近代中国如何以共和形式重建中央集权？

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当今中国作为一个以中央政府为核心的单一制国家，其国家结构形式有着深厚的历史渊源。回顾历史，中国一共经历了三次大一统的制度性变革。

第一次是西周建制，周王朝以分封建国的形式创建出一个松散的大一统国家。公元前一千多年的周人的人数和力量都极为有限，周人主要是依靠华夏各部落间的共同力量才推翻商纣王。由于周人本身并无足够的人力资源直接统治当时广袤的中原地区，于是周公以层层分封的形式创建出一个松散的大一统国家。这个松散的封建大一统国家的特点是内轻外重、弱干强支。周天子对分封的各诸侯国而言，仅有形式上的至尊地位。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”[1]，只是对这个松散大一统国家的象征性表述，而非对实际权力的描述。

第二次是秦汉建制，秦王朝以武力扫平六国后，建立起一个以皇帝为国家权力核心的大一统国家。这种制度通常被称为郡县制，简称秦制，汉承秦制，汉代完善了秦王朝建立的大一统中央级集权制度。这个制度在中国延续了两千多年，决定了中国政治文化的基本特征，决定了此后中国的国家结构形式。这种以君主制为形式的中央集权国家的特点是，全国的政治权力集中于中央，地方政府只是中央政府的派出机构，其权力来自中央的授予。

第三次是二十世纪的共和建制。1911年辛亥革命爆发，随着君主制度被废除，延续了两千多年的中央集权制度也随之瓦解，中国陷入军阀割据的混乱状态。从1926年第一次国共合作开始，中国的革命党人开始以共和的形式重建大一统国家。1949年，中国共产党完成现代建国，中国成为一个以共和为形式的中央集权国家。

由于本章专注于中国的现代建国和中国道路的形成，所以，在此着重阐述中国的革命党人在20世纪上半叶以共和的形式重建大一统国家的进程。

1911年10月10日，武昌新军中的革命党人发动起义，辛亥革命爆发。在几个星期之内，清王朝治下的各省纷纷通电独立，中央集权的政治构架应声崩溃。作为中央集权构架主体和基础的官僚体制，在经历了两千多年的发展后进入了一个分崩离析的时期。辛亥革命既不同于中国历代以来下层民众推翻上层统治者的农民起义，也不同于由资产阶级推翻封建阶级的欧洲各国政治革命，辛亥革命的特点在于，它是由中央政府以外的地方各省宣布独立的方式进行的。所以这场革命的直接后果是延续了两千多年的中央集权大一统国家分崩离析。[2]

从辛亥革命到北伐战争，国民党一直试图在形式上统一中国。民国初年的中国政府在17年间经历了《中华民国临时约法》时期、《中华民国约法》时期﹑南北政府时期﹑临时执政时期和军政府时期几个阶段。其间曾出现过1916年的“洪宪帝制”和1917年的“张勋复辟”两次短暂的君主制。先后产生过7任总统，1任临时执政，1任军政府大元帅；44届内阁，29位国务总理。从中央政府的形式上看，除两次短暂的帝制复辟外，表面上一直维持着西式的三权分立民主共和形式，大部分时间实行形式上的责任内阁制。国务院为国家最高行政机关，由国务总理和各部总长组成。各部总长由国务总理提名﹐经国会批准后﹐以大总统名义任命。国务院下设行政各部，各部设总长﹑次长各一人总领部务。

袁世凯称帝

但实际上，整个民国初年的中央政府基本上形同虚设，政令根本无法下达到各地方。民国初年的地方行政制度采取省、道、县三级政府的管理体制，但道一级并未实施。由于军政不分，除山西、江苏、福建、湖北、江西、四川等省专设省一级民政行政公署首长外，其他各省均以军事首长都督兼民政长。但无论各省实行军民长官分职还是军民长官兼职，各省的权力都掌握在有军权的督军手里。

纯粹从政治制度上看，民国初年的政府形式是中国历史的一个巨大进步。中央政府在形式上模仿西方国家的三权分立；地方政府都以自治的方式自行治理。在这样一种制度形式下，中国延续了两千多年的君主制弊端基本消除。但与此同时，在古代君主制构架下发展了两千多年的郡县制度也随之处于溃散的状态，各省军政府成了国家权力的重心。此时的中国几乎已经到了国家分裂的悬崖边。

从宏观视角看，中国的官僚体制经过了两千多年的发展走到了自己的反面，庞大的官僚系统在清王朝后期形成了一个外重内轻的构架。秦汉以后，中国的地方政权分郡县两级。后来由于疆域的扩大和人口的增加，中央政府为了加强对郡县的控制，到了唐朝，在州（郡）县之上加了一个中央派出机构“道”，设观察使或节度使，到唐朝后期，全国已设四十几个道。宋代改道为路，并作了合并。元代改路为省并进一步合并，全国划为十一个行省。至此，中国地方政权形成省、州（相当于地区）、县三级。

