地方官考核的两宋逻辑

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有宋一代，官职体系和考核制度均达到了中国古代史的高峰。但细密繁杂、应有尽有的规章制度并不能掩盖其弊端。

宋人罗大经于其著《鹤林玉露》载奇事一件：

名臣张咏曾在崇阳县（今湖北咸宁）做县令。一日见一当地小吏自库房出，鬓旁巾下藏有一钱。问哪来的，小吏坦然：库房。张怒，命棍棒伺候。吏亦怒：区区一钱，就要打我？打则罢了，欺你不敢杀我。张更怒，提笔判曰：一日一钱，千日千钱，绳据木断，水滴石穿！掷笔拔剑，斩吏于阶下。

张咏像

依照现代法律，张咏所为实属枉法。但彼时，斩吏一事被当地百姓传为美谈：这个父母官不得了，对“地头蛇”不手软，不怕惹事。

此等反应里，今人亦可窥得宋代官僚机制之一斑。

“官职”要分开念

北宋政权是在内忧外患中匆忙建立的。

燕云十六州的丧失和晚唐以来藩镇林立、号令不行的现实，要求王朝必须尽快建立起覆盖面广、向心力强的中央政权，以对抗来自北方的威胁。

依靠什么力量建立这样的政府呢？前朝的门阀政治早已失去土壤，新政权只能通过科举、恩荫、进纳等方式，大量、快速地提拔文人、士大夫。

宋朝对官员的优待达到了历史的高峰。除了享有稳定的俸禄、职田收入等经济利益外，他们还可以封妻荫子，免夫役和二税、科配。即使官员犯法，也可用“官当”代替刑罚。这样的优越条件，激发了无数人的入仕梦。这样的官本位社会中，官员人数不断膨胀就不难理解了。

此外，藩镇的阴影又促使中央政府不断分割地方及部门权力。一时间，北宋出现了一支数量庞大、职能分散的官僚部门体系。

体现在官员考课制度上，唐代考核机构——吏部考功司早已没有实权，它被分割为审官院与考课院：前者专门考核京官，后者则负责州县官及幕僚。它们分别根据在京各衙门长官与在外各监司调查汇总的考核情况，进行最终的合并审定。谨慎起见，高级官员的选任还需上报中书省和枢密院。

中央政府同样为技术型官员量身定做了专业考核体系。北宋前期，度支、户部、盐铁三司负责地方官员的财经业绩考核。仁宗康定元年（公元1040年）夏四月，皇帝命令三司负责核算各州县课税：亏空五厘以下，当地知州通判知县各罚一个月俸禄；五厘到一分，两个月俸禄；二分以上就要调职。

考核制度的繁杂，有另一维度的体现：宋代官僚实行差遣和职位的分离，“官以寓禄秩、叙位者……而别为差遣以治内外事。”官员既有实际“差遣”，又有“官阶”，前者代表实际职责和权力，后者代表官僚体系中的等级地位。升迁体系也相应出现了两个系统：对实际工作成绩的考核（即差遣职任考核）和迁转阶官考核（即磨勘考核）。

对一位有政治抱负、心怀天下的宋代官员而言，差遣考核是他一年内最应重视的工作。在考核中，既有直接上级对自己过去一年或热情洋溢或冷若冰霜的点评，又有罗列自己功过的“干部考核表”——印纸批书，上面事无巨细写满了一年来的政绩和糗事。要是任期满了，还有一个郑重其事的任满考核。

凡经考核列入优等，就获得了升迁和调动的机会。除了工资待遇的提升，京畿路的繁华、两浙路的优美对不少饱读诗书的知识分子具有致命的诱惑力。那里不仅交通便利、城市繁荣，更有诗酒趁年华的人生和天子不经意的眷顾。对那些更有雄心的人来说，能去河北路和秦凤路也不错——金戈铁马是提升他们功名的最佳机会。即使没能马上过去，优良的考核分数也能让父母官们大大缩短迁转阶官的考核时间，减少排队领取京官名额的等待。

考核的具体标准符合历朝天子的共有口味。“狱讼无冤、赋税不扰，为治事之最；农桑垦殖、水利兴修，为劝课之最；摒除盗贼、民获安居，为镇防之最；赈恤困穷、不改流移，为抚养之最。”能做到这“四最”的官员，就是百姓的优秀父母官，更是天子的得意门生。

随着宋廷不同时期面临的任务和形势的变化，考核优秀的标准也会有所侧重。在太宗、真宗朝，考核重点在于发展生产，增加户口、兴修水利、安定社会秩序等，仁宗以后，由于财政赤字的出现，亦不得不以增加赋税收入为考核重点。如南宋初年，对拘收经总制钱就采取立额专项考核，无拖欠、违限，收二十万贯以上，减磨勘（即官职升迁所需年限）两年，十五万贯以上，减一年半，十万贯以上，减一年。这样的考评方式，只会导致官员变本加厉地征收赋税，诱发社会矛盾激化——执行力越强，社会危机反而越深。

