美国国家安全顾问沙利文：美国外交的未来

来源：IPP评论     译者：田雪琪

本文英文版发表于2019年1-2月的美国《外交事务》杂志。

作者：杰克·沙利文（Jake Sullivan），美国现任国家安全顾问。

拜登政府的新任国家安全顾问杰克·沙利文是总统外交与安全团队的核心人员之一。2019年，沙利文曾在美国《外交事务》杂志发表长篇文章，详细评述了美国外交界的重大理论反思以及他对美国外交的设想。两年后，我们重译此文对于理解拜登团队的外交政策设计依然有重要价值。

2016年11月以来，美国外交界终于开始自我反省。他们出版了多部著作，涉及国际秩序中自由主义的过去、现在和未来；也探讨了美国大战略何去何从的诸多问题。主流观点不尽相同。那么，美国外交政策的目的是什么？美国外交的转变，真的是因为国际社会正发生剧变吗？

斯蒂芬·沃尔特和约翰·米尔斯海默认真地反思了这些问题。长期以来，美国外交政策的失利备受诟病。一番争论后，沃尔特和米尔斯海默分别出版了新书，《善意的地狱：美国精英外交和美国地位的衰落》（The Hell of Good Intentions: America's Foreign Policy Elite and the Decline of U.S. Primacy）和《伟大的幻觉：自由梦想与国际现实》（The Great Delusion: Liberal Dreams and International Realities）。从标题可知，他们反对民主宣传、人道主义干预、国家建设和北约扩张，并主张进行约束和离岸制衡。

两位作者提出了一些合理的观点，但也犯下了错误。他们并没有分清哪些是明显错误（如伊拉克战争），哪些是由不完美的选择造成的不如意结果。在外交界这样混乱的领域，有些选择的确是常态。如讽刺漫画那样，他们的书只是描述了冷战后美国政策的普遍特征——夸大干预措施并淡化制度建设。最令人失望的是，两位作者都没有涉足美国外交的未来。

这两本书也提供了一些新角度。沃尔特对外交界进行了大范围的攻击。书中多个章节都描绘了一幅幅黑暗画面，例如被各种病态束缚的神职人员，最终使国家误入歧途。同时，米尔斯海默转向政治理论，以探索自由主义、民族主义和现实主义之间的关系。他说，自由主义不能改变或废除民族主义和现实主义，当三者同时出现时，自由主义甚至漏洞百出。尽管米尔斯海默一再强调，他谈论的是传统的自由主义，而非政界上的，但他对“社会工程学”的一再攻击表明，他可能两者都针对。分析这三种主义，米尔斯海默得出了另一种结论：自由霸权战略注定会失败，美国就是最好的例子。

布林肯发表外交政策演讲 （图源：美国国务院官网）

不再信任“贪婪的污点”

长期以来，沃尔特和米尔斯海默一直关注着外交政策的讨论。2007年，他们激烈争论美以关系，并出版了相关书籍。两人提出的反传统观念，极大影响了公共话语，迫使前瞻性外交政策的支持者重新强化论点、反思不足，并直视想要掩饰的棘手问题。

在新书中，米尔斯海默强有力地指出，许多自由派国际主义者未能与传统的民族主义者和身份认同力量抗衡。近年来发生的事件表明，米尔斯海默十分明智，而美国外交界接连失误。就这一点和许多其他观点，相比这两位学者或整个学术界，美国的政策参与者没有充分收集观点，在意见不一的情况下，没有做出周全的决定。出于同样的原因，这些学者在做出设想时，又缺乏真诚的态度和诚恳的服务意识，即使他们发现自己的决定有很多错误。

这就是沃尔特提出的新维度如此令人困扰的原因。沃尔特将自己蔑视的对象——“外交政策共同体”——定义为“定期参与国际事务的个人和组织”。这的确是个很广泛的定义。但随后沃尔特又为许多对象下定义。他满页写着“贪婪的污点”（the Blob）的名单，多由智囊团、倡议组织、基金会和特定个人构成。奥巴马政府的前副国家安全顾问本·罗兹（Ben Rhodes）最早提出该术语。沃尔特赞同这一用法，并多次援引。尽管书名中出现了“善意”一词，但沃尔特本人没有给出任何解释。假定“大多数外交政策专家都是真正的爱国者”，沃尔特开始关注外交家决策的主要动力：

当美国政府将重心置于国外，外交政策专家将拥有更多工作机会。国家总收入中，用于解决全球问题的支出比重越大，其潜在影响也就越大。一系列更加严格的外交政策，能让整个外交界减少工作量，但可能会降低其地位。一些著名的慈善机构也可能因此减少投入。从这个意义上说，自由主义霸权和不间断的全球行动主义构成了整个外交政策界的全面就业战略。

