王英津：论复合式一国两制台湾模式

王英津：论复合式一国两制台湾模式 

2018-06-27

　　王英津在第三届京台共研会期间发言

中评社北京6月27日电(作者 王英津)“一国两制”本来是为解决台湾问题而提出的创造性构想，却率先用之于解决香港问题，继而用之于解决澳门问题，从而形成了“一国两制”的香港模式和澳门模式（通常称之为“港澳模式”）。大陆方面也一贯表示，“一国两制”将继续适用于台湾问题的解决。可是，曾有一段时间，大陆官方在一些正式场合里却较少提及“一国两制”，以至于有人认为大陆方面已经放弃了将“一国两制”作为未来两岸统一的方案，甚至有人认为大陆的“一国两制”在台湾问题上已经失败了。其实，大陆较少提及“一国两制”属于一种策略考量，而并不意味着大陆放弃了“一国两制”。在迄今为止大陆关于两岸统一后的制度安排之选项中，“一国两制”仍是最优先的选项。 

　　“一国两制”台湾模式会有区别于港澳模式的独特设计。大陆方面并未将“一国两制”凝固化，硬要台湾方面接受港澳版本的“一国两制”，而认为“一国两制”是一个开放的体系，其具体内容与操作模式需与台湾方面协商。大陆官方曾在不同场合多次声称，两岸统一的事宜（包括国名等政治符号）需要由两岸协商来解决。台湾问题与港澳问题的最大不同在于，港澳与中央政府之间不存在主权行使的争议，所以，港澳就较容易接受“一国两制”；而台湾与大陆之间存在着主权行使的争议，由于历史原因，台湾政权具有一定的“国家外观”，台方有自己的“中央政府”架构、“宪法”、“国旗”、“国徽”和“国歌”等一整套政治符号，台湾民众有强烈的“国家意识”。自1949年以来两岸之间一直存在主权行使权争议，甚至部分台湾人士还主张台湾是一个“主权独立的国家”。所以，“一国两制”适用于台湾问题，其难点是如何解决两岸“同属一国”的问题，这也是“一国两制”适用于台湾的最大困难所在。 

　　复合式“一国两制”台湾模式的初步建构 

　　在台湾方面看来，“一国两制”属于“垂直统一模式”，该统一模式在事实上把台湾变成了香港、澳门一样的地方行政单位，这与他们所一贯主张的“两岸对等”是不相容的。所以，他们明确表示不接受大陆的“一国两制”模式。在现行“一国两制”构想用来解决台湾问题遇到阻力的情况下，笔者提出一种既能体现“一个中国”原则，又能兼顾“两岸对等”，同时还在整体上不改变中国单一制国家结构形式的“一国两制”台湾模式构想，笔者将其称为复合式“一国两制”台湾模式。该模式构想的特点主要是：

1、主张借鉴联邦主义的某些经验 

　　提倡跳出传统“一国两制”的单一制思维，可考虑安排统一后的台湾享有部分主权行使权或分权性自治权，以此区别于原来设想的制度安排。倘若安排统一后的台湾享有部分主权行使权或分权性自治权，这实际上是在中央与台湾之间贯彻部分联邦主义的分权原则。笔者认为，我们在设计“一国两制”台湾模式的时候，尽管不可以去采用联邦制（备注：联邦制模式行之不通，笔者曾有专文论述），但这并不妨碍我们借鉴和吸收联邦制的某些经验和做法。该模式构想的一个重要特点，就是它使我国的单一制国家结构形式在真正意义上具有了联邦制的某些特点（备注：关于“带有联邦制特点的单一制”之表述，大陆学界自20世纪80年代以来一直沿用，大陆官方也予以认可）。 