跟中央官僚机构的异化一样，行省这一级政权本来是中央为了控制州（郡）县的临时派出机构，但后来这个临时性的中央机构却转化为一级最强大的地方机构。这样一来，中央朝廷更不放心，在明代时又派出一些巡回流动的中央大员，如巡抚、总督等到各地监督节制各个行省，但最终仍难脱地方化的宿命。到了清代，这些中央派出监督节制各省的中央临时派出机构无一不固化为地方的官僚机构，如总督衙门和巡抚衙门。清朝中期，全国设八督十二抚辖十九个省，奠定了中国现代地方政权划分的基本格局。省成为中国地方政权最根本的单位，而辖二或三省的总督相当于1949年后的大区，权力极大。

中国地方政府的这一演变过程说明，中央官员的地方化的跟皇帝内宫的侍从官僚化一样不可避免。无论中央政府派出什么样的中央大员来管辖节制地方政府，最后，这些中央派出机构都不可避免地地方化，不可避免地演化为一级新的地方政权，而中央派出的封疆大吏也都不可避免地演变为地方土皇帝。中央朝廷越是派出人员和机构控制地方政府，地方政府反而会机构越多，规模越庞大，独立性越强。

鸦片战争后，由于清廷的腐败和西方列强的入侵，中央朝廷的力量日渐式微。19世纪中叶爆发太平天国运动时，中央朝廷已不得不依靠长江中下游一带地方政权的支持和湘淮两支地方武装力量来打败太平天国。所谓“同治中兴”，掌权的重臣曾左李胡等无一不是掌握武装力量的地方大员。这种外重内轻，强枝弱干的情形到了19世纪末，由于义和团的兴起和八国联军的入侵，终于导致了地方政权力图独立于中央的“东南互保”运动。

1900年6月，清王朝正式向包括英法俄德日在内的列强宣战，同时命令各地督抚北上勤王。但此时东南各地的地方督抚为了保全各地的利益，拒不听从朝廷的旨意。6月26日，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞派上海道台余联沅为代表，邀约各国领事商订了《东南互保章程》。

刘坤一

主要内容为：上海租界归各国共同保护，长江及苏杭内地均归各地方的督抚保护，两不相扰，以保全中外商民人命产业。这个东南互保章程实际上是向各国领事保证，东南各省将独立于北方的战乱之外，不管北方发生什么事情，他们仍照所议办理，决不听从中央朝廷向各国开战的命令。这个章程虽然最后没有形成正式的文件，但在事实上，南方各省之间已达成了一个互保的默契，决不卷入北方的战乱。这个互保的范围几乎覆盖了南方大部分地区，包括江苏、江西、安徽、湖北、湖南，后来又扩大到浙江、福建、广东、山东等地。东南互保运动的出现标志着中国从秦汉以来的中央集权制度发生了重大危机，地方政府摆脱中央控制成为一种难以阻挡的趋势。1911年爆发的辛亥革命就是这个地方独立运动的结果，并进一步推动了后来各省的独立自治运动。

辛亥革命在形式上推翻了帝制，但这一革命过程本身表现出的形式却是各省摆脱对中央的服从，争取地方自治的政治运动。武昌起义之后的一个多月里，全国大部分省份宣布通电独立，脱离中央政府，并纷纷建立了相对独立而又自成体系的地方政权。

辛亥革命后中国的政局有两个特点。第一，延续了两千多年的以君主制为形式的中央集权制度被共和制取代；第二，原来的地方政权由中央的派出机构转变为独立自治的军政府。1911年12月3日，由独立的11省派出的23名代表在汉口召开会议，通过了《中华民国临时政府组织大纲》。1912年元旦，中华民国临时政府在南京成立，孙中山任临时大总统。但是，南京临时政府事实上是一个只有招牌的空架子，整个社会的运转完全依赖各省的地方政府。当时孙中山在南京建立的临时政府，窘迫不堪，连办公费用都没有。国家的政治重心在省一级，军事大权在省一级，财政大权在省一级，各省地方政府的权力远远超过了一般联邦制国家的州一级政权。此时的中华民国，实际上是一个分裂成十几个独立王国的徒有虚名的国家，中国实际上处于一种半分裂状态。

