在民国时期当个好县长有多难

文：娄红乐

国民政府时期的县长任用，有考试和荐举两种途径。但真要当上一县之长，无论走哪条路，都不容易。

北洋时代各省军阀割据，不受中央政府约束，县缺成了大小军阀们奖赏部属或赠送亲友的礼物，因此当时副官马弁当县长者比比皆是。国民党执政后，对县长的任选非常注重，几度立法，力图将县长任用纳入正轨。其中最重要的方式就是通过考试遴选县长。但是想要通过考试当县长真心不容易：首先，县长考试举行的次数非常少。据统计，1928-1929年两年间湖广和东南各省先后举行过一到三次县长考试，共录取1300余名，此后直到抗战结束，除了极少数省区举行过一两次外，多数省区都没有再进行过县长考试。因此，想要通过考试当县长需要生逢其时才行。其次，考试竞争比例大，比如1928年广西举行第一次县长考试，与试者数百，仅录取一名。再者，即便考上了也得不到实际的任用，比如江西省在战前先后举行县长考试四次，计录取63名，而实际任用为县长者仅12人。也就是说，只有不到五分之一的人得到了实际职位。

即便真的考上了县长，并不意味着仕途就一片光明。各省考试取录的县长，由于经验不足等原因，大多政绩平平，甚至不乏触犯法令被撤职查办者。比如广西第一次县长考试的唯一录用者，在出任县长后却政绩平庸，连任了七年都只是一个四等县县长。再如江苏1929年考试录取11名县长，第一名初任吴县县长，不到一年即因事撤职，后其又任邳县县长，未久又以贪污罪判刑。从整体上看，考出来的县长很少能有出头的，以湖北为例，1928年湖北考取县长40人，五年后跟踪调查发现，除3人亡故外，15人赋闲，9人离省，5人转就他业，1人因案判刑，1人被交付惩戒，只有6人在任县长。1930年，湖北考取县长29人，三年后跟踪调查发现，只有2人在任县长。

考试只是选拔县长途径之一，更多的县长是通过保荐选出来的。而当时国民政府规定，举荐县长是由民政厅长提名二到三人，然后按法律手续转请任命。这就意味着民政厅长掌握着举荐县长的权力，大权在握，难免滋生腐败。滥用职权者，任人唯亲者不乏其人，甚至有人公然买官卖官，将县长当作敛财工具。比如1929年，传闻江苏省民政厅长缪斌出卖县长和公安局长职位：一等县县长6000元；二等县县长5000元；三等县县长4000元。又如汤玉麟任热河省主席期间，在任命县长等官员时“按缺的肥瘦、报效的多少，论价出售。”

当上县长不容易，要想把县长当的安稳更困难。民国县长更迭非常频繁，以河南为例，仅1931年就更换县长226人次（当时河南共有112个县），平均每月更换县长16人次。1931年-1935年五年来河南省总共更换县长513人次，平均每年约有103人次。其中商丘、安阳、确山等县1927-1937年换了25任县长，陕县换了30任。也就是说县长的任期普遍不满一年。县长更迭频繁，成为民国官场的一大顽症。在这种环境中，想要坐稳县长宝座，既要讨好省府官员，又得巴结当地士绅，还得伺候驻军，得罪任何一方，不但官位难保，甚至还会有性命之忧。

首先，要祈求省府主政者不要更换

由于县长的任命权掌握在省主席和民政厅长的手里，因而每一位省长官上台，必然出现一次县长大换血，时人描述此种情况为“更换一次首长，荐信三尺，带员数十，赶走一半”。因此省府大员交卸之际，也是县长的离职之日。以甘肃为例，据1936-1940年任西和、成县县长的马廷秀回忆，在西安事变之后，朱绍良任省主席，前主席于学忠的势力被驱除，相应的“陇南原有十一个县长中，十个都被撤换了”。1940年，谷正伦任甘肃省政府主席，又将“陇南11个县长全部撤掉，名义是‘调省另有任用’，实际上是公开搞‘一朝天子一朝臣’”。

这种省府官员变换引起县长更迭的情况到底有多严重呢？以安徽为例，1929年陈调元、方振武与石友三三人相继担任安徽省主席，这一年县长更调最频繁，更调次数竟达114次，1927-1937年全省县长更调次数最少的是53次，而当时安徽只有61个县。省主席上任后的2至4个月是县长更调的高峰期，如1930年12月，即陈调元上台后的第3个月，更换县长27人；1932年7月，即吴忠信上台后的第4个月，更换县长32人。如此情况下，想坐稳“县太爷”位置的人首先要祈求省府主政人员别更换太频繁。

