欧盟观察｜欧盟《工业加速器法案》的缺陷及政策完善建议【走出去智库】

走出去智库（CGGT）观察

欧盟委员会于2026年3月提出的《工业加速器法案》（IAA），试图通过重构公共采购规则、强化外资审查等手段，将欧盟制造业GDP占比从14.3%提升至2035年的20%，以扭转欧洲制造业衰退态势。

走出去智库（CGGT）观察到，这一雄心勃勃的立法提案正引发巨大争议：其核心“欧盟制造”定义、强制性本地化含量规则以及对特定行业的过度保护，不仅可能延缓欧洲脱碳进程、推高企业和消费者成本，更面临世贸组织合规性与主要贸易伙伴反制的风险。总体而言，IAA的真正影响并非局限于某一行业，而是对全球化企业的供应链布局、资本属地化、技术授权及碳合规提出系统性挑战，中企在欧战略需从“市场进入”转向深度的本地适配与风险管控。

走出去智库持续跟踪欧盟《工业加速器法案》等核心政策，针对IAA即将举办专题研讨会，并发布战略洞察报告，研判欧盟政策新趋势与提供应对策略。在欧盟投资领域，我们的研究紧扣欧盟外资审查机制与外国补贴条例的动态，评估对中国企业赴欧投资的影响并提出合规方案。

《工业加速器法案》存在哪些争议？如何解决？今天，走出去智库（CGGT）编译布鲁盖尔研究所（Bruegel）的文章，供关注欧盟市场的读者参阅。 

布鲁盖尔研究所（Bruegel）是2005年在比利时布鲁塞尔成立的一家专注于欧洲经济政策的非营利性的智库，以其高质量的研究、开放的辩论平台以及对欧盟政策制定的重要影响力而闻名。‌‌

要点

1、IAA存在争议，原因是欧盟应在多大程度上引入保护主义措施以保护国内产业免受外国竞争。

2、在欧盟委员会内部、欧洲工业界和各国政府中，最受争议的条款是“欧盟制造”的定义。

3、IAA提出的到2035年工业占GDP比重达到20%的目标，与欧盟委员会在2012年制定的2020年产业战略目标相同（欧盟委员会，2012）——但该目标并未实现。

正文

《工业加速器法案》（IAA，以下简称IAA）由欧盟委员会于2026年3月提出，旨在促进欧盟制造的低碳钢、水泥、清洁技术和电动汽车的需求。该法案设定了到2035年制造业占欧盟GDP20%的目标，并将“欧盟制造”（可信赖伙伴）和低碳优惠纳入公共采购和支持计划，同时对外国直接投资（FDI）设定条件。

IAA可能影响数十亿欧元的年度补贴和公共采购支出。因此，政策制定者在最终确定法律时必须解决三个不足之处。首先，20%制造业目标缺乏经济依据，扭曲了资源配置。其次，支持计划中的基于原产地的内容规则有可能延迟脱碳进程，提高企业和消费者的成本，并给世界贸易组织带来挑战。第三，IAA涵盖的行业选择未被透明地证明，也未考虑到行业适应新竞争挑战的需求。

为了将IAA转变为有效的清洁工业转型工具，欧盟政策制定者应取消20%的GDP目标，为战略部门的选择提供严格的理由，用现有的可持续性和韧性标准取代基于原产地的内容规则，确保互惠市场准入而非一刀切排除，采用不阻碍增值投资的方式进行外商直接投资筛选，并保持对绿色能源密集型中间投入的开放。

一、欧盟《工业加速器法案》（IAA）简介

经济竞争力和国内产业韧性建设是欧盟的优先事项。欧盟委员会于2025年初提出的《清洁工业协议》，旨在通过电气化降低能源成本和增加对大型绿色工业项目投资等措施，加速减碳进程，同时保障欧洲制造业的未来。这项努力的核心在于提升欧洲对清洁产品的需求。

