伊核协议将走向何方？专访美国副国务卿Wendy Sherman

来源：微信公众号“ William观世界”作者：William 

首先恭喜Wendy教授再次出任美国副国务卿。抛开政治立场不说，很荣幸作为Wendy的学生有机会向她请教各类地缘政治和国际关系的问题。我认为像Wendy这样专业且富有经验的外交官加入拜登团队，将会极大程度降低未来几年美国外交政策的不确定性，把整体战略拉回奥巴马时代的主轴。

先聊一聊在学校作为教授的Wendy和其政治主张

在肯尼迪学院（以下简称肯院），我们专业一年级的学生会被分到四个班级（Alpha, Beta, Gamma, Delta），每个班都会由一位经验丰富的美国政府前官员教授一年级的核心课程，其中不乏前副国务卿，国防部前幕僚长，国土安全部前副部长等等。而我们班的班主任正好是奥巴马时代主管政治事务的副国务卿和伊核谈判首席代表Wendy Sherman。对于Wendy的印象，还停留在高中时期央视新闻播报的伊核协议谈判画面，一大群男性中间有一个顶着一头白发干练而沉稳的女性，没想到多年之后竟成了自己的老师。

Wendy在外交场合以“美国版铁娘子”著称，专门处理棘手而危险的谈判。在克林顿政府时期参与朝核谈判，在奥巴马政府时期又作为首席代表参与伊核谈判。卸任后回到学校依旧保持着“铁娘子”的风格，对学生的要求极其严格。每节课寒暄几句之后，就会直接进入cold call环节提问课前阅读材料的问题，每个人都是提心吊胆。不过几节课之后大家就找到了技巧，所谓上有政策下有对策，还没等Wendy提问，所有人就齐刷刷举手，争先恐后地发表自己对于即将讨论议题的看法。这一招非常有用，巧妙地将cold call化解成了可以自己准备的warm call，先下手为强!

因为班上四十多个同学来自世界各地，有着不同的成长背景和政治立场，而上课时常要讨论一些颇具争议性和政治敏感度的问题，所以在开课之前大家就会约法三章，制定自己班级的norm。洋洋洒洒几大篇，主要就是确保大家互相尊重彼此的观点，不做人身攻击，理性讨论等等。

虽然在政治立场上有很多意见不同的地方，但Wendy绝对是一位尽心尽力的好教授。她一直深度参与拜登团队的竞选，并担任过渡团队的advisor，但对于教学毫不马虎，一学期下来收到Wendy的邮件几乎是其他所有课教授的总和。每节课课前课后都会发邮件提醒大家要看什么阅读，做什么准备，完成什么作业，事无巨细，简直让我回想到了高中班主任，原来全世界的老师都是一个模子刻出来的啊！或许就是这股不论是面对什么工作都认真负责的严谨态度，使得Wendy无论在华府还是学校都积累了良好的口碑，十分令人尊敬。

政治观点上，Wendy是典型的奥巴马时代务实派，主张用外交手段处理国际争端。而这一点也长期受到特朗普和共和党的猛烈攻击，特朗普认为伊核协议是美国历史上签过的最糟糕的一份协议，Wendy是对伊朗妥协无能的温和派。而Wendy认为制裁无法从根本上解决问题，近代历史上从来没有因为制裁而解决的争端，制裁的目的最终还是逼迫对方回到谈判桌，帮助自己赢得更好的谈判筹码。

笔者认为在布林肯和Wendy主导下的美国外交政策将会大概率走回奥巴马时代的老路，这会降低美国外交政策的不确定性，但是否意味着中美关系就必然会缓和？笔者认为未必，面对一个外交战略更为成熟的美国政府，中国或将面临更大的挑战。对华政策方面，拜登政府传递的信号是清晰的，即主张反中论调下的竞合关系，一方面结合盟友围堵中国发展，在新疆香港等问题上继续发难；另一方面争取在气候变化，伊核朝核问题上寻求与中国合作。就笔者观点而言，寄希望于拜登新政府对华关系的善意是危险且不切实际的，在美外交政策确定性增加的大环境下用时间换取空间，强化自身的核心能力和战略韧性，才是中国未来几年应该着眼的重点。