南北议和后，孙中山让位，袁世凯任中华民国临时大总统，但仍然没有改变中国的半分裂状态。除了袁世凯直接控制的北洋军阀外，中央政府仍是空有其名。而国民党发动的“二次革命”失败后，作为胜利者的袁世凯却对日益膨胀的北洋军阀逐渐失去控制。中国此时的政治结构比一般意义上的联邦制更为松散，很接近美国大陆会议时期的邦联制。

首先，民国临时政府的军事不统一，虽然有中央军队，但各省有更强大的军事力量；其次，外交不统一，很多省都设有外交司跟各国政府直接打交道；再次，立法权被地方控制，临时国会的成员并非选民选举的，而是各省都督派遣的，这样国家主权既不在民，也不在国会，而在各省都督；第四，中央无财权，社会的财政收入掌握在省一级的地方政府，地方政府和地方银行甚至有印刷和发行钞票的权力。中央政府的财政额度完全取决于地方政府愿意给中央多少钱。

袁世凯担任总统后制定《中华民国约法》（也称“袁记约法”），改内阁制为总统制的最大考虑就是建立强有力的中央政府，让各自独立的地方政权能够听命于中央。袁世凯做的第一步是从财政入手，实行分税制，把各省的主要税种、财政收入收归中央，继而下令严禁各省向外国银行借款，禁止各省发行钞票。袁世凯的这一步做得比较成功，基本上把主要的财权逐步集中于中央。

袁世凯的第二步是削督、废省、收兵权，企图一举消灭地方自治势力，集权于中央。袁授意黎元洪发出主张各省军民分治和废督裁兵的通电，要求各省把都督和民政长官两个职务分开，然后着手裁兵，各省都督一律裁撤，军队一律直属中央。但是，这个方案遭到各省军阀的激烈反对而胎死腹中。接着，袁世凯又提出“废省存道，以道辖县”的方案来打破独立自治的各省，取消省的设置，把全国重新分为四十乃至五十余道，每道辖四十至五十个县。这一方案当然也遭到各省军阀的反对而流产。

削督、废省和统一军权的失败使袁世凯试图重振中央集权的意图遭到很大打击。他认为无论是内阁制还是总统制都无法使中国重新回到中央集权的体制下，都无法使已经转化为地方自治政权的各省军政府重新变为中央派出的官僚机构。在这种情形下，从清王朝走出来的袁世凯自然而然把中央集权的国家制度跟君主制联系到一起，因为在中国历史上，大一统的中国只采取过封建制和君主制。袁世凯认为要在中国实行国家统一，除了君主制，别无他途。袁世凯的称帝并非像一般人想的那样仅仅是个人的野心的膨胀。在称帝的后面，是袁世凯希望重振中央集权的政治企图。但是，袁世凯错误地估计了国内外的形势，终于因称帝而彻底失败。

袁世凯称帝失败，非像一般人理解那样是共和战胜了帝制的复辟，更不是民主战胜了专制。在袁世凯称帝失败的背后，是清王朝崩溃后，中央政府企图以君主制的形式重建中央集权制度的失败。秦王朝在两千多年前开创中央集权制度靠的是军事暴力和战争，这个制度的维持是靠中央强大的军事力量和官僚体制。在辛亥革命推翻了清王朝后，各省地方军政府已经由原来中央派出的官僚机构演化为独立自治的地方诸侯，非军事讨伐不能改变。因此，在辛亥革命后，任何重建中央集权制度的意图都必须建立在绝对强大的军事力量之上。要想通过和平的手段，仅凭个人的威望和纵横捭阖的权术来重建中央集权制度是一种不切实际的梦想。1916年袁世凯称帝时，对外没有足够的军事力量扫平各省诸侯，对内没有真正控制北洋诸将，所以袁世凯根本没有重建中央集权体制的能力。即使袁世凯不称帝，仅仅是以大总统的身份来实行中央集权制度，也是注定要失败的。袁世凯称帝失败说明，要在中国实现中央集权，仅靠政治途径，很难实现。

从辛亥革命到袁世凯称帝失败，中国社会面临着两个基本选择：一个是听任各省的自治，然后在各省自治的基础上建立起松散的联邦制；一个是用武力统一中国，重建大一统的中央集权制度。从理论上说，建立在各省自治基础上的联邦制是一种选择，美国在这方面已经给中国树立了一个榜样。民国初年，希望在中国实行美国式的联邦制度的人不在少数。早在清末，梁启超、欧榘甲等康门弟子就提出过十八省分立之说。辛亥革命后，主张建立以各省自治为基础的联邦制的人更多，像孙中山、章太炎，戴季陶，张东荪，丁世峄，蔡元培、章士钊、潘力山、丁燮林、王世杰、李四光、胡适，李煜瀛、李麟玉、谭熙鸿等，包括青年毛泽东，都在不同程度上主张各省自治的联邦制度。