　　2、两岸统一后的制度安排 

　　该模式构想主张，不再按“一国两制”的传统解释，像“一国两制”的香港模式和澳门模式那样，将台湾方面的有关权力收回中央，再由中央以基本法的形式授权给台湾特别行政区，然后让台湾特别行政区实行高度自治；而是照顾现实，承认或认可台湾方面目前正在掌握和运用的权力是其2300万人民所固有的本源性权力（即主权行使权）。在此基础上，两岸通过协商，台湾方面向中央政府交还一部分能体现国家统一的主权行使权（如外交权等），其余未交还的部分由台湾方面作为“剩余权力”（备注：在政治实践中，剩余性权力与授予性权力的区分不是先天的，而是人为设定的，不存在不可变动的问题，这在学理上说得通，在国外现实中亦有很多实例）予以保留。也就是说，中央和台湾之间在本源性权力层面上实行分权，而不再是中央对台湾在过程性权力层面上实行授权。倘若转换成自治权的话语来表述，那就是：通过某种法律方式，让台湾享有分权性自治权，而不是像香港、澳门一样享有授权性自治权。这样的制度安排的结果是，台湾方面在其自治范围内的事务不必向北京的中央政府负责，而只需向台湾岛内的人民负责即可。因为台湾方面行使的权力既然属于主权行使权范畴，那么他们怎样行使权力，那是他们自治范围内的事情。就像联邦制国家内的成员单位（州、邦等）一样，他们在自己的权限范围内并不向联邦政府负责，只向其辖区的人民负责。这样一来，未来台湾地区领导人就不必像香港、澳门的行政长官一样每逢年底都来北京向中央政府述职，以示对中央政府负责。另外，在这一模式下，统一后的“台湾基本法”（注：具体名称要由两岸协商，笔者在此暂用）不再像香港基本法和澳门基本法一样由中央制定，而应由台湾人民自己制定。 

　　3、中央与台湾特别行政区的关系 

　　按照该模式构想，在中央和台湾特别行政区之间实行联邦分权原则后，中央和台湾特别行政区的关系，就不再是一般意义上的中央与地方关系，但也不是联邦整体与成员单位意义上的中央与中央的关系，而是一种中央与准中央的关系。换言之，它仅仅带有联邦政府与成员单位政府关系的某些性质，但本身并不是联邦政府与成员单位政府的关系，因为这里贯彻的是联邦原则或联邦精神，而不是联邦制。正因如此，该模式构想中的中央政府还是以前在北京的中央人民政府，这一点很重要，它是该模式构想与通常所说的联邦制模式的根本不同之处。假如这里贯彻的不是联邦原则，而是联邦制的话，该模式构想中的中央政府就不再是以前的中央人民政府，而是重组的联邦中央政府（注：这种模式不可行）。理解这一问题的关键是从理论上将“联邦主义原则”与“联邦制”区分开来。 

　　该构想的特色和优势有二：一是能给予台湾一定程度的对等地位。该构想是一个界于我方的“中央—地方”方案与台方的“中央—中央”方案之间的折衷方案。按照该方案，中央政府与台湾的关系，不再是一般意义上的中央与地方关系，而是带有联邦政府与联邦成员单位关系的性质，故可以模糊地处理两岸关系定位问题上的纷争。加之，该方案意味着大陆方面认可台湾方面拥有并行使部分主权行使权，这在一定程度上给予了台湾方面某种对等感，避免了“矮化”之嫌，并在一定程度会满足台湾方面多年来对于尊严的政治诉求。二是该构想仍能体现“一个中国”原则。该版本的“一国两制”模式贯彻了“一个中国”原则，体现了世界上只有一个中国，中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府，台湾是中国的一部分。在该模式下，“一个中国”不是一个虚化了的历史、地理、文化、血缘上的理念国家，而是一个拥有实体性制度架构的主权国家。 

