不合逻辑的逻辑: 弱地方政府是如何形成的？ | 文化纵横

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✪ 张雯闻 | 华南农业大学公共管理学院

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【导读】近期，某省地方政府在疫情面前反应迟缓、信息封闭、贻误时机的种种行为表现招致舆论批评。如果作进一步的思考，可以发现，个体的行为都是在制度和系统中发生的，在情绪化的责难之外，我们更有必要反思产生这些现象的宏观结构性原因。本文试图超越仅仅针对某些个人的批评，从整个国家机器的运作层面来理解地方政府的行为逻辑。作者指出，与广东、江浙沪这样的“强地方政府”不同，湖北地区的政府相对而言一直是“弱地方政府”，在行政治理体系中缺乏自由裁量权，自主判断和行动的意识不足，习惯于接受自上而下的指挥，这或许是其行动不力的一个重要原因。文章原载“公共管理研究”，感谢授权，仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

我是湖北人，准确地说，恩施州建始县人。荆楚一省，生活着几乎所有的亲朋好友。疫情的高低起伏，分外揪心。疫情出，周市长频繁在电视露面，他操着熟悉的乡音，接受央视采访。解释百步亭事件时，说不唏嘘，那一定是自我欺骗。

我大概经历了这样的心路历程，一开始对武汉及湖北省政府无比信任，说可防可控就一定是这样的。我有诸多在湖北工作的亲友，大概消息来路比许多人还要在广一些。

疫情初期，我有卫生部门工作的亲戚，语气轻松，叮嘱我务必不要担心，正常生活即可；也有在一线的，同济医院实习12月返乡的堂妹，她倒是比官员亲戚讲的严峻些，但仍然乐观。以至于我们讨论要不要囤口罩时，告知N95口罩的价格，我俩一致决定，那就算了吧！实在太贵，应该用到这个级别口罩的机会也不大吧！

对了，还有一位在医疗相关部门工作的挚友，疫情一出，我们讨论，她一句话就让我吃了定心丸：“放心吧！全中国最好的病毒实验室P4在武汉呢！”这个潜台词就是，如果武汉都搞不定，那别的地方只怕更难吧！

再下来，看着风云变幻的数字，觉得整个武汉市乃至湖北省政府都糟糕透了。是没有吃过非典的亏吗？怎么可以这样不负责任！我们广东上升到一级戒备，湖北居然还是二级？

看看周市长的采访，什么！百步亭还有万家宴！什么！23号还有团拜会！湖北省的决策层脑袋都让驴踢了吗？看看广东省政府、浙江省政府都做了什么！我泱泱大湖北，到底做了什么？

我是一名社会科学的研究者，长期与舆论、数字打交通，我的专业直觉告诉我，事出反常必有妖。我长期从事教育政策研究，经常与各级政府教育部门打交道。我认可中国政府官员的素质，相信他们的智慧。

虽然网络世界充满了各自恶毒的揣度，但我认为并没有官员拿这种事情来赌乌纱帽。我们也看到了实际上的结果，这对他们的仕途而言有害而无益。那么，更重要的原因可能要到我们的体制机制，尤其是整个国家机器的运作层面。

好在无论如何我们还是有靠谱的官宣和权威媒体，在三联、澎湃、财新的文章里，在官方公布的数据线索里，我尝试着理解武汉市政府，理解湖北省政府。在疫情防控的过程中，与困在恩施州的亲朋好友保持联系，互相宽慰，也让我知道了疫情防控之下，更多基层政府，尤其是灯下黑的武汉周边城市——恩施州、市乃至乡、村级政府的行为。

我尝试提出“弱地方政府行为逻辑”的概念，并从这个角度来理解当下湖北各级各类政府及其行为。与此同时，我希望为当前基层尤其是行政最末端的村级政府防控疫情提供适当的建议。

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▍弱地方政府的行为逻辑

在我写下这篇文章的时候，作为一名网瘾中年，还在朋友圈看了同事的转发，标题曰《不得不说浙江的效率真是甩出了湖北几条街》。我所在的广东已经在考虑疫情过后的生产恢复工作，出台了带薪假期等相关规定。那么问题来了，为什么广东、浙江拉了一级警报，疫情最严重的湖北却是二级？

理解广东、浙江和湖北三省政府的区别，我们不妨审视这几个省的江湖地位。广东自不必说，改革开放最前沿，四个走在全国前列；浙江呢？读书时代看倪志伟教授所著《自下而上的变革：中国市场的转型》，对浙江民间超强的中央游说能力和超强的地方自由裁量权有深刻的印象。所以，广东政府官员有“改革开放经验在广东，深化全在江浙沪”的说法。我专注的教育政策领域，中高考改革、课程改革，哪一项实验不是从包邮区开始？