2026年3月，欧盟委员会提出了一项旨在实现这一目标的法规：《工业加速器法案》（IAA）。该方案存在争议，原因是欧盟应在多大程度上引入保护主义措施以保护国内产业免受外国竞争。然而，IAA的重要性有三个：首先，它提议对数十亿欧元的年度补贴和公共采购支出附加条件；其次，它包含了首个关于监管“欧盟制造”标准的提案，可能成为未来数字和生物技术等其他领域举措的模板；第三，除了贸易措施外，这是欧洲对中国在清洁技术及其他工业价值链主导地位所带来的竞争力挑战的回应。

在本文中，我们描述了IAA的提案，并将其置于国际和历史背景中分析。在第四部分，我们对该计划进行了经济评估，并提出如何在最终通过前完善IAA的建议。

二、IAA提出了什么建议？

IAA建立在明确的工业化目标之上：欧盟经济中制造业的份额应从目前的14%增长到2035年的20%。为实现这一目标，列出了四个“支柱”（见表1）。

首先是引入强制性的“欧盟制造”和低碳公共采购要求——例如政府购买钢材用于建桥，或地方政府租赁公交车队——以及针对特定商品的支持计划。支持计划可能包括电动汽车补贴或拍卖，将新的太阳能和电池电厂接入电网。

IAA的第二支柱是对部分外国投资适用条件。条件将在满足三个条件时触发：投资于制造业，投资超过1亿欧元，且投资领域由投资国控制超过40%的全球产能。

第三和第四支柱是加快工业项目许可的办理速度，以及国家政府指定工业加速区以吸引低碳投资。

欧盟委员会已明确这些条款适用于哪些战略部门。这些包括高能耗产业、净零技术和汽车制造业。在此背景下，高能耗产业包括钢铁、水泥和铝生产，而净零技术则是电池、电解器、热泵、风能和太阳能设备的生产。根据IAA，所选行业占欧盟制造业产量的15%。

2.1 “欧盟制造”的定义

在欧盟委员会内部、欧洲工业界和各国政府中，最受争议的条款是“欧盟制造”的定义。欧盟委员会在其公开声明中使用“欧盟制造”一词，但拟议的《欧盟进口协定》同时定义了“欧盟原产成分”和“等同于欧盟原产成分”。“等同于欧盟原产成分”的定义在《欧盟进口协定》的不同条款中并不统一，这增加了复杂性。

具体而言，对于公共采购，来自与欧盟签订自由贸易协定（FTA）或关税同盟的国家，或世界贸易组织政府采购协定（GPA）缔约方的产品成分，被视为等同于欧盟成分。这不包括中国。如果自由贸易协定中不包含任何采购承诺，则相关国家也被排除在外——例如印度。但对于公共支持计划，该定义涵盖所有与欧盟签订自由贸易协定或关税同盟的国家，这显然排除了美国和中国。对于电动汽车这一特殊情况，草案暗示，只有在欧盟组装的电动汽车（不包括自由贸易协定伙伴国）才符合条件。此外，一项不成比例成本条款意味着，如果相关成本增加超过20%至30%（具体比例取决于措施和产品），则可以忽略“欧盟原产或同等产品”的要求。

重要的是，该提案将赋予欧盟委员会权力，在第三国未对受IAA涵盖的行业的欧盟企业实行同等国民待遇的情况下，基于互惠原则，全部或部分撤销等效性；或者在过度依赖单一第三国供应商的情况下，基于经济安全理由，撤销等效性。