其次，得跟当地土豪劣绅打好关系

要想县长做的稳，非但不能得罪当地豪绅，还必须要跟这些人搞好关系。比如县长上任之后首先要拜访当地土豪大姓，以联络“感情”，寻求其对自己推行政令的支持，否则会出现什么样的后果呢？首先，县政的推行若无豪绅同意，寸步难行。以甘肃会宁县为例，县政“完全操纵在地主豪绅的手中，一切政治的措施，若不得地主豪绅的同意，是一点也行不通的。现在的乡镇保甲长是地主豪绅的代理人，地主豪绅是乡镇保甲长的掩护者”。其次，豪绅可以时时处处给县长制造麻烦。县长在办事过程中难免会触动豪绅利益，而一旦双方产生冲突，这些人就会向省政府“控告县长”，“省府常凭一纸控告，不拘案情大小，立即派人调查，使县府威信，颇受损失，推行政令，备感困难！”如此一来，县长还怎么做得稳？

面对这种情况，“县长如不和豪劣勾结一气，必站不住，若和豪劣一同剥刮，那钱得了，官声也好。”而那些锐意进取者，多半铩羽而归，比如冯玉祥主政河南期间，力谋刷新政风的县长吉介到任后，就因各乡镇士绅处处阻挠无法施政，最终被迫离职引退。

再者，还得应付得来省府机关分派下来的各项苛刻任务

国民党执政后大力推进县政建设，要求县长“积极有为”，因此将“所有政务之设施，员役之督察，积弊之廓清”都指派给了县长，仅国民政府《县长须知》中所规定的基本职责就有民政31大项、财政28大项、建设48大项等林林总共计172大项。每一大项中，又分出来许多小项，如民政类31大项又可细分为160小项。除了这些“日常功课”外，不同省份不同时期还给县长安排了不少特殊任务，如30年代前期江西省的县长为配合蒋介石的剿共战事就要兴办15项“要政”。名目繁多倒也罢了，即便是其中一件事，其工作量也不容小觑。以县长们对头疼的表格为例，由于1930年代初大兴统计之风，省府各个机构纷纷要求县长提交各种各样的统计资料。比如1934年江苏各县政府被要求填写的各项表格多达271种，调查内容从名胜古迹调查、中西药房调查到工人失业调查、劳资纠纷调查，几乎无所不包。而且表格的设计大多非常繁细，如不进行实地调查，根本没法填写。面对上级机关的严厉催逼，不胜其苦的县长们不得不虚造各种各样的数据。一些县长甚至声称：“县府最感困难者即为临表涕泣。”

不仅事情多，上级管辖机构林立也让县长不胜其烦。据统计，在四川，县政府之上的管辖指挥机关多达37个；在湖南，直接间接指挥监督县政府的政治、军事机关有33个；在湖北，县政府的各种上级机关也有31个。而这些上司们各有其主管政务，无不希望向下推行，也都要求县政府配合实施，这就出现了以下情况：“在战前的某一时期内，一个县政府同时接到建设厅要求浚河筑路，民政厅要求切实办理积谷，财政厅要求清追田赋，教育厅要求举办社会教育，保安司令部要求训练壮丁，专员公署要求编组保卫团等命令。”曾任豫鄂皖“剿匪”总司令部秘书长的杨永泰曾说：“县政府最感痛苦的事情，就是上级机关太多。同是一件互有关连的事，这个厅令叫这样办，那个厅令又叫那样办……弄得无所适从”。甚至在甲机关认为有过应予惩戒，在乙机关反认为有功应行奖励的事情，也不少见.

这么多的活要干，这么多的领导要伺候，那到底给县长多少人来做这些事呢？可以说少的可怜。在二三十年代，一个县政府少仅10余人，多亦不过20-30人，而省政府公务员人数，少则四五百，多则逾千。县公务员人数只相当于省公务员人数的百分之二三。以湖北、四川两省为例。1945年，四川省各县政府职员平均为66人，而省政府职员多达5536人；1946年，湖北省各县政府职员平均为65人，而省政府职员多达5035人。这么少的人，做这么多的事情，除了对各方面都敷衍塞责，几乎没有别的办法。当时河南省第三专区第二任督察专员王泽民1935年向省政府报告称：“各县县长每向泽民报告称曰，‘一县政府之大，庶政之繁，表册之多，仅设录事八名，焉能誊写应付愉如？纵夜以继日，欲不积压亦不可得。’”不仅人员少，权力方面“省对于县的拘束也太大”，仍据王泽民的报告：“地方一切庶政，均奉上级政府颁布条例，事无论大小，均有想想周密之规定，下级政府无周旋之余地，否则稍越范围，只有遭驳斥而已，因地制宜，因时制宜，与因事制宜，均谈不到”。情况如此，无怪乎有一位县长感慨说：“县长其人者，上面期之若圣人，驱之若牛马，防之若盗贼之人也”。

