎变得愈加复杂也愈加棘手。为何如此下大力气推行的减负改革总是难见成效？政府“促进学生生动活泼学习、健康快乐成长”的良苦用心为何遭到诸多顽固的抵制？这些实践中真实存在的“增负”需求与行动为何长期挥之不去？这些问题实则在提醒改革者与研究者们回到减负政策的原始出发点，调整理解的视域，重审这个长期困扰人们的问题。本文试图从经济学的视域观察中小学生学业负担问题，讨论学业负担的时间分配本质与机制，以期为破解减负困境提供新的线索和思路。

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▍学业负担的概念与本质

（一）概念澄清

何谓学业负担？在既有的学术研究、政策文本以及公众言说中，“学业负担”、“课业负担”、“学习负担”、“学生负担”常作为同义语使用。然而，这些看似相近的概念，却由于言说者所站的立场不一、所赋予的内涵与外延边界各异而存在着明显分歧。概念的模糊、纷争与混乱使用，使得关于“减负”的讨论往往不是在一个共同的逻辑起点上展开。媒体报道与公众舆论对“学业负担”的理解，有的侧重于一些客观指标，如书包超重、学时超长、教科书超量、考试超纲、考试频繁等等。还有的视其为主观感受，认为学业负担主要表现为学生的身心负担及产生的某些疾病或心理偏差，如视力减退、厌学情绪、考试综合症等。然而，一致的是，在诸如此类对负担现象的描述与界定中，事实判断与价值判断没有清晰的界限，学业负担本身就贴上了“过重”和“不合理”的价值标签，自然而然地成为了舆论讨伐的对象。

官方政策文本往往采用“课业负担”的说法，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在义务教育的发展任务中明确列出“减轻中小学生课业负担”。有学者认为，“课业”与“学业”意义等同，只不过是表述的视角不同。从规范学校及教师的行为角度来看是“课业”，而从学生的视角来看则是“学业”。也有学者采用狭义的理解，将课业负担视作学生负担或是学业负担的一部分，而至于是哪一部分则各执一词。胡惠闵等人在分析了国内学界500篇代表文献的基础上指出，官方文件“对课业负担的理解是广义的，既会关心学校所带来的课业负担，也会关注学生的心理负担，以及社会反映强烈的有家长布置的诸如家教、补习班等学习活动给学生造成的负担”。

综上，本文采用对“学业负担”的广义理解，认为它是学校、社会、家庭及学生自我要求下所承担的所有学习任务。在本文中，课业负担、学业负担、学生负担与学习负担没有区分。此外，“学业负担”本身应与“学业负担过重”或其产生的后果剥离开来。因而，“学业负担”是一个中性概念，并不带有先天的价值判定意味与负面化倾向。

（二）经济学视域下的本质厘定

在经济学的视角下，学业负担的本质即学生的时间分配。何解？首先，从学业负担量的规定性上看，学生在学习事务上所分配的时间量是反映学业负担数量特征的重要指标。其次，从学业负担质的规定性上看，学生在学习事务上时间分配的内容与结构决定了学业负担质的特征。学业负担的本质属性是时间分配在量的规定性与质的规定性上的统一。

以往的学界讨论与行政决策大多片面聚焦学业负担在“量”上的问题。例如，通过比较发现，我国中小学与西方发达国家相比学期更长、每日课时数多及家庭作业时间长。很多人视其为我国中小学生学业负担过重的表现，进而围绕提早放学时间、限制家庭作业时间等措施大做文章，将减负政策简化为“减时间”政策。此类认识忽略了学业负担在“质”上的表现。实际上，我国中小学生的学业负担并不仅仅是全面地过重，而是由内部结构不良导致的部分偏重与部分偏轻的失衡。在与考试升学直接相关的语、数、外等学术性科目方面，学时长、课时数多、知识难度高、家庭作业量大、课外拔高班多；像艺术、体育及社会综合实践等科目，几乎没有学习负担；作业中重复机械性的书面练习任务偏重，实验、动手与探究性活动任务偏轻。