曾有人指出：“沃尔特当然会在这个小组中给我一个位置。因此，我不能完全客观地评价他的指控。”但是，依据经验和常识，这是完全错误的。沃尔特并不了解五角大楼、国务院或情报室，没有同外交官、公务员以及政治工作者一道工作过。这些政治家都真诚地认为，积极的外交政策符合国家利益，有利于世界和平与进步。如果沃尔特能这样尝试，我相信这会改变他对这些官员的看法。

事实上，政府内部在行动方面存在偏见。但是沃尔特会了解到政策参与者在面对自己的决定时，会遇到多少困难，以及他们是如何认真地辩论过，是更激进、更保守，还是独树一帜。与沃尔特的设想相反，华盛顿听证会确实探讨了非正统思想，包括有关退出中东冲突的提议。

而沃尔特的想法没有被采纳的原因，并不是不曾被决策者们提出，而是事态的因果链与他所设想的相悖。由于自身职业所限，决策者们不提倡激进的策略。他们倾向于运用职业外交技巧，完成雄心勃勃的事情。政策参与者讽刺学术评论家，对自己没有任何好处。反之亦然。

“外交政策专家的观点一成不变”

沃尔特对“贪婪的污点”的不信任使他错过了2016年以来的社区嬗变。他提出了一些合理的观点：华盛顿方面的外交策略常被集体思维左右；传统思想愈发坚固，而推翻它变得困难；公众普遍认为地缘政治和民主屹立不倒。但是他也错误地判断，外交政策专家的意图和动机意味着他们的观点是一成不变的，他们不会学习、变通和成长。

沃尔特和米尔斯海默都忽略了，美国外交政策重心转变，且不久前已达成共识，今时不同往日。至2018年，反对入侵伊拉克的热情似乎冻结了。外交政策界中大多数人都反对在中东地区发起另一场冲突。更多的争论是，如何在不依赖直接军事力量情况下，有效实施反恐战略。在国内投资方面，2016年以来，自由派国际主义者更加明确地反思了外交政策与国内政策之间的关系。

无法理解的决策者

对于政策制定者，甚至那些虚心接受批评的决策者来说，他们很难面对沃尔特和米尔斯海默。沃尔特和米尔斯海默声称，从欧洲撤军等激进行动会取得乐观结果。他们十分有把握，就像过去自由派国际主义者标榜自己那样。他们的论证激化了在任者的矛盾，把所有的问题、悲剧和意外的结果都归咎于美国的决策者，却闭口不谈已取得的成就和规避的灾难。至少他们认为，失职之罪可以原谅，但明知故犯实在不该。

正因如此，同样造成意外后果，是否行动是区别的标准。例如，欧洲难民危机可能是对利比亚的干预造成的。而放任叙利亚问题也可能是原因之一。

这种割裂的思考方式引发了巨大的问题：为了回应学者的批评，决策者不得不依赖未发生的事实。如果美国没有扩大北约，那么如今发生在乌克兰的事情，将发生在波罗的海地区或波兰吗？如果美国在1990年代就放弃同日本的关系，那么如今该如何与中国抗衡？

在辩论中，“如若不然，情况更糟”的论点从来不是很好的招数。但在外交中，有时它是正确的答案。米尔斯海默花了半本书的篇幅，以战后的德国和日本为例，提供了简短的参考。20世纪下半叶，1945年，如果美国遵循沃尔特和米尔斯海默的提议，撤出美军，让欧洲和亚洲解决自己的问题。那么今天，这些地区将大相径庭，甚至可能更黑暗。

20世纪30年代的做法不叫成功

沃尔特和米尔斯海默基本战略的前提是，美国撤军可能会使世界危机四伏，但鉴于其地理位置和国家实力，美国既可以规避风险，还能从中获利。除了逻辑上的漏洞，这种观点可能本身就是错误的。纵观20世纪上半叶，沃尔特认为，历史已经表明，离岸平衡是保证区域安全的方法。但是，美国曾两次被迫卷入世界大战，这也是意料之内的事吗？20世纪30年代做法，难以视作成功的典范。

政策制定者与这两位学者之间的对话天差地别，其原因还有许多。沃尔特和米尔斯海默可以先暂时不谈用于撤军的费用，如若出现问题，再利用这笔资金；而政策制定者必须时刻想到这笔钱。在伊核问题上，两位学者可以淡化其中的不稳定因素；而决策者则必须想到最坏的情况，考虑区域军备竞赛和武器落入恐怖分子之手的可能性。

