昨日对中央一号文件的热议，罕见牵出中国发展的惊险内情

何云欢

清华大学新闻与传播学院

​张小凡

北京大学出版研究院、北京大学信息管理系

【导读】2月3日，《中共中央 国务院关于锚定农业农村现代化 扎实推进乡村全面振兴的意见》发布，围绕6个方面、提出27条举措，作为“十五五”规划时期第一份“一号文件”，为未来五年的农业农村发展锚定了方向。作为观察“三农”工作的权威窗口，“一号文件”的主题与内容历年的演变，不仅体现了我国农业发展政策的脉络，更折射出中国与世界环境的深刻变迁。

本文是对本世纪以来22份“一号文件”的跨年度比较，在强调三农政策应对自然、市场两重风险之外，运用政治经济学视角，从宏观层面分析了我国本世纪以来的“三农”政策如何在全球性外部冲击下进行结构调整。作者将其核心政策主题分为四大类，指出粮食安全与调控是政策基石，农业科技创新与社会服务是一条主轴，基层党组织建设与治理贯穿始终，土地政策与农村基本经营制度受宏观波动的直接影响。超越单一政策解读的整体视角，使我们能够通过“三农”问题，管窥时代的结构性变革。

本文原载《文化纵横》2026年第1期，仅代表作者观点，供诸君参考。

“一号文件”背后中国与世界的二十年

▍“三农”问题在一号文件中的起落

农为邦本，本固邦宁。本文改原文第一字的“民”为“农”，意在强调“三农”问题与“一号文件”的中国特色。这两个概念关涉国计民生，是国家治理的根基与危机软着陆的缓冲带，也是讲好应对“惊涛骇浪”的中国故事、提高世界对中国的话语认知能力的关键所在。

纵观当代中国工业史，乡土中国是爆发在城市的产业资本危机“化危为机”的重要载体：如果农村能够承接，城市便可“软着陆”；反之则只能“硬着陆”，并往往倒逼出战略性的重大调整。[1]2018年，中国遭遇“贸易战”，在面临全球化解体重大挑战之际，2019年的一号文件提出要“发挥‘三农’压舱石作用，为有效应对各种风险挑战赢得主动”。可见，在现代社会变迁中，除了面对自然风险和市场风险之外，“三农”问题还需要应对第三重风险——国际形势变化的外部风险。

为应对本世纪初愈发严重的“群体性治安事件”带来的治理危机，2002年，党中央十六大政治报告首次提出“三农问题是全党工作的重中之重”；此后的二十多年间，每年一号文件出台后，“三农”问题相关投入即大幅增加。在国家战略宏观调整的视角下，中央“一号文件”已经成为了解我国如何应对“三农”问题的连续性、权威性和指导性的文本资料。爬梳已有的研究文献可以发现，学界已在该领域积累了一批高质量的研究成果，对一号文件的政策主题、政策工具类型等方面已做出扎实回应，尤其是对“三农”具体政策领域的时代变迁提供了重要参考。然而，既有研究尚缺乏从整全视角对一号文件的跨年度分析，尤其是以政治经济学观点揭示中国特色的“三农”政策如何在全球性外部冲击下（国际粮价、疫情、地缘冲突、极端气候、双碳目标等）进行结构调整，从宏观角度对一号文件的系统性研究明显不足。随着研究时段的拉长与外部环境持续扰动，我们更需要建立契合中国语境的解释框架。

当前党中央对国家“十五五”规划指导意见已经发布，“农业农村现代化”被明确为新时代“三农”工作的总目标和重大而紧迫的战略任务。[2]本文引入中国特色社会主义政治经济学作为理论工具，立足“以人民为中心”的价值立场、以“两个结合”[3]作为根本原则，将2004年以来的22个一号文件置于宏观经济波动与国家发展实践的客观经验中交叉分析。综合比较一号文件的演化逻辑，本文将其核心政策主题归纳为“粮食安全、农业科技、基层党组织与治理、土地制度”四大类，从生产力发展与生产关系适配视角，解释了这四大政策主题与宏观形势演化之间的耦合关系。