此外，学业负担的时间分配本质揭示了两层重要的经济学内涵：第一，时间分配的主体是具有主动适应能力、自我调节能力并根据利益最大化原则进行行为选择的“理性经济人”。这意味着学业负担是个体的时间分配决策，政府不能靠简单的行政命令安排或一刀切的措施来代替个体的决策，而应该尊重并考虑到每一位卷入其中的利益相关者的需求。第二，时间分配行为同时也是一种教育投资行为。经济学将人们投入于教育的时间、精力与经费视为一种教育投资，并认为这种对于人本身的投资是所有资本中最有价值的。如此看来，在学习上分配时间的多与少最终取决于个人的教育投资决策，教育行政部门虽然有可能影响学校安排教育活动的时间（实际上，有时学校作为利益攸关方往往有自身利益的计较而采取“阳奉阴违”的对策），却无法干涉放学之后家庭及学生个人的时间分配行为。学生对自己有限的时间与精力分配的结构与权重反映了他对学业任务的价值的认识。“超重的书包”、“较长的学时”、“成山的作业”这些仅仅是学业负担的表象，简单“消灭之”并不能解决问题，需要进一步分析的是书包里学习内容的构成、作业里各科的比例、学时里各类学习活动的分配以及是哪些因素推动学校、社会、家庭以及学生个人作出了对学业高投入的行为选择。

（三）转换思考的意义

以经济学的视角对学业负担问题进行重新阐释与意义建构，确定了学业负担的时间分配本质，有助于化解当前诸多纷争不清的减负问题：第一，避免了将减负等同于放松学习，降低学业标准。从学生时间分配在量与质统一的视角下考察，会发现所谓“我国中小学生学业负担过重”的判断存在一定的片面性。学业负担之所以引发“厌烦感”、“疲劳感”并阻碍了学生的身心及全面发展，根源不只是时间分配量过多，而是时间分配的内容与结构严重失衡：时间分配过度集中于语、数、外等学术性科目、简单机械的纸笔练习与浅表的背诵。

第二，剥离了学业负担概念中被负面化的倾向与价值判定意味，为学术研究提供了可操作的概念。从时间分配的本质出发，学生在学习活动上分配时间的多与少决定了学业负担量的规定性，但并不意味着负担量大就一定不合理或造成压力。只有当学业负担产生了诸如束缚中小学生的身心发展、导致青少年厌学、逃学等负面功能时，我们才能把它诉诸价值判断。将学业负担理解为时间分配的本质，有助于摆脱原有概念在本土语境中被严重负面化与消极化的意味。

第三，厘清了公共政策与教育行政机构的职责范围与影响方式。从时间分配的本质出发，学业负担受参与时间分配的利益主体宰制。学生、家长及学校并不是简单地接受国家及行政部门所作的安排与指令，而是依据具体的需求、能力以及竞争策略对公共安排进行转化和调节，作出自己的选择。因此，从公共政策的角度，政府不能直接干预个体对于学习时间投入及分配的自由决策，但可以设计杠杆影响学生个体、家庭乃至学校的行为选择。

第四，阐明了学业负担问题是一个“一果多因”的复杂问题。学生的学业负担是现代人生存、发展和竞争压力的一个缩影。正如有学者在文章中所作的形象比喻：“现代人都被无情地推上了社会发展与进步的高速运转的传送带，如果不与之共振，不思进取，就会被时代无情地抛弃……解决这样复杂的教育问题，需要广阔的视野和深层次的理性思考”。经济学的视角引导我们不仅仅从学校教育找减负的答案，而是综合思考影响社会及个人行为选择的动力因素与机制，从认识所有推动学校、社会、家庭以及学生个人行为的直接或间接因素入手，理清它们之间的关系，然后找到合理、有效的调节杠杆，最终实现政策目标。