伊核协议101

伊核协议又称为联合全面行动计划（Joint Comprehensive Plan of Action，JCPOA），是伊朗与伊核问题六国（以下简称P5+1, 包括中国、法国、俄罗斯、英国、美国5个安理会常任理事国与德国）以及欧盟，于2015年7月14日在维也纳签订的国际协议，主旨为解决伊朗核危机。

伊核协议大致时间线总结如下：

2005年8月，伊朗总统内贾德在联合国演说宣告伊朗有权发展核领域计划。

2006年4月，内贾德宣布伊朗跻身核武俱乐部。

2006年至2010年间，安理会一共采取6项决议案，逐步制裁伊朗，包含冻结与铀浓缩活动相关人和企业资产，也禁止各方提供核相关技术给伊朗。

2013年3月，美国开始与伊朗官员展开一连串秘密谈判。

2013年6月，哈桑·鲁哈尼当选伊朗总统（鲁哈尼相对内贾德为温和派，更愿意与西方展开核协议谈判）。

2013年9月，鲁哈尼结束首度联合国大会之行前往机场途中与奥巴马通话，也是1979年以来两国国家元首第一次通电话。

2013年11月24日，经过几轮谈判，伊朗在瑞士日内瓦与P5+1签署《伊朗核问题临时协议》，短期冻结部分伊朗核计划，以换取对伊朗的经济制裁减少，同时各国正在努力达成长期协议。

2015年4月2日，在瑞士洛桑举行的伊朗核问题部长级谈判中，伊朗与伊核问题六国（P5+1）经过八天的马拉松式谈判后达成框架协议。

2015年7月14日，会谈各方宣布达成伊朗核问题全面协议——《联合全面行动计划》。

2018年5月8日，美国总统特朗普在白宫单方面宣布美国退出伊核协定，并将对伊朗实施最高级别的经济制裁。

2020年1月5日，伊朗政府在圣城旅领袖苏莱曼尼于巴格达被美军刺杀后宣布，伊朗将不再遵守该协议的限制。

伊核协议主要内容：

伊核协议的最终目的是阻止伊朗拥有核武器。在内容上分为四个方面，分别是：

1）对“钚”的限制（Plutonium Pathway Restrictions）

2）对“铀”的限制（Uranium Pathway Restrictions）

3）视察和监督机制（Inspections and Monitoring）

4）逐步解除制裁（Sanctionrelief and nuclear cooperation）

协议规定，伊朗同意交出全部中等纯度浓缩铀、95%的低纯度浓缩铀（从7154千克减少到300千克），全部的第二代离心机，以及大约2/3的第一代气体离心机（从18472台减至约6104台）。在未来15年内，伊朗不得生产浓度超过3.67%的浓缩铀、不得建造生产钚所必需的重水反应堆或是对现有反应堆的燃料进行再处理。

同时，未来10年内伊朗的铀浓缩活动将被限制在单个核设施内，且只能使用第一代离心机。其他核设施将转作他用以防止核扩散风险。国际原子能机构将开展经常性现场核查以确保伊朗遵守该协议。作为回报，若伊朗切实可信地遵守协议规定的各项义务，美国、欧盟和联合国安理会将解除对伊朗的制裁。

Plutonium Pathway Restrictions:

来源: Belfer Center The Iran Nuclear Deal

Uranium Pathway Restrictions:

来源: Belfer Center The Iran Nuclear Deal

笔者认为，伊核协议谈判作为全世界可能是最为复杂的谈判，其难度主要在于三个方面。

首先，是核武器的毁灭性。核武不是多与少的游戏，而是0和1的游戏。谈判破裂将会导致世界进入核军备竞赛，无论是对中东还是全球安全都将造成不可逆的巨大威胁。

其次，伊核谈判所牵涉到的利益方众多，关系极其复杂，基本上世界上所有大国都有利益在其中，从五个安理会常任理事国，到欧盟，以色列，中东各国等等，各方利益盘综交错。

再次，宗教使得问题更加复杂化。伊朗什叶派和阿拉伯国家逊尼派穆斯林有着长期累积的矛盾，更不用说伊朗伊斯兰教和以色列犹太教的水火不容，超越“现实利益”的宗教问题使得对话难度进一步加大。