在分析本世纪以来中共中央、国务院发布的22份一号文件之前，必须先讨论1982年开始发布的前五份一号文件历经的“大起大落再大起”，以及从中体现的重大历史意义。第一次“起”，发生在改革初期的1982~1986年。连续五年，在发布的一号文件中，党中央都主动为未能列入计划、得不到金融支持的乡村工业化和城镇化进程，提供了政策指导和利益保护。农民由此自发形成了“离土不离乡”的乡村工业化模式，非农收入快速增加，拓宽了城市企业的市场需求，对20世纪80年代“内需拉动型”的黄金增长造成了决定性影响。四十年前一号文件的“起”，对当前希望扩大内需的决策部门仍有借鉴意义。1987年后，我国陷入连续的高通胀和高赤字，加上后来的东欧剧变和苏联解体，“中国崩溃论”在国际上成为主流。政策中心由此向城市调整，此为80年代后期的“落”。焦点转移后，90年代中期以来，“三农”问题越发严峻，群体性事件年增超过万起；2002年党的十六大上，胡锦涛总书记提出“三农问题是全党工作的重中之重”，再度将关注重心放回“三农”问题。2004年至今，历年的“一号文件”均出自“中央农村工作会议”，重点聚焦“三农”问题，是为“再起”。

发展战略的方向性调整，客观上难免对资本麇集于城市的“利益固化的藩篱”[4]构成实质性冲击。这是新世纪以来中央政治性地坚持每年出台一号文件的背景之一。2004~2025年的22个一号文件，系统、全面、完整地阐释了中国式“不翻烙饼不折腾”的举国体制，在新世纪以来“三农新政”中的变化逻辑；深入分析这一最鲜明体现了中国特色社会主义现代化顶层设计方向的文本，也有助于全面了解我国在“三农”领域的政策推进与实施经验；并通过与各级政策文本、国内外发展趋势的横向、纵向比较，以政治经济学视角，综合分析“外部冲击-国家战略-政策调整”与各主题阶段性拐点间的相关性。根据相关条款的具体内容、密度与表述权重等可知，粮食安全、农业科技、基层党组织与治理、土地制度这四类政策主题，在历年一号文件中占据显著比重；同时，在外部冲击加强或国家战略发生结构性调整的时期，这些政策又会被集中强化。

▍粮食安全与调控是政策基石

粮食安全与调控始终是“三农”政策的基石，也是应对全球化挑战的基石。粮食主题在一号文件中常态化出现，证明了它长期基础性的结构地位，以及在中央政策层次上的战略敏感性——无论丰歉，决不放松。

粮食问题从来不是“粮食的问题”。新世纪初跨国公司大举进入，迅速使劳动力、土地、资金等粮食生产的三大要素大规模地“非农化”；为了回应这一影响，“三农新政”重点关注了工业化、城市化加快导致的乡村非农化、耕地非粮化，以及发达地区粮食自给率下降、主产区农民增收困难等问题。2001年中国加入世界贸易组织，农业作为弱势产业受到了显著影响。[5]2003年，中国的外国直接投资（FDI）排名全球第一，西方跨国公司涌入，大量占用土地和劳动力资源，海外农产品利用WTO规则下大幅度减让的农产品关税，冲击国内市场，影响了国家粮食安全稳定。2004年（第一次集中强化）的一号文件遂以“促进农民增收”为主题，提出“稳定粮食产能”“保障粮食综合生产能力”，并由中央财政支持启动了最低收购价制度和主产区补贴机制——后者的作用更实惠也更深远，为此后中央承担“三农”开支政策的制度化定调奠基。此后，“粮食”一词共计出现了400次，是一号文件中高频提及的结构性议题。

粮食议题同样具有国际战略性，其内涵变动与外部输入型风险和战略转型节点密切呼应。2008年（第二次集中强化），华尔街金融危机叠加全球粮价飙升，其直接原因并非供需关系失衡，而是美国金融资本推动下的“粮食金融化”——2008年底至2014年10月，美国陆续启动了三轮量化宽松政策，共计投放约4万亿美元，[6]形成跨国投机资本操控国际粮价的格局。对冲基金和主权财富基金大量涌入农产品市场，商品指数交易策略配置的资金从2003年的130亿美元攀升至2008年的2600亿美元，足足翻了20倍。世界银行数据显示，2005~2008年全球粮价上涨83%，38个国家被列为饥饿国家。与此同时，发达经济体打出“清洁能源”的大旗，推动生物燃料政策，与欠发达国家的贫困人口争夺口粮。国际货币基金组织（IMF）报告指出，2006~2007年，美国以玉米乙醇为原料生产的生物燃料，占据全球主要粮食作物消费增长的一半。[7]在此背景下，我国的一号文件重申了最低收购价与直补制度，强调保障耕地数量与质量，设立国家粮食安全战略储备机制，力图通过政府的逆周期干预，防止土地和资金两大要素过度流出三农基本盘。

