国安法在香港：立法即无退路，关键在于执法

兔主席 20200521

按：星期四晚间的人大记者会上，发言人公布了一个涉及香港的重大信息：本次人大会议将审议《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》。此非基于香港《基本法》23条的香港“自行立法”，而是根据宪法和基本法赋权，全国人民代表大会直接就香港的国家安全问题实施立法。

一、大背景

1、香港——反中基本盘没有任何变化，正在酝酿更大的运动

香港的反中运动自2019年6月以反对逃犯修例条例为契机开始，到今年2月份COVID-19疫情之后的“反中护港”的医护罢工为止，延续大半年多。疫情（以及因为疫情发布的禁聚令）再加上疲态使得运动在过去几个月出现了暂缓。

但香港年轻一代本土派/民主派基本盘的政治取态并没有发生任何变化——他们没有因为COVID-19疫情原因变得更加地“拥中”。恰恰相反，他们坚定地站在中国大陆的对立面，全盘接受美国及其他英语国家对中国抗疫行动的妖魔化、矮化、污名化的叙事。COVID-19只会使得他们更加“反中”，让他们认为反中事业才是保证香港未来存在的必然。疫情以来中美对立进一步加剧，中美对立越发严重，而香港的本土派及反中者也越是兴奋，越是跃跃欲试。认为有机可乘，希望借这个国际形势进一步谋求脱离中国大陆的影响。

所以，反中运动只是暂时消沉，他们正待等待新的契机，找到新的动能，酝酿爆发新的运动。

2、北京/内地——加强对香港的治权是政治需要也是民众期待

去年夏天以来的香港反中运动绝对让内地民众震动，但也是经历了一个过程的，从一开始纯粹的吃惊，再到生气和愤怒，再到错愕、迷惑、不解，最后到接受，乃至不再关心。到今年初医护罢工时，笔者的观察是，大部分人对香港的反中势力已经形成自己的看法，对香港反对派不抱任何希望，对各种极端行动已觉见怪不怪，符合他们对香港的“预期”。同时对香港事务也基本“盖棺定论”，不再关心，采取一种放弃的悲观态度。今日香港的反中派/反对派也很难再用什么激进行为或行动博取内地的关注了。内地人已经向前迈进，不再像一年前那样关心香港，更不再像一年前那样对香港付诸情感，寄予希望。在他们很多心中，“香港已死”。

当然，这不代表内地人能够忍受、接受、纵容香港的反对派/本土派的脱中努力。对于香港。人们的共识已经形成，即新一代的香港不可教，不服管，骨子里反中，必须某种采取某种更加强硬的行动，在香港本土实施实质的治权，对分裂国家者的行为加以约束与控制。

中央政府因此也面临巨大的民众期望。

在这个大背景下，2020年的“两会”就必须对香港有所作为。如果没有任何作为，是无法与国民交代的。

3、美国——反中是政治正确，是2020年大选核心议题

美国已进入大选最后几个月的关键时点。中国成为美国两党大选的核心议题。执政的Trump共和党议程非常简单：把COVID-19及所有经济社会政治问题甩到中国身上，通过妖魔化中国、甩锅中国、反对中国获取政治支持——这与去年台湾大选时的绿营和香港区议会选举时的黄营非常相似，只要打反中牌，就能获得政治支持。此外，Trump非常有力的一张牌就是指控民主党候选人Joe Biden的儿子在中国的生意往来。笔者认为这张牌对Biden而言是致命的。

民主党的处境则非常困难和尴尬。一方面，他们要抨击Trump在COVID-19抗疫上的不力，尤其是揭露Trump甩锅中国的举动。另一方面，他们认可且需要迎合美国反中的主流思潮。一旦被认为是在给中国“说话”，就可能受到共和党抨击，并招致美国主流社会的反感。说白了，民主党的处境是，骂中国等于迎合Trump的叙事，“挺”中国又违背美国主流叙事。非常尴尬。这个处境和台湾的蓝营以及香港未来的建制派非常相似。如果说美国的民主党和香港及台湾的蓝营有何区别的话，只在于美国民主党与共和党一样反中。他们唯一纠结的只是不能简单的把敌人的敌人变成自己的朋友。