　　沿循上述思路，“一国两制”台湾模式与港澳模式在具体制度安排上有着较大的不同。基于权力来源及流程的变化，使得中央——台湾自治政府的关系与中央——港澳特别行政区政府的关系存在着重大不同，主要表现在：其一，台湾基本法由台湾居民自己制定，而不是由全国人大制订。其二，全国人大常委会对台湾基本法的实施没有解释权、监督权。因为释法权是与立法权相对应的权力，由于这部法律并非由全国人大制定，全国人大常委会也就没有解释的权力。其三，中央与台湾之间的权力关系并非如同中央与港澳之间的监督——负责关系。中央人民政府不履行对台湾地区领导人的任命手续，即台湾的领导人无须经过中央政府来任命，仅仅由自选产生即生效，台湾岛内主要官员的任免也无须经过中央政府批准，与此相对应，台湾地区领导人也不必每年来北京向中央政府述职以表示对中央政府负责。其四，台湾基本法并非像港澳基本法是全国性法律，而是与联邦成员单位的宪法相类似的区域性宪法。其五，在港澳，中华人民共和国宪法是原则性地适用于这两个地区；而在台湾，中华人民共和国宪法则是仅部分事项适用于该地区（类似联邦制）。其六，中央与港澳特别行政区是授权——负责的关系，而中央与台湾特别自治区则是准分权——合作关系。全国人大及其常委会与台湾立法机关之间的关系，带有联邦议会与州议会关系的性质；国务院与台湾特别自治政府之间的关系，带有联邦政府与州政府关系的性质。为了体现中央政府与台湾特别自治政府的连结，可以考虑让台湾特别自治政府领导人兼任中国国家副主席职务。 

复合式“一国两制”台湾模式建构中的难题与解决思路 

　　1、台湾政权名称问题 

　　为了体现与港澳模式的不同，在行政区划上不称台湾地区为“台湾特别行政区”，可以考虑“台湾特别自治区”。但今后到底是采用何种称谓（譬如“台湾省”、“台湾自治区”、“台湾特别政治区”，甚至其他更敏感的政治称谓），需要通过双方的协商谈判来解决。笔者认为，这个问题不难解决，因为前国务院副总理钱其琛曾公开表示过，只要坚持“一个中国”这一原则，什么问题都可以谈，“谈判的议题是开放的，谈判的地位是平等的，即使是敏感的政治问题，也都可以充分讨论，以找到双方均可以接受的解决办法。” 

　　台湾民众对60多年来一贯的政权称谓业已习惯并抱有深厚感情，怎样的称谓才能既体现出两岸同为一个主权国家，同时又能让台湾人民容易接受？这需要认真研究。那么，两岸统一之后，台湾政权名称中是否可以带有“国”之字样？如“中华民国”、“台湾自治共和国”等等。这是一个复杂的政治问题，现在抽象地讨论这个问题意义并不大，需要根据当时的具体情势，由双方协商谈判来解决。但根据笔者的判断，未来两岸统一后，如果考虑到台湾2300万人民的政治习惯和对某种政治符号的感情，而允许台湾政权经改造后保留“国”之字样的话，这里的“国”也只能是“中国”内部的成员单位意义上的“国”（即“state”）。在这一意义上，允许两岸统一后的台湾政权改造后保留“国”之字样，并非是一个不可以讨论的问题。 

　　2、两岸统一后的国号问题 

　　大陆海协会已故会长汪道涵先生曾讲过：“一个中国并不等于中华人民共和国，也不等于‘中华民国’，而是两岸同胞共同缔造的统一中国”。汪老的这一主张，其实就是可以通过修改国号的方式，来体现两岸共同走向统一，大陆不再使用中华人民共和国，台湾也不再使用“中华民国”，以避免让台湾民众感到被“吞并”。未来具体如何称谓，需要双方协商。但在国际场合不用改变两岸统一之后的国名，仍用“中国”（“china”），只是在国内法层面上修改“国号”即可，因为中国在国际场合（1971年之前和之后）一直是一个主权国家，即使在1971年台湾当局被逐出联合国之后，也没有改变中国在国际场合的称谓，所以，未来两岸统一不会涉及国际场合称谓的变更。需要指出的是，这一方案尽管大陆官方领导人先前曾多次说过，但时至今日，这么重大的问题，官方也会考虑大陆民众对于修改国号的态度。如果大陆民众坚决反对，那么大陆官方就不会修改国号。长期以来，大陆民众接受中华人民共和国的政治教育，已经接受并习惯了中华人民共和国的称谓，并对中华人民共和国抱有感情，一旦修改，大陆民众能在多大程度上接受？修改国号果然是为了国家统一大业的需要，大陆民众也能予以理解，但仍不可低估大陆民众对修改国号的抵制力。 