▍学业负担的时间分配机理

既然学业负担可以理解为时间分配决策，那么我们可以进一步从时间分配的角度来论述学业负担的内部结构、各要素的相互联系与运行规则等。

（一）时间分配的空间结构与内容结构

如图1，本文根据对学业负担的广义界定，将其空间结构划分为校内与校外两部分。其中，校外进一步分为家庭、社区或校外机构两部分。在内容维度，主要划分为学业时间与业余时间两大部分，其中学业时间指向学术性科目和非学术性科目两方面，业余时间则分为闲暇及满足日常生理需求的活动两部分。如此建构有助于跳出以往讨论限于日常经验描述的窠臼，进而将学业负担的内在关系与矛盾揭示出来。

图1 时间分配的内容结构与空间结构示意图

首先，学生时间分配的空间结构与内容结构不对应。学业时间不局限于校内，明显外溢到校外的诸多空间。现实中，放学后学生的时间不仅要被学校教师布置的作业占用，还可能分配到一些与学校课程不直接相关但与升学相关的辅导（如英语、奥数）或才艺班活动中，我们将这些活动视作补充性的学业任务，因此它们所占用的时间在内容特性上也属于学业时间。因此，在空间上“放学了”的中小学生，在时间分配的实质（即内容）上仍处于学习状态。这一特点恰好解释了为何围绕“提早放学”的减负措施通常是无效的。

其次，学业时间与业余时间的界限模糊，闲暇时间有名无实。根据一般的定义，业余时间除去生活必需时间后所剩余的便是闲暇时间。斯宾塞曾把人类活动分为五大类，其中第五类即“满足趣味和感情的休闲活动”，从事此类活动的时间即闲暇时间。到真实情境中，中小学生的“闲暇时间”往往是有名无实。如网上一个名为“广州妈妈论坛”里有一位家长提问：“我女儿９月上小学，现在有两个兴趣班，不知算不算落后？”这“落后”二字折射出家长安排孩子闲暇时间时的功利心态，同时也暗示了当前名目繁多的儿童兴趣、才艺、特长项目实则为升学比拼的额外砝码。在这个意义上，一些看似归为闲暇时间的内容（如钢琴、体操、珠心算、书法等）实则难以与学业时间区分开来。诚如论坛中家长所言，“有些小学生有９个兴趣班，每天都在上兴趣班或去兴趣班的路上”，这种“赶场式”的闲暇时间如何成其为闲暇时间？诸如此类的“闲暇时间”也是学业负担的一个构成部分。

最后，中小学生学业负担的主要矛盾在于时间分配在内容结构上的失调。过去减负政策简单地认为“上学时间＋家庭作业时间＝学业时间（学业负担）”，为此各地纷纷出台了关于缩短在校时间和家庭作业时间的减负新政。然而，这些政策真正落到实践中，却总有隔靴搔痒之感。为何？因为学业负担的病根不在于学校教育所占用的时间过长，而是学生时间分配的内容结构失调或失衡。

一方面，学业时间与业余时间的分配比例失调。如一项调查数据显示：75％的学生每天睡眠时间不足9小时，大约45.2％的学生每天自由安排的时间不足2小时。那些挤压业余时间的学习任务不仅源于学校教育，还有相当一部分源于校外教育。另一方面，学业时间内部，学术性科目与非学术性科目所占用的时间比例失衡。调查数据显示，全国8省近1400所学校中普遍存在着体育艺术类课程开设不足等问题，参加统考的学术性课程成为学校投入教学时间的优先项，而诸如“研究性学习”等新课程则安排在周末统一进行。此外，在业余时间的兴趣班选择上，家长们也更加青睐“珠心算”、“外教口语班”等与学术性科目密切相关的项目。诸如以上两方面的时间分配失衡影响着我国中小学生获取不同类型知识的机会，形塑着他们的身心各方面发展，此乃学生学业负担问题的病灶。