鉴于以上因素，想要达成一个各方均满意的协议几乎是不可能完成的任务，各方如何妥协才是问题的重点。而Wendy作为谈判桌上唯一的女性，领导了这场几乎不可能完成的马拉松式谈判。这场谈判的历史背景如何，协议内容是否符合各方利益，被特朗普撕毁之后拜登政府是否会重启谈判？带着这些问题笔者和Wendy教授进行了交流。

与Wendy教授的访谈

1、现在回头看，您认为2015年签署的伊核协议是一个成功的协议吗？

Wendy认为，在谈论伊核协议之前，首先要了解美国和伊朗两国的历史。美国人对于伊朗的情感是极其复杂的。首先，美国和伊朗并非世仇，在1979年伊斯兰革命之前，伊朗是美国在中东最为坚定的盟友之一，也是美国作为制衡苏联的重要伙伴。在50年代的巴列维王朝时期，美国、以色列、欧洲等势力与积极西化的伊朗保持着极为紧密的联系。当时的艾森豪威尔政府，为了增强美国在全球的影响力，尤其是在对手苏联的南方培植一个有能力牵制对方的强国，通过“和平原子能”计划（Atoms forpeace）对伊朗输出了民用核反应堆的技术。

然而伊斯兰革命之后，美伊关系急转直下，革命领袖鲁霍拉·穆萨维·霍梅尼建立了以什叶派为核心的伊朗伊斯兰共和国，主张穆斯林应该要抵制自由资本主义及共产主义的影响，遂出现了“既不倚东，也不靠西－伊斯兰共和国！”的口号。所以美国人对于伊朗在心里层面是有报复心理的，很多人认为曾经的“善意”却换取了如今最大的威胁，这使得伊核协议在美国国内面临的压力巨大，美国必须获得超出一般预期的利益才能安抚国内情绪。这也同时解释了为什么我们作为外国人觉得美国对于伊朗很多行为充满了极端仇恨，而美国政客在国内却都能找到其“正当性”。

其次，同时也要了解伊朗国内政治形势对于谈判的影响。伊朗实行政教合一的政治体制，最高领袖是国家的最高领导人和武装力量最高统帅，由伊斯兰教神职人员组成的专家会议选举产生。而伊朗政府实行总统内阁制，总统是继最高领袖之后的国家第二号领导人，既是国家元首，又是政府首脑，但不是军事统帅，由全民普选产生。现任总统鲁哈尼是相对温和派，自2013年上任以来推动了伊朗核协议的谈判。但伊朗即将在今年5月举行总统大选，持续紧张的美伊关系刺激了伊朗国内的保守势力，温和派在今年的大选面临巨大挑战。所以伊朗政府在国内也面临着巨大压力。

在这样的大环境下，Wendy认为伊核协议肯定不是一个完美的协议，也不可能是完美的协议，但这个协议是美伊双方彼此妥协且最符合其他各方利益的方案。首先，伊核协议延缓了伊朗制造核武器的时间，至少确保在10-15年内伊朗不会进一步发展核武器，以时间换取空间。其次，逐步解除对伊朗的制裁以及加强伊朗与外界的接触符合西方盟友，俄罗斯中国，以及美国自身的经济利益。

2、您认为在谈判过程中最困难的问题是什么？

Wendy打趣说，她认为最难的不是和伊朗谈判，“我其实是在和美国国内民众谈判，和美国国会谈判，和欧洲盟国谈判，和俄罗斯中国谈判，和中东各国谈判，和以色列谈判，和日本韩国印度等从伊朗进口原油的国家谈判，最后，顺便和伊朗谈判”。虽然是一句打趣的话，但也足以看出这个谈判所牵涉到的利益方之多，难度之大。在谈判的最后最后阶段，Wendy回忆到各国代表被锁在维也纳的酒店超过一个星期，由于协议期限一再拖延，已经没有继续延后的空间，大家几乎都处在崩溃边缘。即使在这样的情况之下，Wendy及团队还要继续保持和各方的同步沟通谈判，一个一个细节敲定，确保各方on the same page，这是多方谈判中最为困难的部分。