　　3、“中华民国宪政体制”问题 

　　统一后继续保留“中华民国宪政体制”，并不等于承认“中华民国仍然存在”，更不等于承认“台湾是一个主权独立的国家”。既然实现了统一，必定会有关于统一的法律文件，而其中必定会载明相关的保留附加条件，这些条件之一就是保留“中华民国宪政体制”只是为了“照顾台湾民众的中华民国情结”而做的让步。一旦台湾方面利用这一被承认的“宪政体制”来从事“台独”活动，就违背了当初双方约定的保留条件，就要承担违约责任，双方关系就要回到统一前的原初不承认状态。 

　　4、台湾国际活动空间问题的安排 

　　如何解决两岸统一后的台湾“国际活动空间”问题，是一个非常棘手的问题。要研究台湾的国际活动空间必然涉及到国际法问题，其解决思路也必须从国际法的相关理论来寻找。通常而言，一个国家只有一个国际法主体，其在国际社会中的权力通常由其中央政府来行使。中国作为单一制国家，其主权行使权（对内和对外）均由中央政府来行使，但处理大陆与台湾的关系时，应注意到对内主权行使权与对外主权行使权的权力特性具有很大不同。对内主权行使权可以由两岸分享，但对外主权行使权只能由两岸共享，至于怎样共享，即共享的具体模式，则需作进一步的探讨和设计。否则，如果台湾方面也拥有对外主权行使权，就会破坏“一个中国”，损伤国家主权，正如邓小平所说，“制度可以不同，但在国际上代表中国的，只能是中华人民共和国”。关于两岸统一后台湾“国际活动空间”的处理原则和方案，基本设想如下：

第一，共享成为国际组织成员的权利，主要有两种情况：其一，凡是香港或澳门已经参与的国际组织，原则上不反对台湾以不超过香港和澳门在该国际组织中的成员身份的形式参与，但要在名称、旗帜和“国歌”等方面作出体现“一个中国”原则的安排。台湾参与香港和澳门已经参与的国际组织，既不违背“一个中国”的原则，又能体现“一国两制”的精神，是“一个中国”原则和“一国两制”在国际组织中的具体体现和实践，大陆方面不必过于担心。其二，香港或澳门没有参与的国际组织，若该组织本身允许非主权国家以完全会员的身份参与，那么原则上也不反对台湾在不违背“一个中国”的前提下按照该国际组织的相应要求参与。 

　　第二，共享中国外交权。可以考虑在中国外交部中给台湾特别自治政府专开一个窗口，让台湾通过中国外交部进行对外活动。内容要点包括：其一，可以将该窗口称为“中华人民共和国外交部台湾事务分部”，因为在国际社会，目前只有中华人民共和国与中国具有同一性，所以，台湾当局只能通过中华人民共和国的窗口来实现其某些国际活动。其二，可以将外交部常务副部长的位置留给台湾方面。其三，还可以探讨重组两岸外交机构之方式。可考虑按照三种原则和方式来组织：一是比例原则。按照台湾人口占中国人口的比例来分配其外交人员的数量，符合人民主权原则。二是加权原则。按照台湾GDP和大陆GDP的比例来分配外交人员的数量，带有股份制的特点。三是混合原则，即先比例原则，再在此基础上按照加权原则重组。 

分析至此，不难发现，“一国两制”其实是一种“合中有分、分中有合”的制度安排。未来两岸统一其实就是从形式上统一，进入实质上统一的过程。所谓两岸的“合中有分、分中有合”就是指在国际社会只有一个中国，外交权必须“合一”，在一个中国的框架下，两岸的内政则可以继续“分治”。其实，香港、澳门回归也就是形式上的统一。 

