《反新冠仇恨法案》——拜登政府创造的“政治符号”

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　　本文作者：

　　匡泽玮 海国图智研究院研究助理

　　据加利福尼亚州州立大学仇恨和极端主义研究中心发布的报告显示，2020年美国全国范围内的仇恨犯罪率整体下降了6%，但针对亚裔群体的仇恨犯罪率在美国最大的16个城市增长了145%，其中纽约市的“反亚裔”仇恨犯罪率的增长最高，“反亚裔”犯罪案件从2019年的3件上升至2020年的28件。随着美国“反亚裔”的仇恨犯罪飙升，美国国会参众两院以压倒性优势通过了《反新冠仇恨法案（Covid-19 Hate Crimes Act）》。5月20日，拜登正式签署该法案，并表示“我们不能让这个国家的根基继续被（种族歧视与种族仇恨）吞噬”。该法案的发起人、共和党议员孟昭文（Grace Meng）在国会山与其他议员举行的新闻发布会上表示“亚裔美国人饱受种族主义攻击而精疲力竭，亚裔群体厌倦了生活在恐惧中”，并认为《反新冠仇恨法案》的通过以及对排外主义和种族主义的打击“将把美国亚裔群体重新带回美国社会”。

　　该法案似乎被亚裔群体视为“反亚裔歧视运动”的一个里程碑。然而，考虑到《反新冠仇恨法案》存在的缺陷以及美国社会内部存在根深蒂固的种族主义问题，该法案的通过对于拜登政府而言，政治上的象征意义远大于其实际功效。换句话说，与其将该法案视为“反亚裔歧视”的阶段性胜利，不如看作是拜登政府创造出的又一政治符号。对于美国的亚裔群体而言，“反歧视”与“反仇恨”的斗争之路道阻且长。

　　（图片来源：新京报网）

　　法案通过背后的政治内涵

　　5月19日，众议院以364票赞成比62票反对的投票结果通过了《反新冠仇恨法案》。尽管62张票反对票均来自共和党议员，但是以压倒性优势通过的法案在美国政治极化的当下实属罕见。此前，参议院则以94赞成比1票反对的结果通过该法案。从法案在国会内的情况来看，两党似乎在“反针对亚裔歧视与仇恨犯罪”问题上达成一致共识。然而，事实上，共和党议员在一开始并不支持该份由民主党起草的法案。共和党议员反对的名义是《反新冠仇恨法案》规定“筛查关于疫情的种族歧视性描述”的行为侵犯了公民的言论自由权。但共和党更深层次的顾虑是担心民主党会借此机会针对包括特朗普在内曾使用过歧视性和煽动性语言描述新冠病毒的共和党政客进行追责。因此，最初几乎没有共和党人表达过对该法案的呼吁与支持。经过民主党和共和党的多次磋商和修改，《反新冠仇恨法案》的内容中没有规定对相关责任人采取追责和惩罚措施。也正是在法案不对共和党构成威胁的情况下，共和党议员转变了其最初“反对法案”的立场，与民主党合作推动法案在国会的通过。由此可以看出，《反新冠仇恨法案》的通过本质上是两党在国会内妥协的政治产物。

　　但这一结果对于拜登而言则可以被看作是其政府向美国社会释放出“拜登政府正在弥合两党分歧，解决美国社会问题”的进步信号。此前拜登就曾不止一次地呼吁美国社会团结，并将“弥合美国社会的分歧”作为自己任期内的为政方向。此次《反新冠仇恨法案》的通过一定程度上显示出拜登政府正在努力寻求两党的“共识”。众议院议长南希·佩洛西表示，“这项法案背后的两党合作表明解决该问题的必要性”。共和党众议员米歇尔·斯蒂尔（Michelle Steel）也称“打击仇恨（犯罪）是两党共同的责任”。显然，各方都将《反新冠仇恨法案》的通过看作是两党的一次合作，尽管法案的效果尚存疑问，但是可以确定的是，法案的通过增强了外界对拜登“弥合两党分歧”的信心。