3、除了台面上的正常渠道之外，美伊之间是否有秘密协商管道？

Wendy披露美伊之间的确是有秘密协商管道，而这种秘密管道在国际谈判中是十分常见的。其实早在2013年奥巴马政府就曾与内贾德政府展开秘密会谈，秘密协商团队由时任副国务卿Bill Burns带队，Wendy全程参与（而Bill Burns刚刚被拜登提名为下一任中央情报局局长）。秘密沟通渠道在现任总统鲁哈尼上任之前就已经存在，所以在相当长一段时间，美伊进行着双轨谈判，既有台面上的P5+1会谈，又有私下秘密管道的美伊会谈。Wendy回忆到在谈判的最后阶段，十分困难的一项工作就是如何向盟友以及俄罗斯中国解释为何会一直存在秘密管道，争取大家的谅解。

4、特朗普政府单方面退出协议，你认为这对于美国的国际信誉有何影响？ 

特朗普团队的退出的确对美国的国际信誉造成了困扰。但值得注意的是，这是一个多边协议。Wendy回忆到，在谈判的过程中，伊朗外长扎里夫就有问到过如何保证美国国内政党轮替对协议不会有影响。而Wendy当时的回答是，美国不能够保证，而且她认为伊朗同样也不能保证。Wendy认为，一个协议能否经得起时间考验主要取决于协议的内容本身是否符合各方利益，所以在美国2018年单方面退出后，其实欧盟俄罗斯中国和伊朗都还是继续留在协议当中履行义务，因为协议内容符合各方利益。而直到2020年1月5日，伊朗军方三号人物苏莱曼尼被美军刺杀之后，伊朗才决定全面退出伊核协议。

5、在目前的时点，您认为伊核协议前路何方？ 

Wendy认为，对于美国政府，一直有三个选项是摆在桌面上的。

第一，军事介入(Military intervention)

军事介入是美国曾经对伊拉克所采取的手段，但结果让美国深陷战争泥沼，付出了惨重代价。所以在国内很难得到民众的认同（尤其是在现在公共卫生危机以及美国内部族群撕裂如此严重的当下）。其次，军事介入不可能解决伊朗拥核问题，伊朗拥有核技术已经是不争的事实，知识不会被战争所消灭。

第二，极限制裁(Maximum pressure campaign)

这是特朗普政府正在做的事情，极限施压在某种程度上的确能起到一定作用，但正如前面所讲，Wendy认为制裁只是手段，而非目的（Sanctioncan bring people to the negotiation table, but they rarely change behavior）。通过制裁其实是希望美国能赢得更多的谈判筹码，逼迫伊朗重回谈判桌。而制裁同时会影响欧洲盟友的经济利益，在这一点上欧美已经出现明显分歧，这不利于拜登政府积极修补与盟友关系的大战略。

第三，重启谈判(Restart negotiation)

重启谈判是符合美国和伊朗根本利益的选项，但这将极其困难。首先，美国单方面退出协议在国际信誉上受损严重，伊朗已经明确表示美国必须先赔偿制裁所带来的损失，不然不会进行任何形式的谈判。其次，现在的国际关系已经不同于2015年，美中和美俄关系更加紧张，想要在谈判过程中获得中俄的协助将更加困难。中东形势同时也发生了巨变，以色列和阿拉伯国家的关系缓和将会进一步把伊朗推向孤岛。这些种种变化因素都为重启伊核谈判设下了重重障碍，使得重启谈判极其困难。

就笔者的观点而言，鉴于伊朗将于今年5月举行大选，目前国内反美情绪高涨，保守派是否重新掌权也将很大程度上决定未来伊核谈判的命运。虽然Wendy没有明说，但我认为伊核问题将不会是拜登政府上任后短期内的重心。等伊朗大选结果尘埃落定之后，美国可能会从人道主义角度入手软化美伊关系，比如解除对于新冠疫苗以及医疗物品进口的限制，逐步创造可能对话的空间。但这一过程的进度将取决于两国国内政治以及国际形势的进一步发展。