2.2 适用于清洁技术支持计划的条件

对于涵盖的清洁技术行业，IAA要求各国政府将40%的支持预算分配给“欧盟制造”生产。对于电动汽车，扶持资金必须100%的流向“欧盟制造”生产。

这些要求将影响政府每年用于建设太阳能电站和风电场以及将新能源电池接入电网的数十亿欧元资金。2023年，欧洲各国政府为支持可再生能源拨款630亿欧元。

2.3 公共采购清洁能源密集型产品成为强制性要求

根据提案，IAA提议在公共采购钢铁、铝和水泥时，将低碳产品份额纳入其中，这具有潜在的变革意义。这些行业约占欧盟工业温室气体排放量的一半，而公共采购可以为早期绿色投资者提供亟需的需求。IAA建议，到2029年，政府通过公共采购或公共支持计划（旨在支持家庭或企业建造或翻新建筑物或汽车）购买的钢铁和铝材中，至少25%必须是低碳产品；购买混凝土中，至少5%必须是低碳产品。此外，该法案还规定铝和水泥必须“产自欧盟或同等产品”，但钢铁则没有此项要求。

2.4 对电动汽车采取更严格的措施？

许多欧洲国家为电动汽车购买提供消费者补贴，欧盟法律要求这些补贴计划必须符合韧性和可持续性要求。IAA要求各国在制定电动汽车公共采购程序和政府补贴计划时，必须对电池以及70%的非电池组件（包括电机、电力电子设备、半导体、底盘和车内音响系统等）采用欧盟原产或同等产品。

欧盟在结束反补贴调查后，已对中国生产的电动汽车征收10%至40%的反补贴税。此外，由于消费者对电动汽车的需求低于预期，欧盟委员会还单独提议放宽2035年逐步淘汰新型污染汽车的目标，将所有新注册车辆的零排放要求降低至减排90%。这些措施与补贴一起，旨在为欧洲生产商提供支持，但并未意识到这种支持应该是暂时的，旨在为企业提供喘息之机，以适应中国竞争的现实。长期保护国内产业免受外国竞争的风险在于，创新动力将会受到抑制，消费者价格将会上涨。

拟议的IAA文本尚不明确“欧盟原产或同等产品”原则如何适用于电动车组装，以及是否只有在欧盟组装的电动汽车（不含FTA合作伙伴）才符合资格。欧盟委员会应紧急澄清这一点：限制性解释将违背欧盟在世贸组织和自由贸易协定中的承诺。

目前，尚不清楚自由贸易协定伙伴生产的小型电动汽车是否能像欧盟电动汽车一样，在排放计算方面享受优惠待遇。这引起了欧盟主要贸易伙伴的反应。例如，日本企业指出，某些日本产品可能被视为与欧洲产品等效，但另一些则不然。

2.5 外国直接投资的条件

IAA拟议的工业化目标被框定为国内生产，不限所有权。除了鼓励国内制造业外，IAA还将引入对外国企业在欧盟投资的新要求。这些条件适用于在特定战略领域拥有全球制造产能份额超过40%的第三国投资者（见图1）。

实际上，这一门槛仅对中国的电池、太阳能光伏和某些关键原材料具有约束力。中国投资必须满足其他六项标准中的四项：进入少数股东或强制少数股东合资企业，投资对象设施或工厂人员中欧洲人占50%以上，投资资产收入的1%，建立详细介绍本地内容策略的网站，以及授权与所涉资产相关的知识产权投资。

重要的是，IAA将对产品和零部件设定欧盟原产地（且仅限欧盟）的要求，并排除高风险供应商，以此作为外国投资者获得国家援助用于建设和制造净零排放技术的条件。如果这些要求在实践中不可行或成本过高（超过25%的成本附加费），欧盟成员国可以豁免这些要求。这将为中国在欧盟的直接投资增加一道障碍，因为中国在欧盟的投资通常依赖于东道国提供的国家援助。

不出意外，中国批评IAA并威胁采取反制措施，理由是该提案歧视中国，且包含一些与世贸组织不符的元素。中国表示，拟议IAA中应取消本地内容要求、强制知识产权和技术转让以及公共采购限制。这增加了中国在欧盟投资可能被冻结的风险，这与促进欧盟与中国企业合作、吸引更多增值投资的目标相悖。