（二）时间分配的权力结构与利益驱动因素

学生的时间分配受谁主导？有哪些利益相关方卷入其中并直接或间接地影响着学生时间分配的行为与决定？由图2可见，在学生时间分配的权力结构中，教育行政部门可以直接影响学校，但是对家庭及校外教育机构的控制力是微弱的（用虚线表示）。学校一方面通过课程安排直接代理了校内时间的分配，另一方面通过作业联合家庭，占用了一定份额的校外时间。受中小学生年龄特征与社会文化传统等情境因素影响，家庭（或家长）意志与需求往往决定了学生校外时间的分配。在政策规定学校不得参与课外辅导的前提下，家长通常联合校外教育机构占用了学生在校外的大部分时间。由此可见，对于我国绝大部分中小学生而言，时间与精力的分配主要受制于学校和家长两方的调度。学校与家庭是影响学生时间分配的利益攸关者。

图2 时间分配的权力结构示意图

在现实的博弈情境中，学校的行为主要受两种力量驱使：一是上级行政组织的命令与要求；二是办学效益（经济利益以及以升学率为代表的名誉等）。这些因素中，升学率作为当前衡量学校办得好坏的关键性指标，对于学校安排教育活动与学业负担的决策发挥着至关重要的作用。在考试评价体系不变的情况下，严格遵守减负规则的学校将要承担学生的学习成绩和升学率下降的风险。因此，无论政府费多大力气喊话，下多少道“减负令”，学校终究会将时间和资源优先投入升学考试类课程，而排挤体育、美育、实践操作类课程，从而导致学术性科目的学习上“负担过重”而在非学术性科目的学习上“负担过轻”。鉴于此，公共政策应当思考的是，如何激励学校将时间和资源相对均衡地投放到不同类型的课程中去，从而使学生的课业负担与身心发展趋于全面、平衡、合理。

家长的教育需求主要受两种力量影响：一是家庭的经济承受力；二是升学竞争压力。然而，当前普遍的社会心理是，孩子的教育是一个家庭诸多事务中的重中之重。尤其对于那些处于社会弱势背景的家庭，争取更好的教育是改变“弱势”地位的少数可能的途径，以致家长常常不惜一切投资子女的教育和培养。为此，驱动家长行为选择的最大力量就是孩子的前途（表现为学业成绩）。当遵守减负规则会损害学生考试的竞争力与成绩时，大部分家长的策略选择将会是在课堂之外“增负”。“都怕孩子掉队，不怕孩子累垮”、“担忧孩子们在减负的课堂里是否‘吃得饱’”。这就是在优质教育资源稀缺与高考竞争仍然激烈的现实背景下，家长群体陷入的“囚徒困境”。

▍时间分配模型与减负低效的原因

接下来，我们将运用上述模型，分析各种减负乱象背后的因果联系。

第一，“明减暗增”。学校主体处理利益冲突的博弈选择。如图3，学校（A）在关系链中处于关键的阀门位置，它“传递”并“过滤”着来自外部社会系统的各种影响，并通过自身的教育实践及制度安排（A1、A2、A3）对学生的学业负担施加强有力的影响。然而，在具体实践中，学校常常面临利益抉择的两难困境：在强化减负政策（D4）的时期，学校一方面不得不接受上级行政命令的安排与督导，另一方面为追逐升学率而必须迎合中考、高考等升学考试（D3）及上级课程标准（D4）的要求。以小学为例，学校迫于行政压力应缩短在校时间、降低教学难度、减少作业量与训练量。然而，由于初中、高中的课程标准与学业要求没有降低，小学在课程上的难度降低将导致学生在升学过渡阶段的适应困难。此外，在考试评价体系不变的情况下，严格遵守减负规则的学校将要承担学生的学习成绩和升学率下降的风险。比较图3中箭头的大小与粗细可发现，升学考试对于学校的实际影响大于来自减负政策的行政指令。这两股不平衡的力量影响导致大部分学校会对减负政策选择“形式上执行，实际上拒绝”的博弈策略，因而产生了“明减暗增”的怪相。最终的结果反映到时间分配的内容结构维度，表现特征为校内时间优先集中在学术性科目（R4），弱化了非学术性科目的时间分配（R3），致使学生学习的内容结构严重不均衡。

