隐形的危机

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作者:豆腐乳

编辑:养乐多

今天来科普一种莫名其妙变成阴间操作的阳间操作。

PPP(Public-Private Partnership),又称PPP模式,即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。通过这种模式,地方政府吸引社会资本加入,有助于扩展融资渠道, 提高项目投资效率,降低基础设施建设的投资成本。

这对于急需资金建设基础设施的地方政府来说,是可行的融资渠道。在过去相当长的时间里,中国的铁公鸡建设和市政民生设施建设,普遍采用了这种融资模式。这为一些欠发达地区提高硬件设施水平,提高地区竞争力提供了不少便利。

但渐渐地,这种模式开始出现了一些问题。

最常见,也是危害最大的,是地方政府对PPP模式理解不到位,将PPP模式作为转移地方政府资金压力的融资工具,就会导致PPP隐性债务风险。

PPP项目多涉及基础设施建设,周期长、不确定性因素多、收益小,有时候需要担保、政府救助等,这种担保所带来的风险是不确定。如果PPP债务的偿还最后依赖于政府补贴或可行性缺口补助,其实质相当于政府直接举债融资。

前些年防控金融风险,PPP方面的风险就成为了严防对象。

2017年8月,时任财政部副部长史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话中,明确提出要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。

2019年财政部发布《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》,称对增加地方政府隐性债务的项目,省级财政部门应主动从项目库中清退,并核查项目咨询机构和专家是否存在违法违规行为。对于已纳入政府性债务监测平台但认定存在争议的项目,项目所属的财政部门应该组织开展项目合规性论证。

引发隐性债务风险的PPP项目主要有两种可能,一是大幅突破10%财政承受能力红线的项目,另一类为政府对社会资本约定固定回报、回购安排以及不包含实质性运营内容的项目。

由于后者难以测算,有研究就测算了突破10%财政承受能力红线的项目,估算出2017年地方政府PPP隐性债务总规模约为13.99万亿元,2018年地方政府PPP隐性债务总规模约为15.24 万亿元。用地方政府PPP隐性债务总规模除以全国GDP,可得出地方政府PPP隐性负债率:2017年为17.04%,2018年为16.93%。

这都远远高于10%的红线。

前些年大力控制金融风险,总体上各地方政府PPP 隐性债务违约概率有下降趋势。具体的地方政府PPP隐形债务规模各有不同,比如贵州的PPP 隐性债务违约概率最大,紧随其后的是云南和甘肃,2017年中西部地区有多个省市的PPP隐性债务违约率越过警戒线。而在财政收入较为宽裕的部分沿海发达地区,在2017-2019 年没有PPP隐性债务违约可能。总体上看,中国2019年的PPP 隐性债务规模较为安全。

当然这并不意味着过去欠的债就完全能还清,或者所有涉及PPP的社会资本都能得到偿付。即使是在上海这样的发达地区,经常也能听到PPP逾期或者项目突然取消导致供应商背负债务的消息。

但总的来说,随着监管的加强,这几年PPP市场一直在萎缩,地方政府可以操作PPP的空间也越来越少。未来PPP隐形债务风险将不会是大问题。

现在最大的变量还是疫情造成的影响。今年地方专项债安排大幅增加,2020年两会政府工作报告中提出2020年专项债券额度为3.76万亿元,这让那些手头紧张的地方政府很难不打专项债的主意。很多地方甚至因为觉得PPP程序繁琐,不如直接用专项债。PPP规模缩小,很难说就没有专项债作为替补顶替了作用,那么地方举债的风险总体上还是没有变化。

经济观察网的文章中就有从业人员接受采访时提到:

“PPP还有许多规章可参照,专项债呢,不能写一句项目依据某某会议,某某讲话吧。”

旧有的金融风险逐步被管控,可是在新一轮的放水后,新的金融风险积累起来又该怎么办呢?

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参考文献

临川区人民政府 政府和社会资本合作(PPP)项目 关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知 http://www.jxlc.gov.cn/art/2019/6/12/art_4772_2112869.html

PPP核心文件正在修订,10%财政承受能力“红线”会被突破吗|财政部|预算|财政_新浪科技_新浪网 https://tech.sina.com.cn/roll/2018-06-17/doc-iheauxvy4385215.shtml

专项债兴起,PPP落幕? - 经济观察网 - 专业财经新闻网站 http://www.eeo.com.cn/2020/0710/389419.shtml

魏蓉蓉,李天德,邹晓勇.我国地方政府PPP隐性债务估算及风险评估——基于空间计量和KMV模型的实证分析[J].社会科学研究,2020(02):66-74.

本回完

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