三、背景：IAA提案是否不寻常？

3.1 欧盟本地含量要求

传统上，欧洲的绿色补贴无论产品生产地如何，都支持清洁产业。例如，自2000年代起的太阳能支持计划为连接电网的太阳能系统发电提供固定费用，太阳能电池板的来源被认为无关紧要（Kuntze和Moerenhout，2013）。其逻辑是，无论绿色产业的来源如何，增长绿色产业对气候转型都是有益的，欧洲消费者也从获得有竞争力的绿色产品中受益。

2024年，欧盟打破了这一做法，《净零排放产业法案》（NZIA）生效。NZIA引入了强制性的“可持续性和韧性”标准，作为清洁技术公共采购、招标和消费者计划的必要条件或评标标准。对于公共采购，各国必须在30%的拍卖项目中纳入非价格性的可持续性和韧性标准，这些标准必须与价格和质量标准一并考虑。2025年，意大利成为首个开展包含此类标准招标的国家，授予了1.1吉瓦太阳能装机容量的项目，但不包括中国制造的零部件（电池、组件和逆变器）。

NZIA的要求与欧盟法律和竞争政策中长期禁止本地含量要求（LCRs）相冲突，这符合欧盟对开放贸易的传统承诺。其他主要经济体则不那么谨慎：美国在2022年《通胀削减法案》（Kleimann等，2023）中为一系列清洁技术加入了本地含量规则，并进一步加强风能和钢铁行业的相关规定。中国在工业发展过程中，尤其是在清洁技术领域，一直使用本地含量要求。加拿大已将本地含量要求纳入电动汽车补贴。日本电动车补贴加权的积分系统考虑了国内生产、本地电池采购和供应链韧性。

根据NZIA的可持续性和韧性标准，法国的电动车生态奖励计划包含了碳足迹要求，实际上排除了若干外国制造车辆。这表明，NZIA的可持续性和韧性标准能够通过明确的“欧盟原产地或同等产品”规则以实现IAA追求的降低风险目标，但又不会违反世贸组织规则，也不会带来基于原产地制度的竞争力成本。

3.2 国际背景

尽管拟议的IAA采购条件似乎符合世贸组织和自由贸易协定的义务，但将消费补贴或其他激励措施与“欧盟原产地或同等产品”条件挂钩的提议，极有可能遭到未与欧盟签署自由贸易协定的国家在世贸组织提起的法律挑战。关税及贸易总协定（GATT）国民待遇义务（第三条，要求对进口产品和国产产品给予同等待遇）的例外情况，不太可能成为以某些国家未与欧盟缔结自由贸易协定为由将其排除在外的理由。

中国已表明，它认为IAA的部分条款具有明显的歧视性，并威胁称，如果欧盟通过该法案，中国将采取反制措施。重要的是，要避免该提案中出现与世贸组织规则相悖的内容，如果这些内容得以保留，将使中国在世贸组织争端解决机制中胜诉。世贸组织争端解决机制仍然完全适用于欧盟与中国之间的争端解决，不执行世贸组织裁决将严重损害欧盟的国际声誉。

3.3 IAA计划中的低碳排放要求（针对钢铁、铝和水泥）已经逾期

传统的钢铁、水泥和铝生产涉及大量温室气体排放，需要大量资本投资于替代生产工艺以减少排放。正如IAA所提议的那样，公共采购中低碳产品份额可能是促进这种绿色转型的重要工具，可以为早期投资清洁钢铁、水泥和铝设施的公司提供支持（Sapir等人，2022；Mähönen等人，2023）。

这一提议的支持正值关键时刻。自2000年代以来，包括钢铁、水泥和铝业在内的工业部门的排放一直被纳入欧洲排放交易体系，但为了缓解与无需支付碳价的外国公司之间不公平竞争的风险，欧盟向国内生产商提供了大量的免费配额。欧盟碳边境调节机制（CBAM；(EU) 2023/956号条例）将于2026年实施，这将改变这一现状。CBAM将对某些未纳入碳定价机制的高碳进口产品中所包含的碳排放征收边境费用。由于外国生产商在向欧洲市场出口产品时必须为其碳排放付费，因此对国内生产的免费配额将逐步取消。其结果是，重工业减少高碳排放生产的成本压力将会增加。