图3是学业负担的时间分配模型，其中呈现了影响学生时间分配的主体关系以及相互影响的途径、方式。我们将学业负担（R）按空间结构分为校内（R1）和校外（R2）两部分，按内容结构分为非学术性科目（R3）、学术性科目（R4）和闲暇（R5）三部分。按上文的权力结构，将影响学业负担的主要利益相关主体与能动者界定为：学校（A）、家庭（B）、校外教育机构（Ｃ）以及教育行政部门（Ｄ）。由四个基本主体衍生了各项影响因素、途径和方式，如学校的课程设置与教学安排（A1）、在校时间（A2）、家庭作业（A3）以及由校外教育机构提供的补习班（C1）；政府所设定的课程标准（D1）、升学政策（D2）、中考、高考等升学考试（D3）、减负政策（D4）等。在图3模拟的影响场域中，学业负担（本质上是时间分配）的“果”受错综复杂的多主体、多时空联动关系制约。

第二，“校内减校外增”。家庭与社会的利益联合。家庭或家长（B）是孩子们放学后时空（R2）的守门员。只要现行的人才选拔制度、升学考试政策以及优质教育资源的稀缺现状不变，中考、高考等升学考试（D3）对于家长的影响力是最大、最直接的（见图3中最粗的箭头）。家长会根据经济的可支付能力、所感知的竞争压力以及秉持的教育理念与竞争策略的不同为孩子校外的时间和精力进行安排，其中一种普遍的方式即向校外教育机构（C）购买额外的补习班辅导和家教辅导（C1）。尤其是在学校教育受行政压力而明显缩减的情况下，受益最大方成了社会上形形色色的教辅机构、培训班、兴趣班及教辅练习出版商。一方面，政府强制学校、教师减少提供教育服务（尤其是应试教育服务），另一方面家长、学生对应试教育的需求没有减少，二者之间的供求差异为第三方提供了巨大的市场空间。然而，校外私营补习机构完全以经济利益为导向，很少关注学生身心的健康发展与教育规律。在减负政策调控的范围之外，由家长与校外辅导机构联合的市场力量给中小学生又加上了层层重负。名目繁多的课后班、补习班、能力培养班成了学生每天走出校门的后继站点，校外的时空转而成为升学竞争与应试教育的另一个战场。

第三，“口是心非”：复杂社会情境与优质资源稀缺条件下的群体博弈。在实际情境中有这样一种吊诡的现象：学生、家长、教师、学校、社会……似乎人人都在反对、斥责“学业负担过重”，然而一到实际行动中，又似乎鲜有人真正响应“减负”，对学业负担说不。为什么对于学业负担问题，人们总是处于“口是心非”的状态呢？在当前社会现实条件下，家庭间及学生个人间长期存在着围绕稀缺资源的过度竞争，学校间也存在着围绕升学指标与争夺生源的激烈竞争。在整个社会机会不均衡、资源稀少的背景下，“考试成功”成为竞争获胜的重要筹码。因此，在围绕考试的大规则不打破的前提下，指望家长、学校之间达成遵守减负这个小规则的默契几乎不可能。因为遵守减负规则可能招致考试失败的惩罚，而不遵守减负规则反而会受到奖励或得到好的回报。面对减负的“囚徒困境”难题，各方就容易达成非合作式的博弈均衡态——大家都补课，增加学生的学业负担。

最后，以往减负改革总是聚焦于学业负担外部结构的表面变化，如减少在校时间（A2）意味着缩小校内（R1）部分的学业负担，减少家庭作业时间（A3）意味着一定程度上缩小校外（R2）部分的学业负担。然而，学业负担更深层次的病源在内部结构的失调，具体表现为大部分的时间分配均指向了与考试密切相关的学术性科目（R4）。学生在自己有限的时间与精力分配中，非学术性科目的学习（R3）与闲暇（R5）没有得到应有的投入。

减负政策之所以成为屡减不止的“表面文章”，根源主要在于：第一，价值争吵代替了学理分析，将减负等同于放松学习、减少学业投入，降低课程标准、学习标准；第二，未能全面分析影响学生学业负担的因素及其中的联动关系和机制，高估了“一刀切”的行政条令的影响范围；第三，没有找准学生学业负担问题的病灶。中国式学业负担的根源不在于学生用于学习的时间过多，而在于学习时间分配不均衡。由学习任务的结构不合理导致学生发展的畸形与偏差，这才是减负改革所要根治的问题。