所以，这样的政府是强地方政府。他们有充足的自由裁量权，最重要的是，自信地相信自己的自由裁量权，以解决问题为基本考量，灵活变通。A走不通就走B，B走不通就走C。有些中间过程，要不要等中央判定？先做，再不断根据形势和中央沟通游说，始终以事件解决为根本（这样的案例在教育领域比比皆是，本文与教育无关，就不举例了）。

反观湖北省政府，这是一个长期以来在中国没有什么太大声音的地方政府。说湖北重要吧，九省通衢之地，看似挺重要。但细细一品，湖北省在各方面的表现，就跟湖北省的地理位置一样，不东不西，不北不南，一切都是那么中庸。

它的经济没有多差，它的社会没有不稳定，它的发展没有不好，甚至它的教育，可是聚集着全国120万学子呢！这一切的一切，就导致湖北政府缺乏各级各类中央特别政策照顾。一切政策措施，都套在大一统的决定下实施。

另一方面，湖北是如此之中，中到它都没有什么特别之处。所以，中央的决定，它看起来都没有什么因省修订的必要。那任何事情，我们就贯彻落实，照单接收。贯彻落实，哪怕是打打折扣地贯彻落实，湖北省都是出不了毛病的。

三联的文章《试剂盒困局：为何确诊这么难》指出，“武汉市卫健委透露，1月16日之前，整个湖北省都没有试剂盒，需送到国家指定机构，结果返回约需3-5天，这是19号之后，公布的确诊数量激增的原因之一”。所以从16号至19号的等待时间，武汉市乃至湖北省政府的选择，是合乎情理但绝对大意的。

第一财经12月31日撰发《武汉肺炎病原检测正在进行：中国已具备最危险病毒研究条件》，文中提及“针对不明原因的肺炎病原监测，目前尚未启用P4实验室，仍按常规流程验证处理”，地处武汉的P4实验室负责人称：“我们随时做好准备，如果需要，会按规定要求启动P4相关流程”。

我们可以对比其他线索中揭示的检验流程，拼出这个常规流程。结果是按常规流程处理，最初的病毒检验样本就绕过了全国最强地处武汉的P4实验室，反而通过层层上报机制，送至上海检验。这一去一回的中间过程，大概率延误了疫情信息发布，因而使得弱地方政府不断做出错误选择，延误最佳防控时机。

央视对李兰娟院士的访谈，同样也可用于佐证理解武汉乃至湖北省政府的弱地方政府行为。记者提问：（封城）从科学的角度讲，是非常必要的，但做出这个决定，要不要考虑现状，您在做这个决定时怎么考虑？李院士谈到：“所以说做这个决定，国家也是非常慎重的，如果要厉害一点，估计早几天就关掉了，但是这个也要考虑一下，你讲的这个问题，要慎重，考虑到人啊，所以就观察了几天，但看来不行”。

弱地方政府如湖北，习惯了自己不东不西的处境，习惯性地接受中央的指挥，因而一再延误防控的最佳时机。

遗憾的是，弱地方政府的行为惯习，在防控形势严峻的当下，仍然制造着隐患。三联生活周刊《灯下黑：武汉周边的疫情危机》文深入地讨论了武汉周边其他湖北城市的防控危机。作为湖北飞地——恩施籍人士，灯下黑的状况不容乐观。这种不容乐观不仅来自文章所反映的缺医少药，也来自弱地方政府行为惯习及其潜在危害未引起足够重视。

我的朋友群里，基层医生朋友告知，县一级医院没有确诊权，只能有一例例疑似（揣测该现场与县或村级医院不具备检验条件有关，并非地方政府刻意为之，恩施地处偏远，在武汉六百公里之外，在封州的前提下，样本达到武汉异常困难）。有朋友告知，现在有一个专有名词，叫做“高度疑似”——言下之意就是，我们都大概率知道你是，但不能确诊，没办法写进病历中。

写不写，差别可就大了。第一，在宏观层面，这与本地确诊的案例数据有关；第二，在微观层面，这与你就诊的费用相关。所以在整个恩施地区，到底有多少疑似的感染者被医院收治，整个信息渠道是极度滞后的。

这种滞后，又带来新的恐慌：恩施州八县市城区都是常住人口五万人左右的小城镇，是典型的熟人社会。官方的信息没来，小道消息跑的比病毒还快。这些小道消息真真假假，假假真真，而真相则逐步被掩埋。

写下这段文字，牵挂千里之外的故乡。从最新了解到的形势看，灯下黑地区的弱地方政府仍未有改善，并可能制造更多的问题。有医院工作的朋友告知，我们这里的医院什么都没有，我们从来没有应对过这种大型公共卫生事件的经验，我们这里没有专门应对此类事件的传染病医院。

本地医院的各路短缺信息，在统一行动指挥的安排下按要求删去，听从统一的指挥调度——但统一调度之慢，与湖北之缺，形成鲜明对比。乃至，下乡排查的各级各类干部的口罩，都得算着用。一些宣传标语，甚至十分骇人听闻。“拜年就是害人，聚餐就是送死”之类的横幅，挂满大街。