2014~2015年（第三次集中强化），美西方结束量化宽松、转入“全球通缩”时代，美联储加息，国际资本回流，国内粮食生产亦由“总量不足”转向“结构性过剩”。这一时期，我国的一号文件转向强调“调结构、控面积、提质量”，并在2017年提出农业供给侧结构性改革。“跨周期”的国家调控，客观上取得了显著效果：既对2018年美国开打贸易战做了预先准备（“手中有粮心里不慌”），也引导农业在结构性过剩的背景下，转向质量效益型的多元化发展，在稳定数量和提高质量之间探索了新的国家调控机制。2022年前后（第四次集中强化），受中美贸易摩擦、俄乌冲突和世界疫情破坏供应链等国际形势影响，中央明确提出“粮食安全是‘国之大者’”的战略定位。[8]一号文件多次强调推进农业强国建设、深入实施种业振兴行动，并于2024年实施《中华人民共和国粮食安全保障法》；同年针对性地强调大食物安全观，相应要求树立大农业观，标志着粮食安全从单一业态的数量安全，转向了质量技术安全、多样化生态安全与制度安全的全面协同。

▍农业科技创新与社会服务是一条主轴

农业科技创新与社会化服务是“三农”政策与新质生产力融合的一条主轴，强调农业现代化，就离不开科技创新驱动。新世纪以来，中央持续推动农业科技进步和推广体系建设，尤其是面对国内外的重大变局，一号文件往往及时做出适配性响应政策。比如，美国2008年实行量化宽松政策，其间又允许欧盟、日本相继跟进量化宽松，由此造成全球通胀，资源、能源、粮食等大宗商品价格震荡上扬。外需下降与成本上升并存的背景下，“增量-要素”的传统投入路径的边际效应递减，迫切需要以生产力领域的技术创新和生产关系领域的社会化服务体系有机结合，提高全要素生产效率。因此，2007~2008年前后（第一次集中强化），“农业科技”在一号文件中单独成节，提出启动转基因生物新品种培育科技重大专项，加快技术成果转化、推进现代农业发展。政策表述的变化，与建设创新型国家，并在激烈的国际竞争中掌握科技主动权的战略目标一致。[9]

2012年（第二次集中强化）的一号文件，更是直接以“农业科技创新”为主题，针对科技进步贡献率只有53.5%、农业科技成果转化率长期约占40%的情况，[10]强调提出农业科技是加快现代农业建设的决定力量，系统部署农业科技创新、技术转化与推广、人才培养等整套制度安排，显性抬升了“科技/创新/种子”等关键词的权重。这一政策侧重点与国家工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”的战略目标同频。

党的十八大之后，“科技创新”由专项主题演化为年度常项。总体来看，其发展轨迹可划分为两个阶段。2013~2017年是制度化建构阶段。2013年12月，习近平总书记在中央经济工作会议首次提出“新常态”，指出国家发展要“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”。一号文件相应从2013年重点强调“围绕现代农业建设”、2014~2015年聚焦“全面深化农村改革、加快推进农业现代化”，发展到2017年在工农业结构性过剩背景下提出“强化科技创新驱动、培育新动能”，完成了“农业科技创新”制度化、常态化的建构雏形。2018~2025年是应用“新质生产力”与适配性生产关系调整密切结合的新阶段。习近平总书记关于“新质生产力要推进生产关系调整”的指导思想，指出了创新对推动高质量发展的主导作用，本身也内含了高科技、高效能、高质量的特征。据此看，需要跟进深改的主要问题，一是生产关系领域——分散化经营的小农和兼业化的村社都属于“传统生产力”，要使其采纳科技要素，就要对应提高组织化程度；二是上层建筑领域——要将科技创新作为农业新质生产力要素，就需要跟进调整上层建筑的多部门条块分割的管理方式。2025年一号文件也提出“因地制宜发展农业新质生产力”，试图完成“概念—政策—产业”的闭环；但仅靠农业部门难以对生产关系和上层建筑的深层改革做有效推进，乡村最具领导力和行动力的党组织建设也应纳入改革进程。

▍基层党组织建设与治理贯穿始终

党建与治理，是“三农”工作中最能体现“集中力量办大事”的中国特色体制优势的领域。要落实“三农”问题这一重中之重的中央战略，如果不能全面提高农民的组织化程度，则只能靠党组织在乡村治理中的政治领导力与组织动员能力。城乡深化改革发展得越深入，越需要一个具有凝聚力的基层组织体系来保障政策落实、维系乡村社会的稳定。农村长期的“去组织化”趋势已成为政策难点，因此，新世纪以来，每当“三农”工作进入关键转型期或改革深水区，中央都会格外强调加强基层党组织建设。