所以，2020年春天以后，反中是美国的主旋律。华盛顿左右两党都虎视眈眈，蓄势待发，都希望能够利用反中主题获得政治资本。在这个问题上，Nancy Pelosi、Chuck Schumer与Donald Trump、Mitch McConnell、Marco Rubio并无本质区别。

在这个大环境下，美国对中央政府的对港政策虎视眈眈，希望借题发挥，为大选发掘反中议题。美国国务院也根据两会推迟了其涉港人权法案年度评估报告的发布日。

北京在香港事务上不可能完全不考虑这种不利的外部环境。

4、其他发达经济体——“老班长”美国的跟随者

美国是国际社会这个班级里的“老班长”。中国是一个从外校调来挑战老班长的成绩优越又颇有资源的“新学生”。国际社会就好比其他学生。再一个比喻，就如美国是狮群里占有主导地位的狮王（alpha male），中国是一个挑战狮王的年轻雄狮。其他狮子都是跟随的母狮。在这个环境下，对香港的“国际舆论”很大程度就是由西方的“意见领袖”美国所左右的，美国最能影响的就是英语国家好伙伴（英澳加新），其次是核心西欧国家（法德及北欧国家），然后是与中国存在地缘政治竞争的东亚国家。美国的取态能够辐射影响所有其他国家。他们都首选听“老班长”的话。

这些国家当然不一定都同意老班长的意见，他们与中国也不存在地缘政治竞争，也不存在激烈的意识形态竞争。他们从来没有想过在班级里当班长，在狮群里称王。他们更多的是看看热闹，见风使舵。如果意见领袖美国表了态，他们很有可能会跟风、配合、服从，并形成一股合力，共同对中国施加压力。这是今日中国不得不面对的外部环境。

二、中央政府在香港问题上的具体选择

1、解决香港问题的方法论

方法论，去年香港运动高峰时笔者讨论已比较多了，无非分成两大类，硬干预和软干预。

所有涉及修改法律（立法）及或在香港直接执法，体系治权的措施都属于硬干预。各种硬干预手段也可以进一步划分，例如解放军出兵属于最硬的干预，然后是强行推23条，再到修改基本法，这些都属于硬干预。（逃犯条例本身不是硬干预，但被香港反对派诠释为硬干预）。硬干预见效快，能够满足民众预期，缺点是争议大，被反对派诠释为“破坏‘一国两制’”，很容易受到美国领衔的国际批评乃至制裁打击。在中美关系恶化，对立加剧时，这种风险尤大。

软干预不涉及立法、执法，主要采用经济支持、文化价值观影响、经济制裁（或负面激励）等软性手段。软干预属于某种“和平演变”，潜移默化，舆论关注及争议很小，很难被反对派拿出来指责说“破坏一国两制”，其缺点是非常受中国国力及政治文明软力量的约束，只能慢慢来，很难在短期内见效，很难考量其成效，也无法保证其一定成功。同时更重要的是，它在香港问题上很难在短期对国民有一个明确的交代。

经历过香港大半年多的反中运动，笔者估计中央认为软硬手段是需要同步推进的，两条腿走路。软干预当然要进行的，但硬干预手段也非常必要，且应尽快想办法进行，要能够真正、切实地体现中央政府对香港的治权。

2、硬干预的具体路径

方案一：“二十三条立法”

一个被讨论最多的问题就是“23条立法”。香港基本法如下规定：

“第二十三条香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”

这一条款的核心是“自行立法”，需要香港本地通过立法会推进立法程序。2003年23条立法失败及其后的政治环境，已经让北京意识到香港推动国家安全法在政治上并不现实的。北京也意识到不能在这个问题上过多指望香港建制派。

方案二：修改香港《基本法》“附件三”的范畴

这也是一个被反复讨论的方法。基本法的第十八条：

“第十八条 在香港特别行政区实行的法律为本法以及本法第八条规定的香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律。

全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。凡列于本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施。