然而，CBAM 并不会创造价格溢价来奖励投资深度脱碳的欧洲生产商；它仅仅是防止进口产品在碳成本方面以低价抢占市场。公共采购中的低碳产品要求可以起到需求拉动的补充作用：它们将 CBAM 和欧盟排放交易体系所施加的供应侧碳成本转化为消费者对低排放钢铁、水泥和铝的支付意愿。因此，这两种机制是互补的。

3.4 外国直接投资筛选：欧盟近期的权限

欧盟的清洁技术制造投资管道规模庞大，通常由欧盟或成员国提供的补贴支持（见表2）。

必须认识到，外国公司也为欧盟国内制造价值链做出贡献。在清洁技术方面，外国投资者对欧洲发展中的国内工业制造价值链至关重要。截至2026年，韩国公司在欧盟运营的电池产能超过总产能的四分之三。中国公司在欧盟在建电池设施中占比超过三分之二（图1）。欧洲各国政府，特别是匈牙利、西班牙和波兰，已通过国家援助的形式为在欧盟投资的中国电动汽车和电池公司提供了公共支持。

如果欧洲的目标是以最低成本实现能源转型，那么就不应采取任何措施阻碍中国清洁技术的进口。外国直接投资审查历来是各国的专属权限。欧盟直到2019年才基于安全考虑，通过《外国直接投资条例》（2019/452号条例）在欧盟层面协调审查工作，该条例自2020年10月起全面实施。它建立了欧盟委员会与投资接收国之间的合作机制。此外，2022年《欧盟外国补贴条例》（2022/2560号条例）旨在解决造成市场扭曲和破坏内部市场公平竞争环境的外国补贴问题。 

四、评估：拟议IAA中的权衡与不足

4.1 绿色产业政策必须平衡三个目标

绿色产业政策目标包括脱碳（实现欧盟2040气候目标以最低成本实现）、竞争力（保持欧洲产业在开放市场中的价格和创新表现）和经济安全（减少战略依赖）这三项目标常常互补，但在某些情况下也存在冲突。通过减少对外国供应商依赖来提升韧性的措施可能增加成本并放缓清洁技术的部署，而仅关注最低成本脱碳的政策则可能加深战略依赖关系（Agora Energiewende和Agora Industry，2023）。

这些权衡在中国在清洁技术供应链中的主导地位中表现得最为明显。如果欧洲唯一的目标是以最低成本实现能源转型，那么就不应阻碍中国清洁技术的进口。然而，这种策略将引发对国内制造商面临不公平竞争和经济安全的担忧。

例如，欢迎中国太阳能电池板和电动汽车，将加速脱碳进程并降低欧洲消费者的成本，但会增加对欧盟主要供应商及其国有产业的战略依赖。对中国电动汽车征收反补贴税和对钢铁的关税，或许能为国内工业开发有竞争力的产品争取时间，但代价是消费者价格上涨和清洁技术推广放缓（这反过来又延长了欧盟对化石燃料的依赖）。

因此，干预的理由必须是：对于特定产品而言，任何对国内产业的干扰或安全隐患都超过了其带来的可负担性收益。政策问题不在于干预在原则上是否合理，而在于干预的收益是否超过了相关行业所面临的“安全溢价”。

4.2 IAA基于经济安全考虑，但缺乏比例原则

拟议的IAA在经济安全基础上有其合理性，这一理由有其真实基础。欧盟经济安全战略已声明，经济安全措施应基于风险评估并应相称，而加强欧盟经济安全的计划则强调了欧洲在电池、太阳能电池板和电动汽车零部件方面对第三方的依赖。