磨勘考核对宋代官员同样重要。所谓“率以法计其岁月，功过而序迁之”，它是通过审核官员资历、出身、课绩、举主（即举荐人）以决定其升转迁官的一套程序。

审核程序繁杂严密。官员本人的各类材料、文件需“经所在州纳，为差官点对，责依式点对无漏落状，保明交审。”对京官和升朝官的考核十分严格，需由本人提出申请，但又不许本人述职“陈乞”，必须由主管官府走程序“依条磨勘”。州县官也好不到哪去：仅规定提交的材料就有解、举、家、考四大类，分别对应官员所属官司、举荐人、出身及三代、长吏的考评意见，上述文件组成磨勘的主要依据。

作为朝廷的规定动作，磨勘是有时间要求的。元人记载，宋磨勘法规定“文臣五年，武臣七年。曾犯赃罪则文臣七年，武臣十年……谏议大夫、待制以上，自通直郎至太中大夫三年，太大夫以上，进士八年，余十年……”根据逐年考核结果，朝廷会对官员做出增减磨勘年的奖惩。

与差遣考核不同，官阶的晋升对官员个人而言意味着政治待遇的提高和俸禄的增加，与差遣考核同样重要。万一晋升被缓个十年八年的，谁也受不了。苏东坡有云：“今之君子，争减半年磨勘，虽杀人亦为之。”

东坡画像

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为了减免半年磨勘，就算杀人也不怕。更不要说走后门、托关系了。

考核与磨勘制度的核心就是评语。评语由上级和专属部门撰写。虽有开口朝下的民间查访渠道，但宋代官吏队伍庞大，将其形成流转制度成本过高。因此，官吏只要对上负责而无需对下负责。在实际执行中，更出现了考核“重年限、资历，轻政绩能力”的现象。受论资排辈的影响，就连官员印纸批书（个人档案）中进行定性评价的“考词”也都按资历而非实绩书写，结果是“案吏据定式书于印纸”。

本本主义的恶果最终演变成笑料。文官在写档案时，那些即使体举宫、观、岳、庙的闲散官员也一定要说自己“不曾请假”，通过应试及第的在任官员一定要写“不曾应举及考试刑法”。洪迈在《容斋随笔》记载，他在中书省做官时，汉州（今四川广汉）申奏，说本州供奉的农业神“显惠侯神”曾由宣抚使司加封为昭应公，但因为是临时封的，所以想换成皇帝正式的诏书。没成想礼部有关寺卿竟回复称，显惠侯神未依照先前颁布的诏令在一年的期限内自行申诉，故只能给汉州下符，“告示本神知委”；孝宗年间，他因“大礼恩泽”改奏一岁的儿子为官，吏部却转给饶州，要求在保官状内必须说明他儿子是否曾被判刑，还要求他儿子亲自说明自己与洪迈是什么关系。

即使制度逻辑严密，由于宋代冗官过多，又缺少监督反馈机制，必然陷入令不能行的怪圈中。

上有政策下有对策

宋官僚体系考核的固有弱点，让官场风行特有的为官之道。

与今天倡导的公仆意识相反，在传统中国的儒家观念中，国家只是放大了的家庭，在家庭里倡导的父慈子孝、兄友弟恭等礼教很自然地延伸到国家中的君臣、官民关系里。作为朝廷命官的州县官员是皇权在地方的“代言人”，自然也就成为百姓的“父母官”，要“替民做主”而非“为民服务”。这样的任职逻辑，加之对上不对下的官员考核机制，自然少不了渎职犯罪之事。

一、官弱吏强

宋代中央为防止地方割据势力，规定路、州、县的官员都由中央官员兼任，三年任满即走。又因冗官泛滥，到哲宗时，知州干脆一年不到就要调走，监司更短。一旦官员离任，其在任上的所有问题都被移交到下一任官员。

古代官场的尔虞我诈，加上严格却并非以政绩为导向的考核机制，让官员深知“明哲保身”的为官哲学，只需保证自己在任期间地方不出事即可。即使出事，压一压等一等，过去了就万事大吉。