　　此外，最重要的是，《反新冠仇恨法案》的通过是拜登对亚裔选民的政治回馈。在2020年的总统大选期间，全国约有63%的亚裔美国人将选票投给了拜登，而特朗普只收获了31%的亚裔选票。在佐治亚州，亚裔的选民投票率较此前增加91%，成功改变了该州的政治版图最终助力拜登翻盘拿下该州拥有的16张选举人票。长期以来，亚裔是民主党选票的重要来源之一。2016年的总统选举中希拉里·克林顿就获得了65%的亚裔选民支持。因此，亚裔选民对拜登以及民主党的选举发挥着至关重要的作用。然而，从拜登的内阁构成上看，拜登并没有在政治上给予亚裔足够的重视。24名阁员中仅有副总统哈里斯、贸易谈判代表戴琦（Katherine Tai）以及预算主任尼拉·坦登（Neera Tanden）属于亚裔群体，而在这三位亚裔群体中也只有一位属于东亚裔。因此，政治批评家和社会活动家批评拜登没有实现“亚裔群体在内阁中多元化”的承诺。此次拜登签署《反新冠仇恨法案》，一方面是对此前亚裔群体对拜登以及民主党支持的回馈，另一方面，也通过支持亚裔群体在仇恨犯罪中维权途径继续增强亚裔选民对其执政的支持。

　　《反新冠仇恨法案》的缺陷

　　《反新冠仇恨法案》可以说是自新冠疫情爆发以来美国国内第一次从立法的角度真正重视日益增长的“针对亚裔种族主义歧视和仇恨”现象。尽管对于支持“反亚裔歧视与仇恨”的团体而言，该法案的通过是美国“种族平等”运动的一次巨大进步，但是该法案存在的缺陷使其未来的执行效果尚存疑问。

　　一方面，法案没有规定强制性和惩罚性措施，尤其是没有对“宣传亚裔歧视和仇恨的行为”做进一步限制和惩罚性措施。《反新冠仇恨法案》提出的具体措施有（1）由美国司法部部长向地方执法机构提供指导，提高社区对新冠疫情流行期间“仇恨犯罪”的意识；（2）向地方拨款以帮助其建立反仇恨犯罪“报告系统”和培训执法人员；（3）建立多语言的热线，为有语言障碍的群体举报“仇恨犯罪”提供便利等。从法案的内容可以看出，《反新冠仇恨法案》提出的措施主要是加强执法部门对“仇恨犯罪”的辨别和处理能力以及提高公众对仇恨犯罪的意识。但是，该法案既没有强化对“种族主义仇恨犯罪”的惩罚力度，也没有对宣扬种族主义仇恨等其他具有“仇恨犯罪”倾向的行为采取措施与追责。换句话说，该法案没有直接涉及“针对种族仇恨犯罪”的预防或起诉，而是更多的强调在“仇恨犯罪”猖獗的地方提供资源以保障受害者维权的途径。

　　然而，这使得《反新冠仇恨法案》在打击种族主义仇恨犯罪的问题上存在有效性的局限。本轮针对亚裔的仇恨犯罪的根源在于新冠疫情流行背景下社会产生的挫败感。美国心理学家和社会学家约翰·多拉德（John Dollard）认为，挫折导致了偏见和歧视。在美国政府和社会应对新冠疫情不力的情况之下，群众倾向于寻找替罪羊，不公正地指责另外一个群体要为当前的不利局面负责。而特朗普对新冠病毒使用了带有歧视亚裔的表达方式，以及对中国威胁的渲染等行为为美国社会提供了一种“舆论导向”，将美国群众的挫败感和怒火引向华人群体，激发了美国社会针对亚裔的仇恨犯罪。因此，从近年针对亚裔的种族仇恨犯罪的产生原因来看，《反新冠仇恨法案》中的措施既不能解决歧视与仇恨产生的心理根源，也不能解决政治因素作为直接原因影响社会对亚裔群体歧视与仇恨的问题。该法案能否在“缓解针对亚裔的仇恨犯罪”问题上发挥作用值得怀疑。

　　另一方面，警察局在警务实践中不向联邦调查局报告仇恨犯罪阻碍该法案实际推行的效果。根据1990年通过的仇恨犯罪统计法（the Hate Crime Statistics Act），联邦调查局对关于种族、宗教、性别、性取向等仇恨犯罪负有收集数据的责任，地方警察局应向联邦调查局汇报相关案件。然而，从实践上看，2019年71个人口超过10万的大城市没有向联邦调查局汇报仇恨犯罪案件。2020年，在全国范围内，近四分之一的大城市没有报告一起仇恨犯罪，1万5千多个地方执法机构中，超过80%的机构没有向联邦调查局报告任何一起仇恨犯罪。但在美国全国范围内“针对亚裔的歧视和仇恨”的氛围加重的情况下，“没有种族仇恨犯罪发生”的结论很难不使人怀疑：地方警局没有按照规定上报仇恨犯罪案件。