然而，IAA未能通过提供连贯、适度且有据可依的政策措施的检验。如果欧盟在这些领域的依赖性存在被武器化的风险，那么出于经济安全考虑，禁止向主导整体生产的国家提供进口激励措施或许是合理的。但必须明确承认此类措施所涉及的“安全溢价”，以及由谁来承担这笔费用。

IAA旨在纠正的初始状况众所周知。欧盟清洁技术政策大力推进脱碳，但却使欧洲市场暴露于一波受补贴的中国进口浪潮之下，而对供应链韧性和国内生产商的竞争力却鲜有关注。其结果是，清洁技术迅速部署的同时，有害的依赖性也在不断增强，欧盟产业面临的压力也日益增大（Resende Carvalho et al，2025）。

拟议中的IAA中“欧盟制造”的要求适用于所有技术类别的宽泛韧性标准，以及对中国投资的谨慎态度，共同将韧性和国内产业保护置于优先地位，却牺牲了脱碳和外部竞争力。这些措施减缓了清洁能源的部署，提高了欧盟产业的投入成本，却没有针对真正威胁经济安全的具体依赖因素，而这些成本最终将由欧洲消费者和纳税人承担。

4.3 对特定行业的过度保护使更广泛的经济安全面临风险

IAA提议对部分工业活动实施本地化含量要求。反对本地化含量要求的普遍经济论点（Hufbauer等人，2013）是，这些要求会提高投入成本、降低生产率，并使现有企业获利，而损害消费者和下游产业的利益。国内企业被迫使用成本更高的国内投入品，而不是最具竞争力的全球投入品，从而推高价格并降低竞争力。这种干预措施使某些行业受益，而对其他行业则造成损害。例如，一些汽车制造商欢迎针对汽车的“购买欧洲产品”条款，但他们认为，将这些条款扩展到他们生产必须购买的投入品或零部件将增加成本并削弱他们的竞争力。与此同时，欧盟汽车零部件制造商则认为，汽车制造商将更有动力购买他们的中间产品。

真正的竞争力不仅限于国内市场，还取决于欧洲企业在全球范围内的竞争力，无论是创新还是成本效率。排除中国进口的激励措施支持直接竞争者，但也引发经济担忧：依赖更昂贵的国内或其他第三方产品将提高欧洲制造商的生产成本（能源、设备），从而提高消费者和下游产业的价格，威胁更广泛的工业竞争力，并面临出口市场流失的风险。

挑战在于如何找到合适的平衡点，但目前提出的IAA缺乏基于证据的评估，无法解释为何选定的行业具有战略意义，也无法说明哪些具体的瓶颈问题需要降低进口风险，最终也无法评估欧洲产业保持国际竞争力的能力。产业政策只有在能够通过行业层面的证据识别出市场失灵时才具有合理性（Juhász et al，2024），而降低进口风险应仅限于少数几类产品，因为这些产品的供应中断成本无疑会非常巨大（Pisani-Ferry et al，2024）。在特定条件下，有针对性地排除中国产品可以降低真正瓶颈问题的风险敞口。但如果广泛应用，则会保护欧盟生产商免受他们需要应对的竞争压力，从而减缓能源转型，推高电价，延长对进口化石燃料的依赖，却无法带来经济安全方面的收益。

对于太阳能光伏，排除中国太阳能电池进口的策略并无证据支持：欧盟委员会对IAA的影响评估估计，排除进口将使欧洲政府支付的太阳能电池板价格翻倍多，而供应链仍将依赖中国的多晶硅进口。该提案可能会减少国内太阳能行业的就业岗位，因为更便宜的中国电池板加速了部署，从而维持了欧洲下游的安装和维护工作。更昂贵的太阳能电池板将推高未来批发电价，损害更广泛的工业竞争力。

对于电动汽车，中国生产的电动汽车已被征收关税。与此同时，欧盟委员会提议放宽2035年逐步淘汰新型污染汽车的目标。通过补贴进一步全面排除电动汽车可能会导致消费者成本上升，却没有相应的收益。此外，这还可能延长欧洲消费者对汽油和柴油汽车的依赖，而伊朗持续不断的冲突和飙升的油价正推高汽油和柴油汽车的燃料成本。