而这些名目繁多的职责任何方面出了问题，县长都会受到上级的问责。民国期间对县长的惩戒之多奖励之少，也是罕见的。以河南为例，1931年到1935年河南省县长所受惩罚总计750次，而所受奖励仅仅116次，惩罚的次数大约是奖励次数的6.5倍。1934年，河南省政府考察28位县长，被评为合格的仅有6位，甚至连“境内电线被窃”等事都要给县长以惩戒。县长难为，可见一斑。

最重要的，必须当好军队的“军需兼副官”

最后也是最主要的，在军阀混战时期或者战争年代，要相当好县长，筹钱募兵的工作一定得做的漂亮，要不然轻则丢官罢职，重则可能性命不保。比如甘肃高台县县长因为给青海马步芳集团筹款不利，就受到了军队的软禁，有次他出门送客，“走到城门口，却被守卫挡了驾。据说他们是奉上峰的命令，目前军款急如星火，不要放县长出门，因为前任县长是为了款子太急借机会跑到省里去了，县长无法，只好折回县政府”。再如1933年4月，甘肃合水县裴县长因难以应对驻军38军催逼钱粮，偷偷离境，不知去向，但驻军仍不罢休，直到该县会计主任黄调元被逼服鸦片自杀。抗战爆发后，征粮征兵更是成为县长的“必修课”，用当时老百姓的话讲就是“要钱要粮”、“要人要命”。从战时及战后县长受奖和受惩的原因来看，征粮征兵占到了80%以上。因此县长要做稳，伺候好军队的功夫少不了。

面对军队的威逼，一些县长为了自保，不得不想出各种奇妙的招数，比如1947年在河西临泽县任县长的袁第锐先生，他在赴任前特意致信马步芳送他一张照片，因为他深知河西是马家天下，征粮征兵派款都由马家军主持，他要马的照片，就是为了将其挂在办公室，让来县府催粮催款的驻军认为自己与马关系非同一般，以有所震慑。

​既然县长如此难做，那就解职走人吧。可即便想走人，仅仅交接一项就不会让县长好过。

民国时期县长实行的是“承包体制”，即一位县长上任、卸任，不仅从科长、秘书到收发、差役全套班底随他同来同去，新县长上任连孙中山画像和国民党党旗都要自备，解职时财政收支也要全盘交代清楚。这样一来，县长更替交接一次，全县田赋、积谷、城墙、衙署、文庙、公产等，均须清查一次。而全部盘查全县积谷往往就需要几个月，更别提其他事项了。因此，繁琐的移交手续一般需要数月甚至几年时间，这期间所需各项费用要由县长个人承担。上文已经提到，民国时期县长更换频繁，在这种情况下，办移交就成了县长一笔巨大的额外开支，甚至远远超出县长所能承受的范围。比如江西有一位县长在职不满两年，计其所得薪金不过4000元，而办移交的费用即高达2000元。

这样高的交接费用，如果奉公守法的话，当县长就肯定会成为赔本买卖。事实上，根本不会有县长傻到真正自己掏腰包来做这些事情，即便是为了筹集去职时的移交费用，县长在任期间也难以避免贪污腐败。诚如刘道本所言：“再廉洁的人员，他也得用不正常的方法去准备一笔移交费，这里面如果要研究贪污的问题，恐怕全国的官吏，最少百分之九十是犯法的，苦难的是地方人民”。

因为县长存在贪腐行为，离任时交代不清的情况比比皆是，这成为当时官场的通病。比如在四川，1935-1941年间移交不清的县长计达403人之多，每年平均有57人。在广东，1925-1936年间移交不清的县长共有548人，每年平均有49人，占到了去职县长人数的80%以上。这些移交不清的情况很容易激发民愤，引起官民对立，比如庄浪县长方清昶在位期间侵吞公款，卸任时无法交清账目，民情激愤。无奈之下，方清昶密令科长马其良先行逃跑，企图“嫁祸”给马，但马行至半途，被绅民追回。“方清昶始知诡计难逞，遂自行潜逃，惟以运途乖舛，被驻军阻回，自此以后，方县长日坐针毡，益行恐慌。又于某夜越城逃走，已行至距城二十余里之烽白梁，仍被绅民挡回。”如此种种，自然大大损害政府威信。