　　（图片来源：Politico网站。对71个人口超10万人且没有上报仇恨犯罪的大城市进行统计，其中包括马里兰州的巴尔的摩（Baltimore）、加利福尼亚州的阿纳海姆（Anaheim）以及德克萨斯州的普莱诺（Plano））

　　Politico网站的专家认为，出现这样的问题很大程度在于人们不愿意或者根本没有意识到“仇恨犯罪”。另据全国受害人调查（The National Crime Victim’s Survey）显示，全国有一半的种族仇恨案件没有被上报，而上报案件中只有4%的暴力仇恨罪犯遭到逮捕。这一现象最显著的例子则体现在“3·16亚特兰大连环枪击案”——造成8名死者中有6名亚裔女性——在这场恶性案件中警方在新闻发布会上坚持声称“犯罪动机为‘种族仇恨’的结论还有待商榷”。国际犹太人非政府组织，反名誉侵权联盟（Anti-Defamation League）的民权副主席史蒂文·弗里曼认为，很多警察局缺少相关培训或政治意愿报告仇恨犯罪，“因为一旦上报（仇恨犯罪案件），这会让他们（的治理能力）显得十分地糟糕”。因此，在维护自身声誉的顾虑影响下，警察局缺乏上报仇恨犯罪，尤其是种族主义仇恨犯罪的动机。尽管《反新冠仇恨法案》提及对上报系统的建立与完善以及相关的警务培训使执法部门“识别仇恨犯罪”，但正如法案的批评者所言“在缺乏警务改革（警务执法仍然深受种族偏见所影响）的背景下谈反仇恨犯罪是不现实的”。

　　结语：反亚裔歧视的里程碑？

　　虽然《反新冠仇恨法案》的支持者对该法案给予了高度评价，但称其为“反亚裔歧视与仇恨”的里程碑有些言过其实。除了特朗普政府煽动对亚裔群体，尤其是东亚、东南亚裔群体的歧视与仇恨之外，亚裔歧视与仇恨犯罪的产生还受社会因素的影响。

　　如果说美国社会对拉美和非裔群体存在系统性歧视，那么美国社会对亚裔的歧视则存在系统性忽视。一方面，由于亚裔群体近年来收入不断增加，教育水平相应的提升，相比于长期普遍生活于社会底层的非裔和拉美裔群体而言，亚裔的社会境况普遍更良好。因此，部分亚裔群体缺乏反抗现有社会体制的动力；另一方面，社会对亚裔形成的刻板印象——认为亚裔普遍拥有良好的守法记录与“逆来顺受”的温顺性格——使美国社会缺乏对亚裔歧视的长期关注。更重要的是，刻板印象形成一种社会对亚裔群体的期望，并一定程度迫使该群体约束自身的行为以符合大众对其的社会期望，即为了符合“温顺、守法”的形象，亚裔在一次次的歧视与仇恨犯罪中选择沉默。因此，社会舆论往往会选择反抗程度最激烈的非裔群体给予大量的关注与报道，而习惯性忽略亚裔群体所受到的歧视。

　　（表格转自：Financial Samurai网站。图表根据美国人口统计局发布的从1967-2019年各种族收入数据绘制。数据显示，亚裔群体的家庭收入中间值始终处于其他族裔之上，2019年高达9.8万美元。）

　　由此观之，亚裔歧视与仇恨犯罪受社会因素和政治因素的双重影响，然而从《反新冠仇恨法案》内容的缺陷和执法部门现存的问题来看，法案既不能引起美国公众舆论对亚裔歧视问题的重视，也不能解决政治因素对亚裔歧视与仇恨的负影响，更不能依靠立法与执法部门强化对犯罪的打击力度以遏制针对亚裔的歧视和仇恨行为。该法案的通过，对拜登政府而言，“宣传拜登弥合美国政党分歧”、“争取亚裔选民支持”等政治意涵大于法案实际“反种族歧视”的作用。对于美国亚裔而言，法案不是反种族歧视与仇恨的阶段性胜利，而是国会中共和党与民主党的又一次政治妥协，是拜登政府执政百天创立的代表“消除分歧力促团结”、“重视少数族裔权利”的又一政治符号。显然，在“反歧视与仇恨行为”的问题上，美国的亚裔群体还有很长的路要走。