融资方面也可以体现同样的权衡：要求欧盟资助的清洁技术项目必须从欧盟或可信赖的合作伙伴供应商处采购关键部件，会缩小合格设备供应商的范围并延长交货时间，从而提高这些项目的资金成本。由于2025年最便宜的太阳能组件、电池和电解槽通常由中国企业供应（Bjerkan-Wade 2026），因此，如果强制性的零部件采购要求从根本上排除中国企业，那么由此造成的融资缺口将转嫁到根据IAA资助的清洁能源项目的成本增加上，并最终增加这些项目获得融资所需的资金支持。

总之，目前的IAA草案必然会造成脱碳进程的延迟，从而带来一定的成本。由于其支持措施均无时间限制，因此并未包含激励产业调整以应对外部竞争挑战的措施。虽然降低经济安全风险可以弥补部分成本，但此类权衡取舍应明确阐述，并仅限于价值链中存在依赖性被武器化风险的环节。更根本的是，《产业援助法案》应与一项基于竞争的产业政策相配合，该政策应与法案涵盖的不同行业的具体情况相符，并承认产业需要调整以适应全球市场的结构性变化，包括来自中国的激烈竞争以及依赖可再生能源资源丰富国家的竞争性投入。

4.4 工业化目标毫无益处，但却似曾相识

IAA提出的到2035年工业占GDP比重达到20%的目标，与欧盟委员会在2012年制定的2020年产业战略目标相同（欧盟委员会，2012）——但该目标并未实现。所有发达经济体的制造业占比均有所下降，因为服务业正在替代工业活动（Rodrik，2016）。即使在中国，自2000年代初以来，制造业占GDP的比重也下降了约7个百分点（图2）。

重新提出的制造业占 GDP 20% 的目标可能并不明智，因为它意味着将公共资源从服务业重新分配，而忽略了脱碳、经济安全或竞争力方面的影响。

其目标似乎是为了保护或增加工业就业。这种做法（通过绿地制造业补贴来保护工业就业）类似于美国前总统乔·拜登的《通膨削减法案》，该法案引发了大量的制造业投资（福特在田纳西州/肯塔基州、现代在佐治亚州、特斯拉在德克萨斯州），但却忽略了一个基本事实，即现代制造业工厂，尤其是在高科技领域，高度自动化，每投资一美元或欧元所创造的就业岗位相对较少。

4.5 欧洲必须对与世界的绿色贸易/投资保持开放态度

融入国际贸易和投资的绿色欧洲产业，将比高度保护欧洲产业的体系更具竞争力和韧性。当欧洲拥有多元化的关键绿色投入来源，而不是将所有生产集中在本国境内或依赖单一外国供应商时，经济安全才能得到加强。合理的多元化供应来源战略不应成为限制进口竞争的借口。

对于新兴的绿色价值链而言，新的比较优势将会形成，欧洲生产商若能融入国际价值链，将更具竞争力。最明显的例子是绿色能源密集型产业。目前，欧洲的能源密集型产业需要进口天然气、煤炭和石油来支持生产，因为国内化石燃料开采成本过高。未来的绿色价值链将不再依赖化石燃料，而是依赖大量可再生能源或清洁电力的消耗。在欧洲生产这些电力的成本可能过高（Hausmann和Ahuja，2023）。因此，进口已“吸收”绿色能源的绿色能源密集型中间产品将提升欧洲企业的竞争力（McWilliams等人，2025；IEA，2026）。

要求所有绿色能源密集型生产环节都必须在欧洲完成的过于严格的规定，可能会损害竞争力。例如，铝的原产地要求与国际铝业协会（IAA）自身的汽车产业目标相冲突：保护上游铝业免受进口竞争，将增加欧洲汽车制造商的投入成本，而这些制造商依赖价格具有竞争力的低碳铝来保持其在全球电动汽车领域的竞争力。