　　建构复合式“一国两制”台湾模式尚需进一步探讨的问题 

　　这几个问题比较复杂，笔者并没有考虑成熟，但这几个问题又是将来一定会遇到的问题。故笔者将其列举出来，供学界一起探讨。 

　　1、中央与台湾地区产生冲突后的解决机制 

　　从中央与港澳特别行政区在这个问题上的现行做法来看，双方的争执是通过全国人大常委会“释法”的途径来解决的，也就是说，中央最终掌握着解决问题的主导权。从实践来看，这一做法有利有弊。在复合式“一国两制”台湾模式的新框架下，是继续实行中央与港、澳特别行政区的冲突解决模式，还是借鉴联邦主义的有关做法，将冲突诉诸于第三方（笔者注：在联邦制国家里这个第三方通常为司法机关）来解决？这就涉及到一系列问题，例如，怎样设立解决冲突的第三方机构？这个第三方机构的性质是由双方共同组成的专门司法机构，还是成立专门协调和解决双方争议的政治机构？等等。这些问题极其敏感和复杂，需要我们认真研究。 

　　另外，还可以按照双方所发生冲突事务的不同性质而采取不同的解决机制。倘若双方所发生的冲突属于事务性范畴，可依循有关法律来解决；若双方所发生冲突属于政治性范畴，解决起来就相对复杂，双方应积极协商解决。但问题是，协商不成怎么办？历史上不同政治力量（如国共两党）因协商不成而诉诸武力的案例比比皆是，这启示我们，政治性事务冲突的解决更为复杂，双方除了要有耐心，更需要探讨制度性的解决办法。 

　　2、台湾民意在中央政权的体现问题 

　　既然统一之后的中央政权是海峡两岸14亿中国人的中央政权，那么统一后的台湾民意如何在中央政权中得以体现？目前香港、澳门特别行政区的做法是，它们在全国人大代表团中设有专门代表团。那么，台湾像香港、澳门一样设立一个专门代表团？台湾会同意吗？如果同意，这个问题则容易解决；若不同意，而要求在全国人大中实施“两院制”（目前已经有台湾学者提出过），大陆会同意吗？大陆学界无须回避台湾方面的这些主张，而应先行深入研究两院制是否具有可行性。依笔者目前的认知，两院制不具有可行性，因为这个问题很复杂，涉及面很广，特别是涉及到大陆政治体制的变革，牵一发而动全身。如果大陆拒绝“两院制”，是否能够找到其他替代方案？均需先行展开研究。 

　　以上复合式“一国两制”台湾模式方案，台湾方面或许仍不予接受，但笔者在此的分析，不仅仅在于让台湾同胞接受，更重要的是告诉台湾同胞大陆在一个中国框架能给台湾方面所能提供的最大容量和空间是什么。即使台湾方面不接受，大陆也没有多大空间可以继续让步，这就是“一国两制”的“底线”，否则就破坏“一个中国”了。

复合式“一国两制”台湾模式需要混合理论的支撑 

　　海峡两岸“分裂”的特殊性，决定了两岸的未来统一不可能照搬任何一种现有的模式，必须立足于我国现行的单一制，同时又借鉴联邦制等政治形式的有益成分，进行制度创新，使统一架构具有更大的包容性。要进行制度创新首先要进行理论创新，理论创新是制度创新的先导和基础。可以说，单靠目前的任何一种理论都不能解决两岸关系问题，必须建构一套混合型的新理论。横观当今世界，大陆法系与英美法系、单一制与联邦制、总统制与内阁制、以及三权分立架构下的立法、行政与司法，无不在向着借鉴和交融的方向发展。我们从中得到的启示是，两岸关系的复杂性决定了未来解决两岸关系的理论一定是混合理论。实际上，“一国两制”理论就是一种混合理论。唯有混合理论及体制才能解决两岸统一问题，因为它具有更大的弹性和更宽松的架构，如此方能包容两岸差异，共同走向统一。 

　　（王英津系中国人民大学两岸关系研究中心主任、教授，本文摘自王英津参会论文《试析“一国两制”台湾模式的未来生命力》）