学者们可以主张废除外交自由主义；但于决策者而言，美国的制度及其战略，都要围绕自由主义。也就是说，美国威权政府的压力来自制度本身和美国社会。例如同时，同北约扩张一样，巴拿马资料泄露事件（Panama Papers）激怒了俄罗斯总统普京。最后，沃尔特还写道，乔治·W. 布什总统（George W. Bush）、巴拉克·奥巴马总统（Barack Obama）和唐纳德·特朗普总统（Donald Trump）在外交政策上基本上没有区别。沃尔特的分析如此极端而笼统，有时显得毫无意义。

艰难的选择

但在某种程度上，这些都是一种干扰。精心编排后，现实主义者和自由派国际主义者之间的论战很难增加更多内容。过去25年，如果美国采取了沃尔特和米尔斯海默的策略，那么今天将会是怎样的光景？如论战中提到的，未来25年，发起斗争并不会很有成效。两位学者坚持认为，只要遵循一些简单的规则，决策者可以轻易达成共识并解决问题。例如，2016年以来，美国外交界一直受困于由“贪婪的污点”引发的棘手问题。

首先是如何改变日益恶化的中美关系，使其符合美国利益，且不会演变为全方面的对抗。美国为主导的世界秩序需要以融合中国为前提，因此其提出的“利益相关者”共识已经破裂。“战略竞争”的口号下，美国对中国的判断有误，因而缺乏竞争目的。美方对中国的态度转变之快，从和善到敌对，实在令人费解。同样让人惊讶的是，这些书缺少这方面的指导。

沃尔特十分自信地写道：“美国的领导力对亚洲是不可或缺的。”（有些人讨厌“不可或缺”和“领导力”这样的词，但这是相当明确的说法。）当今时代，各国安全问题也有特殊之处，如果沃尔特要解决，他需要重新考虑整个框架。米尔斯海默曾是中国问题的鹰派人物。他曾辩论称，在中国问题上，现实主义和制约措施必须相区别。

但在最新的这本著作中，他坚决反对“自由主义霸权”，甚至支持中国的不断崛起。他认为，相比美国单极化发展，中国的日益强大并不会过多威胁到国际社会的稳定。从国际体系的角度来看，这可能不利于美国的政策制定者追求国家利益。新时代的国际竞争不仅包括传统的国家安全，也涵盖经济、技术和意识形态领域。而两位作者都没有为美国决策者做足准备。如今，地缘政治正在不断扩展，无论是在网络空间，还是在外太空、经济和能源等领域。沃尔特和米尔斯海默对此的分析尚还不足。

现实主义者和自由主义者的论战

这一缺陷导致了第二个难题，与第一个难题密不可分：美国的主要竞争对手系统地输出他们对自由主义的观点，这对美国战略有什么影响？美国发展中心（the Center for American Progress）的凯利·马格萨门和她的合著者等观察人士不断强调，中俄双方给自由主义国家施压，以此减轻本国政权的压力。正如布鲁金斯学会的托马斯·赖特所说的那样，中国和俄罗斯的共同目标是，“建立自由开放的社会，使专制主义可以抬头”。在这种情况下，美国的外交政策需要优先考虑提升民主大国的竞争力。

沃尔特和米尔斯海默都认为，美国的竞争对手在很大程度上是依据现实主义者的指示行事，而不是国内政治。如米尔斯海默所说，他们指出美国过去的错误，认为美国“过度宣扬民主”，没有真正解决捍卫民主、迎接独裁统治的挑战。摆在美国外交界面前的问题可能有些夸大，即便确实如此，两位作者也没有解释原因。他们没有分析，为向美国经济和政治体系施压，美国竞争对手所采取的一系列做法：从直接干预美国选举，到抨击腐败和国家资本主义而建立自身影响力。如果这一新判断是正确的，那么解散北约、撤出欧洲并向志趣相投的盟友打感情牌的做法，也合乎逻辑吗？

米尔斯海默断言，向别国宣扬自由主义，会削弱自身的自由。背离自由主义，美国境内便催生了窃听、政府保密、“暗深势力集团”等组织和行动，且都与反恐战争有关。于是出现第三个难题：由于带宽受限，面对恐怖主义的实际威胁，和美国公众感受到的威胁，决策者应如何处理其界限？

沃尔特和米尔斯海默讽刺道，嗜血的外交界将越来越多和平主义者拖入军事冒险中。但是，在打击外国恐怖主义时，怀疑自由派国际主义的政客不断煽动，公众又将恐怖主义视为迫切的、生死存亡的事项，需要付诸武力。长此以往，外交界需要做出应对措施，而非刺激需求。