▍政策选择的思考

继北京市2013年出台号称史上最严减负令的“八条严格规定”之后，教育部继续推进，出台了被媒体称为“国十条”的《小学生减负十条规定（征求意见稿）》，并向社会广泛征求意见和建议。减负议题再次被推向改革与舆论的风口浪尖。那么，这一轮减负新政该如何破解以往低效的沉疴？基于上述关于学业负担本质、影响机制的经济学探讨，我们建议：

（一）理解学业负担的时间分配本质，重构政策目标

“理解”意味着不再停留于日常经验式的价值争吵与书斋式思辨，而是使政策研究走向精细化，走向基于真实情景的理论建构与基于科学指标体系的监测数据库建设。“理解”还意味着正视现实中那些顽固的“不减负”甚至是“增负”的意图与行动，调整政策姿态与视角，使之符合当前社会的真实情况。对于“学业负担”这样一个植根于我国社会特殊的教育文化之下的典型本土议题，改革者似乎不应急着为之“下判书”，而是将其还原到真实的生活/实践情境中理解，将不同的取向与价值纳入一个更积极而有效的政策目标框架中。

将减负等同于放松学习、降低学业标准与整体社会文化环境与时代发展的需求不匹配。我国传统的文教理念鼓励刻苦勤学，这在许多耳熟能详的民间成语、谚语中得以窥见，如“天道酬勤”、“业精于勤荒于嬉”、“书山有路勤为径，学海无涯苦作舟”等。韩愈在《进学解》中如此形容学习的经历，“焚膏油以继晷，恒兀兀以穷年”。这些劝学、勉学的传统思想曾一度被蔚为风潮的“愉快学习”、“快乐学习”所完全摒弃。然而，一味提倡“减负”、“轻松”与“快乐”的思潮实在令人担忧。正如顾明远先生所言，“学习是一种艰辛的脑力活动”。学习的过程纵然需要趣味的导引，但还是需要学生诉诸意志与努力。事实上，这一点与时下宣扬的西方教育并不冲突。“美国的主流文化是盎格鲁撒克逊的清教徒的文化，高度重视教育。美国中产阶级的主流观点是：一个人要想获得和保持中产阶级的地位，首先就要重视教育，而且在教育中强调个人奋斗。美国人说，上帝对两种人是加以奖励的，一种是出生就有好的禀赋，另一种是后天勤奋。美国和中国文化有很多相似之处，都相信天道酬勤。”在进步主义教育热热闹闹之后，美国提出的要素主义观点值得当下的中国教育者重温：审慎看待兴趣与努力的关系。当前减负的失当之处便是简单地“不留作业”或“少留作业”，“不考试”或“少考试”，将“刻苦学习与素质教育对立”，似乎犯了“把婴儿与洗澡水一起泼掉”的错误。

放眼世界，当前西方发达国家从国际学生成就测评中吸取经验，不断设立更高学术标准，追求学术卓越，紧锣密鼓地为中小学生“增负”。面对日趋激烈的国际竞争，我国中小学生明天肩上的担子会更重、挑战会更严峻。因此，将学业负担简单归咎为正规学校教育的学时过长、作业过多等，并没有切中负担问题的要害。我国中小学的学业负担问题不是单纯“过重”，而是学业任务结构不合理。改革的目标应调整为“引导学生科学、合理、有效地分配自己的学习时间和精力”。治理问题应转换思路，从单纯的“减”转向“有增有减”的结构优化之路。

（二）厘清政府职责，尊重利益攸关方的主体地位

以往的减负改革通常是以一种行政思维来操作的：社会反映学生负担过重，相关部门就出台减轻学生课业负担的相关文件；过一段时间后，社会再次反映学生课业负担过重，再出相关文件，周而复始。回顾过去半世纪的减负改革历程，每一轮热热闹闹的计划式“一刀切”改革之后，总伴随着市场需求的反弹与“明减暗增”、“越减越多”的乱象。面对新时期的治理挑战，政府应审慎思考以下两方面问题：