全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。

附件三：在香港特别行政区实施的全国性法律：

下列全国性法律，自一九九七年七月一日起由香港特别行政区在当地公布或立法实施。

一、《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》

二、《关于中华人民共和国国庆日的决议》

三、《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》附：国徽图案、说明、使用办法

四、《中华人民共和国政府关于领海的声明》

五、《中华人民共和国国籍法》

六、《中华人民共和国外交特权与豁免条例》

很显然，北京可以通过全国人大增加“附件三”的内容实现立法的效果。

具体的方法很多，可以把《中华人民共和国国家安全法》或定制设计的维护香港国家安全的法律制度直接纳入“附件三”，或通过一个专门针对香港的法律，将其纳入“附件三”。这些都可以达到这个效果。这就不需要受制于二十三条规定的香港“自行立法”的本地程序了。

北京一直没有这样做，乃因为之前没有遇到香港如此大规模的反中运动，或认为一时无此必要；同时这样的举措毕竟属于硬干预，会受到反对派及国际反华势力的非议，引致巨大争议。顾及各方面的因素，北京对此一直非常谨慎。

但经历了2019年的香港反中运动后，北京已经没有选择了。必须采取某种硬干预措施，这也是给广大国民的一个交代。

当依赖香港本地推行二十三条立法还不成熟时，那就不如采取增加“附件三”内容的方式。

3、“附件三”方案的“三步走”具体步骤

附件三是一个“间接”的立法，并不能在香港一步到位，距离具体落地执法还有几步。笔者通俗概括如下。

第一步：初始立法流程：全国人大完成法律的设立或修订。两会就可以解决这个问题。

第二步：确定执法机制与流程。立法完之后，如何具体执法？这是需要具体讨论的。执法者是谁？内地的执法机构？香港的执法机构？两者如何协同？香港的司法机构在其中是否能够有或可以扮演何种角色？违反法律、被执法者可以遵循什么样的流程（due process）？是香港还是内地的法庭，是依托香港还是内地的刑事法律走相关的程序？违法嫌疑人拥有什么样的权利，有什么样的抗辩机制？如获罪，他们在哪里服刑？这些都是要讨论的非常具体的问题。所以，不太可能上来就委派香港警察或内地公安直接执法，肯定需要在两地协商下出一系列具体的指引与规则。这肯定需要有一个过程。

第三步：假设执法机制与流程确定后，才会进入了执法阶段，通俗地说就是依法“抓人”、“治罪”。

笔者以为，全国人大眼下所能完成的，只是上述的第一步，距离执法还有距离，不可能一蹴而就。

三、“附件三”方案版本下各方可能的反应

1、内地——民众乐见“第一步”，但希望看到的是“第三步”

内地民众当然乐于看到北京表达在香港实施治权，执行国安法，惩罚分裂势力的决心。

但内地民众现在希望看到的不是姿态和措辞，而是更加具体、具象的体现治权的行为，是“抓人”和“治罪”。内地民众现在对香港问题已经很大程度脱敏，很大程度属于“吃瓜”观望状态，如果光是立法，没有执法司法，那是无法满足内地民众诉求的。

而一旦立了法，就将瞬间在民众中形成对中央政府的预期和压力。“都已经纳入基本法了，为什么还不执法”？“中央的权威何在”？

所以，民众希望看到的是第三步，而不仅仅是第一步。

2、香港——在“第二步”之后才会有大规模反应

香港距离中国内地社会非常之远，基本处于隔离世界。香港人接收不到内地政府释放的种种内地人自认为非常清晰的政治信号。香港年轻一代尤其难以接受和理解这种信号。

去年修例运动以来，中央政府和内地官方媒体对香港频繁发声，表明自己的强硬立场取态，所谓“勿谓言之不预也”一样的措辞表态已经说过无数。香港反对派对此毫无反应，因为并没有人关注内地新闻，他们对港澳办的政治措辞表示不知所谓。另一方面觉得内地就是放空炮。