同样的逻辑也适用于投资。吸引外资是衡量经济竞争力的重要指标。欧盟IAA可能收紧对中国在电池和电动汽车领域投资的限制，这与欧盟的工业化目标存在冲突。在欧洲生产的外国电池能够促进下游电动汽车制造；限制中国投资可能会延缓产能建设。2026年韩国企业在欧盟已投入运营的电池产能中所占的份额，以及中国企业在欧盟在建电池产能中所占的份额，都表明欧洲新兴的电池产业基础依赖于外商直接投资（图2）。

五、完善IAA：政策建议

基于上述分析，我们提出在立法过程中改进IAA的七种方法：

1. 澄清文本并取消制造业占GDP 20%的目标。此外，拟议的IAA将授权欧盟委员会在许多授权法案中的细节。这非但没有为企业决策提供明确的政策方向，反而造成了不确定性。设定制造业占GDP的比重目标也是不明智的，因为它会不合理地奖励将公共资源从经济的其他领域转移到制造业。

2. 对战略性行业进行严格评估。IAA草案中战略性行业的选择缺乏透明的论证；欧盟各国政府和欧洲议会应避免在立法过程中随意增加行业，而应进行基于成本数据和贸易流量分析的严格评估。只有当欧洲拥有比较优势或面临明显的经济安全风险时，才能将某些行业列为战略性行业。

3. 绿色公共采购潜力巨大。应尽快出台包含绿色产品定义的授权法案，以避免歧义，并为企业提供必要的投资确定性。

4. 应采用领先市场和NZIA的标准，而非生硬的本地化含量规则。IAA不应依赖基于原产地的含量要求来制定支持计划。支持计划中“欧盟原产地或同等产品”的含量规则可能会延缓脱碳进程，推高消费者和企业的成本，并招致第三国向世贸组织提出的挑战或报复。因此，支持计划和消费者补贴都应以新西兰工业协会的可持续性和韧性标准为基础，这些标准既能激励低碳供应链并降低经济安全风险，又能符合世贸组织规则。无论如何，将自由贸易协定伙伴排除在电动汽车激励措施之外，将构成对自由贸易协定承诺的违反。

5. 互惠是明智之举。欧盟应采取行动，确保发展领先市场的第三国继续向欧盟企业开放采购。未来IAA下未受益于激励措施的第三国，若同意互惠承诺，应有机会被纳入其中。撤销等效性应基于明确且有据可依的条件，以防止滥用。此外，为降低实施成本，欧盟委员会应向采购主管部门提供指导，以确保一致实施。

6. 审查外国直接投资（FDI）要求时，应避免阻碍增值型投资。 任何减少清洁技术FDI流入的措施都可能减缓欧盟的清洁转型和清洁技术制造业价值链的构建。在制造业的经济安全方面，区位比所有权更为重要。IAA草案中的投资条款不应成为中国投资的障碍。拟议立法中列出的其他一些标准应以更灵活或更通用的措辞表述，以避免潜在的世贸组织兼容性问题。该战略应将强化投资审查与激励措施相结合，前提是投资能够为欧洲经济带来足够的增值。在实施未来的IAA时，应建立与中国政府部门对话的渠道。

7. 吸引绿色高耗能中间投入品。欧洲高耗能产业若能获得绿色中间投入品（例如绿色铁和绿色氨），而非目前进口的化石能源密集型中间投入品，将更具竞争力。尤其需要来自可再生能源资源丰富地区的绿色高耗能投入品，但无论来自何处，都应欢迎此类投入品，IAA不应阻碍此类投入品的进口。

（注释略）

原文作者：Ignacio García Bercero、Ben McWilliams、Simone Tagliapietra

原文链接：

https://www.bruegel.org/policy-brief/flaws-european-unions-proposed-industrial-accelerator-act-and-how-fix-them

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