另一方面，任期短暂也让官员不乐意费工夫考察风土人情。干几天就走，学这些干啥？

可不学，工作还真干不好。

随着宋代地方政务日益复杂化和专业化，出身外地、任期较短的官员无法升任繁重的财务、诉讼工作，反而是那些在一地长期从事某项业务的官吏有极大优势。

掌握信息的不对称造成吏强官弱，“缘官不知法，故吏得以欺也。”再加上宋代胥吏选任中的承袭与保引的规矩，让下级吏人相互勾结，编制了一张细密的关系网，为他们营私舞弊提供了方便。更有不少下级官僚为了捞一个好的考评成绩，不得不巴结上级的胥吏。专差的胥吏往往以“监督日食之供需，公事之恳告”为名，“擅兴威福，辖养娼妓，需觅器用”等，若下级官员“宾饯稍有不至，奉承稍有不虔”，那就“阴中其（指上级胥吏）毒害而获戾者多矣。”

长此以往，官不敢为，吏则为所欲为，宋的政治体系深受其害。

这就是为啥，文章开头张咏的行为能被不少百姓称作“壮举”的原因。

王安石在《临川文集》里痛陈短官之弊：长官不熟悉任地、无法甄别官吏贤愚；下属因长官任期短不肯服从和尽力工作；送往迎来，贻害地方。

二、为官避事

宋代官吏考核标准“四善”中第一条便是狱讼“无冤”。然而在司法实践中，由于人力物力均有所局限，尤其是流官导致官员对州县实际情况不甚了解，“无冤”逐渐演变为“无讼”。

“无讼”对官员的考评是非常重要的——宋代对官员实行“宽政”之举，对官员恪尽职守的要求甚于耀眼政绩。一位官员只要能长年在考核中获得“中”的分数（事实上，考评中绝大多数官员均是这个分数），加上在朝中有足够实力的靠山，就可以依据其为官年限和资历按部就班地获得官职。

当循资成为考核的重要原则，官员的品德操守、能力素质、政绩表现自然一文不值。部分高官为防范手下掌管人事的官员以权谋私，宁肯一切照旧法陈规运行。有能力、有道德的官员很容易被制度的筛子无情筛下，“多一事不如少一事”的说法才得以盛行。

有了诉讼，就要处理，处理就必然有失误的可能，一旦失误就要影响考核。这样一来，“无讼”倒显得尤为好了。

放着高投资产出比的好事不做，何苦自找麻烦？

真宗咸平五年（公元1002年）五月，开封府一妇人被醉汉打伤，告上堂来，却“不听”，致妇人投水身死。真宗听闻“大怒，由知府以下悉遭罢黜”；哲宗元祐四年（公元1089年），知苏州刘淑、提刑莫君臣不受理张惇强买昆山民田事，被降职；同哲宗时，更有咸平县豪民马氏犯罪，但府尹盛章为了“狱空”的政绩，竟然拒不受理。

若不拔起各级官员对“无讼”追求背后的考核利益链，仅靠上级的“偶有发现”，惩戒就无法形成制度，更无法对懒政者起到震慑效果。

三、以财为本

这里的财非指官员自身敛财，而是考核制度的过度权重。宋长年受冗官、冗兵、冗费困扰，为不断扩大财政收入，常将财政业绩作为官员考核的专项内容。

专项考核自有其优势：“一切向钱看”有利于调动国家机器的积极性，增强税收和国力。宋代岁入至“太宗以为及盛，两倍于唐室矣。”它的富庶程度，在中国历史上也是排得上号的。

但什么事过了头都容易出问题，尤其在财税这种敏感事项上。

随着仁宗一朝财政压力的增大，朝廷不得已加大了对官员财政业绩的考核力度。诸如定额、前界、递年比较增亏的量化考核成为必须，大量财政课税成为各级官员的主要工作。

宋朝政府通过规定“岁额”，对官吏进行财政业绩的定额考核。每年所收课利超过岁额越多，奖励越多。若一年收取课利与岁额相比“亏不及一分，免行责罚。亏及一分以上，各降一官。”同时，通过点检薄历核对官员业绩。

随之而来的便是官员对地方的加紧征课。“行经界则经界为害，行保甲则保甲为害，行方田则方田为害，行青苗、市易则青苗、市易为害。举事立法，无非所以求利，而事立法行，则无非为害。”仁宗嘉佑三年，知谏院陈升之在所著文书中指出，十八路转运使“专以办财赋为职业，故郡县之职业不修……而民受其弊。”南宋胡颖之任职平江府时被上级告知要增收“义米”。愤怒的他陈书一封，“拳拳为民之心，如此其切至”，但“官吏绝不可以数月无俸，士卒绝不可以数月无粮”，无奈之余还得接着干。

你做或不做，考核标准就在那里。对于明确数额、期限的财政考评，宋代官员为了政绩，只能照办。

有宋一代，官职体系和考核制度均达到了中国古代史的高峰。但细密繁杂、应有尽有的规章制度并不能掩盖其弊端。究其原因，僵化的考核机制和对官员监督权的缺失是关键因素。