第一，尊重、认识各利益攸关方的需求并巧妙加以利用，转变治理模式。以往的治理模式简单视学校为行政机关的附庸，认为其一切活动安排均严格按照指令性计划办事，忽略了学校自身的办学动力与利益诉求，忽略了市场的需求与主动适应、自我调节的能力，因此改革容易成为“表面文章”，出现“屡减不止”的现象。要破解“中国式学业负担问题”，作为政府首先要转变“计划经济式”思路，明确公共政策的作用方式与影响范围。政府不能直接干预个体关于学习时间的自由决策，但可以设计调控杠杆，影响学生个体、家庭以及学校的时间分配行为选择。

第二，严格督导教育与成功的公平性，小心处理降低课程标准的社会学风险。学业负担问题不仅是一个教育问题，而是一个有着复杂历史与文化根源的社会问题。面对这样一个牵系个人、家庭、学校及社会命运的复杂问题，政府在改革行动上应慎之又慎。如，“学校提前放学”的小调整将牵连出诸多社会问题与矛盾。以美国为例，美国中小学生放学时间为下午三点钟左右，而据数据调查显示，三点钟到六点钟之间有1500万美国中小学生处于无人监管状态，这一段时间也成为美国青少年犯罪、吸毒、酗酒、抽烟、暴力活动与性行为的高峰期。这样的问题现在也摆在我国社会大众的面前。当前，大量私立的校外机构成为家长安排“三点后的孩子”的重要选择。正如上文中“广州妈妈论坛”里一位母亲的发言：“我给孩子报了两个班，游泳和象棋，这样可以占好孩子放学了我却没有下班的时间。”然而，作为公共政策制定者，需要进一步思考的是：处境不利的贫困家庭怎么办？小学阶段正规学校教育的缩减与中考、高考的竞争难度不降，这之间的落差将进一步拉大教育机会与教育资源在社会不同背景人群中的差距与不公平。

（三）合理政策调控，撬动学校与家庭的固化安排

在学业负担的时间分配模型中，学校与家庭是学生学业负担关系链中两个至关重要的阀门，它们处于儿童生活世界与外部社会之间，起到缓冲、过滤、传递与维系的作用。政策制定者应充分意识到这两方关键利益主体的能动作用，并着力思考影响学生家庭及学校的时间分配行为的因素有哪些，寻找驱动二者转变的刺激点，设置撬动学校与家庭固化安排的政策杠杆。

第一，深化考试改革，逐步调整教育竞争的规则，进而引导家长与学校调整博弈策略。既然优质资源稀缺、社会竞争激烈的外部大环境一时难以改变，家长与学校作为理性经济主体的博弈选择值得理解与同情，那么政策改革的可为空间就在于调整竞争规则，引导行为主体的竞争行为向良性的方向发展。因此，改革的目光首先要落在以高考为代表的“高利害”、“高栅栏”考试上。针对学业负担在时间分配上结构严重失调，大量偏向学术性科目与粗放式题海练习的问题特点，本文建议未来的考试改革参考以下两条变革思路：

（1）调整考试评价的方式与内容，增加义务教育阶段升学考试中计分科目的数量与非学术性科目的权重，引导学校、社会、家长关注学生全面发展，均衡分配学习精力。这个政策杠杆旨在通过考试及计分结构的变化，引导学校、家长及学生改变学习策略与时间分配，将原先过度侧重于学术性科目的时间均衡地配置到其他学习活动中来。如，黑龙江省的一个有益尝试值得借鉴与参考：哈尔滨市拟增设冰雪运动为中考考试项目，鼓励更多学校开展冰雪运动。此类措施就是通过考试的变化来引导学生将更多的精力和时间分配到原本被忽视的有益身心发展的活动中来。