笔者前面把人大在内地的立法行动比喻为“第一步”。香港的反对派政客和黄营知识分子是有可能对“第一步”的行动有反应的，包括表示关注，质疑、批评，发表文章和访谈，进行国际接触，试图引起更多关注；激进的反中分子也有可能组织一些有针对性的活动，但由于“第一步”只是在“中国内地”发生的，是表明姿态，带有符号特征，但并未真正的、直接的影响到香港本土，所以香港社会（包括更广泛的反对派）不一定会有太大的响应，不会进入紧张感，最多处于观望状态。

但到了确定执法机制与程序的第二步，涉及到了香港本土，香港的行政司法立法机构也参与进来，真正开始影响到香港本地的法律体系和秩序时，影响到人们的预期时，社会就会有反应了。其时的反应将可比2003年二十三条立法及2019年修例。这段时期，可能发生大量的政治运动，同时会有不少国际呼应。

第三步就是执法司法阶段的“抓人”和“治罪”，真正应用一整套体系和程序在香港本地执法。这时，法律真正开始发生效应，才会引发更大的争议和反对。整个香港社会的反中基本盘（包括绝大多数的年轻人）都会被动员起来。中央政府将面临以美国为首的巨大国际压力。

通俗说，香港距离内地非常“远”。内地释放的抽象的、符号性的、标志性的、含蓄委婉的政治信号香港人（特别是反对派的基本盘——年轻人群体）是很难理解和吸收的。他们会照旧生活，完全不会因为内地的立法而改变行为。我们会看到，各种反中活动将照旧进行。

只有这个事情本地化了，距离他们的生活更近了，更加真实了，香港社会才会有所反应。届时我们一定会看到激烈的反抗。

很遗憾，许多内地人（包括港漂们）所希冀的香港反对派/连登仔被这样“附件三”立法震慑和仓惶藏匿的情景笔者以为是不会发生的。

3、美国——也将观望，在第二步之后才有实际反应

人大立法在中国内地反响很大，但美国的状态预计将是“听其言观其行”，发出强烈的关注和警告信号，打打嘴仗，希望把北京限定在“第一步”。但仅凭“第一步”本身，没有涉及到香港本土，具体的改变香港的现状，美国也很难对中国采取什么反制措施。

四、内地和香港的“逆向思维”

笔者以下想说说各方的“逆向思维”。

1、香港反对派的逆向思维

与国内民众及港漂的思维不同，人大立法的第一步不会对香港反对派形成震慑，这不仅仅因为香港距离内地非常“远”，还因为他们的逆向思维。

这个思维就是，这样的国家安全立法“好得很”——因为它属于“硬干预”。

去年国庆节前，香港的激进反对派最希冀的其实是解放军出兵。他们的想法是，只要有一个解放军出现在中环，把照片登载在全球媒体，运动就成功了——他们认为此时就意味着“一国两制”的终结。西方有“义务”制裁中国，香港将借助这股力量脱钩中国大陆，回到西方的怀抱。对于“揽炒”的反对派来说，解放军出兵干预就是他们的目标。“剩下的都将是历史了”（the rest will be history）。

遵循这样的思维，他们会认为这样的安全法立法是个重大利好。立法完成后，他们所有的反中活动都将构成对内地政府的挑衅和侮辱。他们会希望北京出手‘抓人”和”治罪”。一旦北京出手，效果形同解放军出兵，反对派将组织声势更加浩大的运动，并寻求国际呼应，谴责北京政府，借机寻求与中国大陆脱钩。

姑且不论这种设想是否能够成功，但这就是香港年轻反对派们所相信和梦想的。这是他们寻求脱中的唯一路径。

所以，逆向思维决定了，北京的立法将激发他们的斗志，让他们进一步发动反中运动，而不是就此偃旗息鼓。今年九月份香港还将进行立法会选举。反对派更加会跃跃欲试，希望通过挑战中央权威，挑衅北京硬干预，激起、调动、利用香港的反中情绪为立法会选举造势。

