中国行政区划的由来

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我国行政区划制度在顺应时代的发展下，仍在不断补充与完善。

元朝行政区划图

元朝时推行的行省制度，决定了之后我国行政区划的大体结构。然而光有大体结构是不行的，还必须在结构内进行补充与优化。元明清三朝都在各自的历史背景下，找到了较为适合自身的行政区划制度。

这些区划制度为王朝的政治稳定提供了强大的动力，然而随着清朝的灭亡，几千年的封建社会也宣告结束。在新时代、新背景、新面貌下，我国需要对行政区划制度进行改革，让它能够与新社会相辅相成。

改革二字意味着改变与革新，这是基于旧制度的改变，基于新环境的革新，而这一切都要从清朝的旧制度说起。

旧 制

清朝时，我国的行政区划是基于省（正式称呼为布政司）、府、县的三级行政制度。然而《内政年鉴》一书却将“道”与省府县相提并论，称为四级行政制度。其实，“道”不是正式的建制区划，而是省级政府之下的派出机构。

清朝道府区划举例

“道”类似于如今的巡察组，起到了监管的作用。在古代交通不方便的情况下，派出机构往往会在一个地方进行常驻。随着“道”在地方上的影响逐渐加深，“道”亦逐渐演变成了“准行政区”。这一点拿元朝举例，就较好理解。元朝的行省最初是中央政府（中书省）往地方派出的机构，结果逐渐演变成了行政区划。

清朝乾隆年间，道的规制基本确定了下来。各省通常设置3-6个道，直隶比较特殊，它有7个道。而在道任职的官员被称为道员，他们的职能是考察署官、稽查钱粮、清理词讼以及督征关税等等。

到了清朝末年，道的职能越加专业化，它们不再涉及地方上的各种行政事务，类似于今天的省水利局、省公安厅等省属专门机构。

改 革

1911年的辛亥革命直接动摇了清廷的统治。1912年2月12日，清廷正式发布退位诏书，这标志着封建社会的结束，然而清廷却给后来者留下了一个烂摊子。

清末的军阀割据造成了诸多乱象，同时也造成了全国政区的混乱：由北京政府控制的大部分北方地区较少受到辛亥革命的冲击，因此北方大多区域仍然保留了清代行政三级制度。然而对于南方地方而言，辛亥革命直接摧毁了清朝的行政机构，军阀直接管理了地方上的各种事务。在此背景之下，南方各区域大多实行省县两级制度。虽然南方有些区域仍然有“府”，但是此时的“府”已经与县的地位不分上下，不再作为县的上级机构。

阆中古城川北道署故址

清朝退位诏书

南北方行政区划的混乱，对于中华民国的行政管理造成了极为不利的影响，政府认识到：唯有推行统一的行政区划制度，方能稳定内政、改善民生。

军阀势力分布图

因此，民国元年2月26日，章太炎在《大公报》上发表了《条拟官制之要电》，文中向袁世凯建议“废省存道，废府存县，县隶于道，道隶于部”。如果推行此法，那么清朝的三级行政制度将彻底变为道县两级制度。

袁世凯在权衡利弊之后，同意了章太炎的部分建议。民国二年一月八日，袁世凯发布了《划一现行各省地方行政官厅组织令》《划一现行各道地方行政官厅组织令》《划一现行各县地方行政官厅组织令》等法令。之后袁世凯通令全国：“按照政府计划，以民国二年三月以前为限，一律办齐。”

这些法令是我国近代首批全国性整理政区和行政机构的命令，清朝实行的省-府-县三级制度转变为省-道-县三级制度。

之后全国各地的府、直隶厅、直隶州、散州、散厅等清代遗存的行政区域均被改置为县，并以原管地方为其管辖区域。县制的推行较为顺利，但是道制却面临着尴尬的局面。

各省设道过少，然而各道管理的辖区过大，所辖县的数量过多。这造成道并未在省县之间起到良好的行政作用，道的地位受到了人们的质疑。

因此，从民国九年到民国十八年，有些省份陆续撤销了道署机构，道已经变得名存实亡。北伐胜利之后，蒋介石在全国废除道级区划，推行省、县二级行政制度。从此以后，道署机构及道署行政区域彻底成为了历史。

新 面 貌

实行省、县二级制度的民国政府不久就迎来了新的问题。只有省、县两级的行政机构根本无法管理地方诸多事务，造成的行政问题层出不穷。

因此，1932年10月国民政府在省下普遍创设行政督察区，又称专区，专区不属行政区划，而是省的派出机构。这些派出机构协助省、县行政机构处理地方事务，缓解了省、县行政机构的压力。

行政督察区专员委任书

1949年新中国成立之后，中央政府沿袭了专区级行政区划，并在1971年将专区改为地区。

1983年地区与市合并，政府实行市管辖县的体制改革，改革之后的地区被称为地级市。之后，中央政府通过撤销地区一级行政区划、地区和市合并，或将地区改为市、县级市改为区等一系列措施，在全国范围内建立了地级市。

至1998年年底，我国共有219个市领导875个县、49个自治县、10个旗、1个特区，代管292个县级市。

1999年，中共中央、国务院发布了《关于地方机构改革的意见》。文件中指出：为了减少行政层级，避免重复设置，将与地级市并存的地区与地级市合并，逐步撤销了其余的地区。

经过以上的数次改革，市领导县的体制得到了确立与发展，而这种体制为我国的行政区划贡献了积极的力量：首先，它理顺了我国行政区划层级之间的关系；其次，它精减了机构设置和人员编制，最终达到了促进城市发展的积极作用。

时代在变化，在新环境下，我们仍然面临诸多新的挑战。我国行政区划制度在顺应时代的发展下，仍在不断补充与完善。沧海横流方显英雄本色，机遇藏于历史与当下之间。以史为鉴，实事求是，通过一系列的制度建设与实践，我国必将迎来更美好、更昌盛的局面。