孙中山在辛亥革命前曾表明中国在政治上“万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜”。“每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统驭之责；但于各省之上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自连贯矣。”[3]孙中山在革命临时政府组织的发起时更明确表示：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”[4]。

袁世凯称帝失败后，中央政权的力量急剧萎缩，各省的军政权力越来越大，到了1920年前后，因南北和会无结果，北方直皖战争爆发，南方军政府瓦解，联省自治（或简称联治）运动在全国开始兴起。“联省自治”这个新名称是章太炎首次提出。联省自治的前提是各省自治，最终目标是建立全国联邦政府。“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步”[5]。

湖南省的自治运动是全国各省自治运动中的一个典型案例。1920年月，在湖南省军人和民众驱逐皖系督军张敬尧后，谭延闿以湘军总司令的名义宣布了湖南自治的宗旨。赵恒惕接任总司令后，主持了湖南省宪法的起草、审查和公民总投票。12月11日，宪草交给全省人民投票公决，最后《湖南省宪法》以1800余万票赞成、57万票反对获得通过，并于1922年1月1日公布施行。这是中国历史上第一部正式使用的宪法。同年12月，湖南省自治政府成立。从当时的政治发展和思想界的主流思潮看，中国似乎已经站在了以各省自治为基础的联邦制门口。

但是，中国大一统的历史基因终究是强大的，中国在巴黎和会上遭受的耻辱使中国人醒悟到唯有建立强有力的中央政府，唯有实现国家的高度统一，中国才能免遭亡国之灾。

1918年第一次世界大战结束，德国战败。1919年1月18日，战胜国在巴黎召开“和平会议”。北京政府和广州军政府联合组成中国代表团，以战胜国身分参加和会，提出取消列强在华的各项特权，取消日本与袁世凯订立的不平等条约，归还大战期间日本从德国手中夺去的山东各项权利等要求。但是，巴黎和会在大国操纵下，不但拒绝中国的要求，而且在对德和约上，明文规定把德国在山东的特权，全部转让给日本。软弱的北洋政府准备在“和约”上签字，从而激起了社会各界的强烈反对。从5月初到6月上旬，全国各地都爆发了以“外争国权、内惩国贼”为口号的罢课，罢工，罢市。最终，在国内民众的巨大压力下，中国代表没有在和约上签字。

五四运动是辛亥革命以来中国社会的一个根本性转折，从此，救亡图存成了全社会压倒性的主题，其它一切社会问题都被置于从属的地位。西方的一些学者和政治家甚至把五四运动看成是类似于西方文艺复兴时期民族国家的形成过程。当时美国的驻华公使芮恩施(Paul S. Reinsch)曾这样描述五四运动：“中国人民从巴黎决议的不幸中产生出一种令人鼓舞民族觉醒，为了共同的思想和共同的行动结合成一个整体”[6]。而时在中国访问的美国哲学家杜威说得更明确：“我们正目睹一个民族／国家的诞生。（the birth of a nation）”[7]。

五四运动激起的救亡图存浪潮显然在四分五裂的各省自治中找不到出路，社会的主要潮流逐渐转变为结束各省的割据和军阀混战，建立一个独立自主的大一统国家，自立于国际社会。这样一来，中国的统一就由在各省自治基础上建立联邦政府的方式，走向了反抗列强侵略，用革命武力统一中国的道路。由于苏俄革命的成功，由于共产党开始在中国发展，由于孙中山与主张联省自治的陈炯明的激烈冲突，孙中山在五四运动后放弃了在中国建立联邦制的构想，提出联俄联共的新政策，建立黄埔军校，准备在南方建立武装力量来统一中国。20年代中期，中国南方的革命党人终于聚集在北伐的旗帜之下，走向了用武力重建中央集权大一统的道路。

参考文献：

[1]周振甫：《诗经译注》卷五《小雅·北山》，北京：中华书局，2002年，第335页。

[2]韩杼：《辛亥革命：开启中国现代建国路——兼与李泽厚先生商榷》，《社会观察》，2011年第10期。

[3]王附民：《孙中山详传》（上册），中国广播电视出版社，1993年版，第586页。

[4]李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，北京：中华书局，1965年版，第117页。

[5]《章太炎与各省区自治联合会电》，《申报》，1921年01月06日。

[6]（美）保罗·S·芮恩施：《一个美国外交官使华记》，李抱宏、盛震溯译，北京：文化艺术出版社，2010年版。

[7]John Dewey from Peking，June 1，1919，in John Dewey and Alice C. Dewey，Letters from China and Japan，ed.by Evelyn Dewey， New York，1920。