2、北京的逆向思维

中美本来处在大对立的状态，现在是中美关系的历史低点，美国又临近大选，把反中作为大选主题，表明上看北京在香港推动治权的国际环境是非常不利的。

逆在香港推动实现中央治权肯定会被美国人批评。只有在两个场景下才适合推出这样的政策：

一是正向思维，在中美关系最最好的时候推出。香港反中运动是伴随中美进行的，中美关系越不好，反中势力越猖狂；中美关系越好，香港反对派越怂。目前的情况是，反中成为华盛顿的主题。疫情以来，三分之二的美国人对中国无好感，希望中美关系恢复在短期内看没有什么可能。但香港问题又不能拖着不解决。

二是逆向思维，在中美关系最坏时推出。中美关系已经不能再坏，中国无论做什么都要被美国骂，且美国进入疯狂妖魔化中国的大选季，中国政府如果不做什么“丧权辱国”的事情的话是不可能取悦美国的。而实际情况是，美国因为COVID-19疫情和大选处于政治内乱，实际上国民没有心思关心香港事务。在这个“情况不能更坏”的情况下，北京不如趁“低位”就势推出对港立法，这个立法将被“淹没”在美国政客攻击中国的无数议题之中。

笔者对中美关系的看法是十分悲观的，短期内看不出好转的可能。寻求中美关系出现某个蜜月并就势解决香港问题的期望是脱离现实的，因此，既然关系不能更坏，现在确实可能是加强香港治权的好时机。

五、北京面临的真正挑战——第三步：执法落地

2019年香港运动以来，中央必须有所姿态，必须采取行动，否则无法与国民交代。第一步是可行的、必须的。对“第一步”最有“响应”的将是内地民众（以及香港的港漂和蓝营）。但香港的反对派及美国政客将只是观望。

而其中，香港的年轻人及激进反对派还可能抓住机会挑衅北京：继续组织反中活动，表达对北京立法的蔑视。

立法容易执法难。去年特区政府颁布蒙面法时，笔者写到，“关键是执法”。颁布了法律却不能执法，就是对立法者权威的损耗。

所以，到了第二步、第三步执法的时候，北京才会面临真正的挑战。从国家安全法作为“附件三”在香港的《基本法》里正式体现的次日起，，每不能执法的一日，就是对中央政治权威的损耗的一日。对于香港的蓝营及内地民众而言，北京/港府每一日不能执法，都会挫伤他们的信念和信心。对于香港的反对派/黄营而言，北京/港府每一日不能执法，都会助长他们的志气和势头，让他们更加蔑视北京的权威。

说白了，立法而不执法的每一天，都只能是“长黄营志气，灭蓝营/爱国者威风”。

2020年9月香港就将进行立法会选举，与内地关系的问题料将成为核心议题。未来几个月，反对派/脱中派/黄营都将竭力利用国家安全法的问题制造政治动能，服务立法会选举。这将给北京带来很大的挑战。

笔者以为，全国人大立法是必须进行的，但一旦进行，就没有“退路”。立法只是第一步，是一切的开端，立法本身将带来更大、更具体的政治义务与挑战。

当北京推动立法时，想到的是中华民族复兴大计，想到的是对国民的交代，而不是美国人的眼光和威胁。

那么同样，在后续执法时，北京考虑的也只能是中华民族复兴的大计和对国民的交代，而不能患得患失，过多权衡美国的反制和威胁。对美国利益权衡得越多，在香港的执法越软弱，就越可能损害北京的政治权威（包括在香港和内地民众面前）。

而只有在立法后强有力的执法，才能明确的对香港的反中势力形成预期和震慑。待他们发现美国为首的外国势力此时也不能提供援助，无法改变中央政府执法的强烈意志，无法改变中央政府执法的行动与结果时，才有可能改变自己的预期和行为（“缝国旗”）。

笔者相信，对抗分裂势力“不是请客吃饭，不是做文章，不是绘画绣花，不能那样雅致，那样从容不迫，文质彬彬，那样温良恭让。”立法之外，只有配以强硬的执法，才有可能在香港实施应有的治权，扭转香港漫无边际的反中大潮。

而只要北京对香港实施治权，也一定无法避免来自美国的反制和制裁。要解决香港问题，美国这一关不可不过。而其实如笔者过往所说，并无所谓“香港问题”，只有中美问题。香港问题只是中美问题的一个具体议题。

2020年港版“国安法”将只是从0到1的第一步。