奥巴马总统在伊拉克也有类似的经历。2011年，他借鉴了沃尔特和米尔斯海默的战术，撤出所有美军。2014年夏天，“伊斯兰国”席卷摩苏尔，进入美国公众意识视野。总统国家安全团队就是否以及如何使用美国军事力量展开了激烈的辩论。但是，这场辩论很快被公众的情绪所淹没。两名美国记者被斩首之后，公众要求美国当局迅速采取行动，不但要遏制ISIS，还要击败它。

在这种情况下，公众的判断比专业人士更快、更准确。然而，时局还在变化：政治层面上恐怖主义问题具有煽动性和敏感性，政策制定者必须将其与挑战国家安全的问题区分开来。而客观衡量这种威胁也有局限性。此后几年，在战略和资源的讨论中，弄清楚如何掌控这种局势至关重要。而沃尔特和米尔斯海默都没有看到这一点。

另一个盲区则涉及决策者正在解决的第四个问题：国际地缘政治竞争加剧，国家间的权力正在分散，美国决策者如何设计有效的机制，来应对共同的主要威胁？各国应展开合作，应对气候变化、流行性疾病、大规模毁灭性武器的扩散以及潜在的全球经济危机。

在各国都主张合作时，米尔斯海默却忽略了一点：美国外交界认可的激励政策，实际上更接近于古典共和主义。而共和主义则强调制度、相互依存和法治，而非传统的自由主义。沃尔特和米尔斯海默都没有给出令人信服的解释：如果没有美国的领导，没有根植于良好机制的健全规则，或者不考虑非主权国家和地方政府的作用，这种合作将如何发生？

人道主义干预的未来

沃尔特和米尔斯海默主张有效的外交，但都没有说明美国大幅度的削减开支如何能增强美国国家实力。在伊核问题上，沃尔特提倡协议解决问题，几乎不认可严厉性制裁和军事威胁。美国在外交上的保证和决心，决定其能在全球部署军队。那沃尔特更重视哪一个呢？是要犯下利比亚那样的错误，还是尝试伊朗那样的成功？

在人道主义干预的未来方面，沃尔特和米尔斯海默没有提供足够的指导。过去25年甚至今后，美国还在努力解决这些问题：美国进行人道主义军事干预的正确条件是什么？两位学者批评这样的干预，反对类似的自由派国际主义行为。但他们都没有站出来，明确反对类似干预。米尔斯海默批评利比亚行动，但并没有反对美国制止大屠杀的行动。相反，他宣称大屠杀的威胁是“错误的借口”。

意外的是，沃尔特支持美国使用权力来反对战争、制止种族灭绝，或唆使其他国家改善其人权状况。事实上，沃尔特支持使用武力制止大规模屠杀的条件有：（1）危险迫在眉睫；（2）对美国的预期损失不大；（3）挽救外国人生命很大程度上也是在保护美国人生命；（4）干预不会令情况恶化或引发无休止的军事行动。

过去25年间，美国决策者也采取着相同的标准，开展人道主义干预。（伊拉克战争是例外，因为它不是出于人道主义原则发动的战争。）冷战后的各种干预措施也都满足前三个条件。在第四点上，沃尔特没有做出进一步解释。在重大问题的争论中，关于是否采取行动（例如利比亚和叙利亚问题），第四点标准都是需要权衡之处。此外，两位学者都不认为人道主义干预具有战略动机。叙利亚冲突加剧不仅危及该地区人民生命，还有可能破坏欧洲和波斯湾地区稳定。

谋求新融合

相关的难题还有很多。不断变化的国际环境，许多假设需要重新讨论。沃尔特认为，对于进步主义者、自由主义者和学术现实主义者，这是击败自由派国际主义者千载难逢的机会。实际的局势却朝着不同方向发展。佛蒙特州参议员伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）和马萨诸塞州参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）发表外交评论。这些思考都为左翼和中间派的融合铺平了道路。

这一融合并不容易，但是他们之间存在共同利益：对国际经济政策的分配效应的高度关注；对打击腐败和新法西斯主义的集中关注；对非武力外交、民主盟国承诺的强调。最重要的是，左派和中间派愈发认识到，自由主义带来了诸多成功，其影响也是深远的。例如在消除全球贫困和疾病方面取得的进展，维护法国和德国之间的和平，最终建立欧盟。

虽然问题重重，但沃尔特和米尔斯海默在日后争辩中的作用并不能被忽视。他们所主张的基本原则十分重要。在飞速发展的时代，他们告诫人们转换思维。政策制定者们应阅读他们的书，仔细考虑书中观点。沃尔特和米尔斯海默也应以真诚和善意的姿态，与决策者们共同探讨未来的难题。