所以，时至今日，湖北省各级弱地方政府，仍然十分被动的等待指示、等待统一调度、等待安排。政府自身的行动力严重匮乏，仅有的行动又有过度防御和制造恐慌之嫌。

▍亡羊补牢如何补牢

作为社会科学工作者，作为一个湖北人，即使不能作为医生护士冲锋在线，我亦希望能够用所学，在当下的困顿中找到一些出路。下面仅就灯下黑的湖北基层弱地方政府提些思路。未必正确，仅供参考。

（一）简政放权，鼓励弱地方政府在应急状态下积极因地制宜应对。

近代以来，湖北一省未有大面积经历过战乱灾荒。以我的家乡恩施州为例，这是战时的省会。即使武汉吃紧了，湖北人还可以朝西跑，还有些生计，总有出路。1998年洪水，有什么关系呢？这是江汉平原的事情。江汉人糟了难，还是可以朝西走，恩施欢迎你。2003年非典肆虐，我们象征性封了封各大高校，象征性采取措施（彼时我正在本地大学就读，无数次想办法跑出校）。好的，我们什么事情都没有。

弱地方政府的官员容易陷入被动等待指示的惯习中，没有指示，不知道怎么办。而有点作为的官员，大概也担心万一我做的不好，秋后算账怎么办？于是没有指示，没有作为；你来一个命令，我做一件事情。当下疫情吃紧，必须要充分调动湖北各地政府官员的能动性，鼓励积极因地制宜应对疫情。

（二）减弱信息不对称，建立透明及时的官方信息发布渠道。

弱政府行为选择下形成的信息不对称，是造成此次疫情蔓延的关键。由于信息不对称，湖北多地人群在封省前的恐慌性流动，进一步加重了疫情。从现在公布的科学数据看，新型冠状病毒的传染蔓延固然快，但万幸死亡率、重症率仍较非典低。已有的死亡案例均是中老年，且有基础疾病的患者。

在当前新冠肺炎防治信息传播的情况下，地方政府建立权威的信息传播渠道。具体公布方式可参照香港卫生署，稳人心，不恐慌。即使县一级医院不能确诊，也可以让更多百姓看清状况——而不仅仅依靠熟人间的关系网络。

（三）着重保障重点人群，建立紧缺物资盘点使用临时机制。

为众人抱薪者，不可使其冻毙于风雪。这句话反复思量、咀嚼，句句慷锵，读起来越发悲壮。我在湖北各地的亲友们，有好几位卫生系统的官员、一线医院的医生护士。他们说起来没有口罩没有防护服，那份悲壮，几度让我在羊城掉眼泪。

我一度知晓，某地医院因为缺N95口罩，非隔离区医生护士们只能戴着简单的多层外科口罩上阵，再用胶布贴紧。某大医院的顶级医生们，省着物资，穿着尿不湿工作。穿上即不出病房，不吃不喝，只至交班。

新冠没有到最危险的地步，就算我特别不负责任地讲，染上了也不意味着无药可救。医护工作者们才是时刻暴露在危险中，而一旦他们出现状况，这才是最危险的传染源和变数。在新一轮的恐慌中，人群往医院聚集并交叉感染，这才是最危险之处。

（四）充分利用互联网资源，畅通本地群众身心健康疏导渠道。

从现在的情况看，各大互联网企业行动都很迅猛。阿里、腾讯以及丁香园，都做出了特别好的表率。阿里用盒马的布局物资供应，用淘宝统一召集发放物资。腾讯的疫情报告机制、丁香园的疫情实时更新页面，都充分利用了互联网资源。

大数据充分发动社会力量，有力加强了基层社会的抵御能力。部分医院行业互联网企业建立网上问诊平台，帮助疫区分流患者，指导基层社会自我防护。这些措施，值得灯下黑的基层湖北北政府采纳。

在此之余，不妨利用互联网的便利，建立一些专门的群体，组织以本地年轻人为主、外地专家和社会工作志愿者参与的专门群组，构建疫区群组的身心健康疏导互联网群组。这有助于减少医护人员以及基层工作者的负担，并进一步降低疫情蔓延的风险。

完稿之际，有广州返乡好友发了小视频，正在老家豪宅中举办家庭歌友会，配文曰“音乐会搞起来，让你们看看我大湖北人的乐观坚强”。万幸的是，我们还有这么乐观开朗、豁达浪漫的湖北人民，在这些艰难的日子里，保持良好的心态。我们湖北人呐，个板马，一定会很飒地赢得这场与疾病的战役！

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本文原载“公共管理研究”，题为“不合逻辑的逻辑——防疫时期的弱地方政府行为”，篇幅所限，内容有所编删。图片来源于网络，如有侵权，敬请联系删除。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。