（2）尝试推广使用与国际接轨的素养型测试（如PISA），推动国内教育工作者及家长转变教育理念与学习策略，超越学科的藩篱，让学生从落后的考试形态与学习形态中跳出来。当前的学业负担让我国的孩子“负重前行”且尤为“笨重”。“重”的压力或许由社会环境、生存境遇与个人需求所致，难以一时卸下。而“笨”的现象与策略就值得反思并采取行动转变。所谓“笨”一方面表现在方法之笨，当前学生的学习竞争与学校的教学竞争是以扩张学习时间量、打数量牌的题海战术为特征。与早期粗放型经济发展的策略极其相似，虽然取得了进步与发展，但代价是沉重的。在以“知识大爆炸”、“大数据”为特征的信息洪流社会，传统考试所形塑的群体学习竞争策略早已不合时宜，传统考试因此也亟需革新。“笨”的另一方面表现在学习内容与认识的落后。当我国的考试与学校教育仍在念着“学好数理化，走遍天下都不怕”或是集中在语、数、英三项主科反复加深学习难度，而国际上对未来新人的“素养”期待已悄然发生变化。现代意义上的素养早已超越了读、写、算“旧三艺”，还包括了计算机运用能力、信息获取能力、问题解决能力、合作能力等多元的智能。因此，建议通过引进、参与、学习国际素养型测试项目（如PISA），让学生从落后的考试形态与学习形态中跳出来，超越学科的藩篱，增加有助于养成素养和能力的学习任务，引领学生、家长与学校智慧地竞争、可持续地发展。

第二，引入准市场机制，尊重并巧妙利用教育主体的经济理性与利益需求，创造更具活力、更民主且教育责任合理分担的局面。“提早放学”的减负改革之后，学校、社会、家庭均面临着“三点钟后的中国”问题：在社会、家庭未能提供良好的制度保障、环境保障与闲暇安排，甚至学生安全都难以保障的前提下，学习国外减短学生在校时间，盲目把学生放出校园，是一种欠缺责任考虑的冒险。在当前社区教育与社会私立校外教育暂不规范、制度建设不完善的现实情境下，我们建议政府鼓励、刺激公立学校来提供放学后的教育服务、社会服务。相较于校外教育机构，正规学校占有着优越的公共教育资源，能为家庭、社会提供更加优质的教育与儿童托管服务。教育行政部门可尝试出台相应法规条款允许学校合理收费，或参考美国特许学校的学券制度，将专项用于放学后托管服务的公共经费发放到家长手中，让家长和儿童通过自由选择“以脚投票”来激励学校。在此基础上，限制家长手中的学券仅能用于非学术性的活动项目，且规定公立学校在放学后的项目必须围绕非学术性的课程与活动展开，严禁学术性科目的辅导与收费。在经济利益的协调之下，学校在放学后开设活动类、兴趣类及发展全面素养类项目的积极性将极大提高，家长在有免费的且有益儿童身心发展的课外项目选择后，购买校外补习教育的驱动力也将大大减弱，传统固化的课后、周末补习大战将得到一定遏制，学生的时间分配也将得到更合理、更均衡的调整。

▍结语

谈及学业负担，顾明远先生曾在2005年忧心写下“又该呐喊‘救救孩子’了”，“学生负担……广大教师和家长也不满意现在这种教育现状，但是又觉得无法改变；而且还要追求它。这是一种理性和情感的悖论，似乎是一个死结，无法解开”。这个牵系着理智与情感、个人与社会、学校与家庭的“结”，至今非但没有解开，似乎越缠越紧，越来越难解。为何？让我们拉远焦距，将减负和学业负担问题置于更加宽广的视域中，会发现它与素质教育、课程改革、创新能力培养等基础教育的重大议题密切相关。或许，我们不必在短时期内“毕其功于一役”，彻底地“消灭”学业负担，而需要在这个问题上诉诸理性的思考与真挚的关怀，视之为中国教育质量与公平追求的其中一环。

本文原载于《北京师范大学学报（社会科学版）》2014年第2期，转自“社會學會社”，原标题为“为什么学生减负政策难以见成效？论学业负担的时间分配本质与机制”，篇幅所限，内容有所编删。文章仅代表作者本人观点，特此编发，供诸位参考。