在2008年遭遇“输入型通胀”危机以后，契合中央战略调整方向与“新农村建设”“投资拉动增长”的号召，基层党组织建设迎来了第一次集中强化。2006年，中央把建设社会主义新农村作为战略目标，宣布由中央财政承担“三农”开支；2007~2008年，连续两年的一号文件明确指出“加强党对农村工作的领导”“加强村级党组织建设”“加强农村基层干部队伍建设”，强调以党组织为核心，推进村级组织配套与治理能力提升。在2008年海外危机的冲击下，中国通过“四万亿”投资计划稳增长保民生，基层党组织成为名副其实的稳定社会秩序与落实惠农政策的“战斗堡垒”。

2013年十八届三中全会前后，党的十八大报告提出“加强基层服务型党组织建设”，同时发布《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，开启了全面从严治党的新征程。同期的一号文件中，该主题出现了第二次强化：提出“抓党建促发展”，系统部署包括基层党组织整顿、基层民主制度建设、党的群众路线教育实践活动等制度化路径，推动农村基层服务型党组织建设。2017年党的十九大提出“乡村振兴”战略，同期中央明确提出坚持和加强党的全面领导是新征程继续推进中国特色社会主义建设的根本保证。[11]这之后发布的一号文件，将农村基层党组织建设作为“三农”工作抓手，提到了前所未有的高度，要求制定并落实《中国共产党农村基层组织工作条例》。随着“脱贫攻坚”与“乡村振兴”先后成为“一把手工程”，后续的政策推出了一系列关键举措，要求“县委书记当好乡村振兴‘一线总指挥’”、实行“五级书记抓乡村振兴”、在基层推广“村党支部领办农民合作社”。[12]在新农村建设、精准扶贫、乡村振兴、粮食安全、生态化转型等重大战略的落实过程中，党建引领与基层党组织建设在“三农”政策体系中始终居于统领性位置。长期以来，我国村级集体经济软弱涣散、无以重振，要贯彻惠农政策，唯有通过党建引领，构建党组织领导下的乡村治理体系。基层党组织建设这一主题在一号文件中的常态地位，证明以党建引领为核心提高农村组织化程度，是“三农”问题的重中之重，也是乡村基层“三治融合”（自治、法治与德治）与社会稳定的要求，在国家治理结构上的适配性结合。

▍土地政策与农村基本经营制度受宏观波动的直接影响

与前几项主题相比，土地制度在历年一号文件中的位置整体较为平稳：年年出现，但大多数是持续性的政策优化与完善，只在特定年份受宏观波动影响而成为“集中”议题。这说明，如果没有外部经济形势变化的冲击，农村集体经济与产权的关系本来应该是个常态化的制度演变。

2008~2010年，土地政策第一次被集中强调，确实与世纪之交地方政府通过大规模圈地驱动的“高负债+高投资=高增长”[13]的发展模式有关。其间的一系列财政、金融政策调整，导致城市工商业和房地产建设占用的耕地面积陡增、粮食产量下降，与失地农民的对抗性冲突频发。在此背景下，一号文件仍然保持了基本制度的稳定。2004~2007年经济高增长期间，强调要严格耕地保护，防止非粮化、非农化；2008年更是集中部署土地制度改革，包括推进土地确权登记、大幅度提高征地补偿标准、强化耕地保护和推进集体林权制度改革；2009年则把商品化程度较高的林业改革提上日程，明确用“5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革”，同步推进林权山权交易和其他配套改革，通过两山资源的价值化扩张投资空间、吸纳城市过剩金融和返乡劳动力，维持国家整体相对稳定。[14]

土地相关政策的第二次强化发生在2013~2015年，与我国工业、农业、金融业三大供给侧改革同步。为了对冲“输入型通缩”及外需下降造成的产能、库存过剩，资金由实体经济进入房地产、过度抬高杠杆率等重大挑战，土地政策对应性地表现为“宽松”型市场化深改。2014年，央行以政策性金融支持棚改货币化安置、放松楼市限购等，客观上强化了地方对于建设用地指标、存量盘活与土地财政的制度需求；同年，中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，着力解决“土地城镇化”快于人口城镇化、建设用地粗放低效的突出矛盾。[15]2014~2015年“经济出现L型下滑”，2016年房地产拉动GDP增长的作用显化，“三块地”改革在全国推进了农村集体经营性建设用地指标入市。在此背景下，一号文件频繁出现与土地制度、宅基地与基本经营制度相关的内容，先后强调“完善城乡建设用地增减挂钩试点工作”“推动农村土地制度改革三项试点”“保障农民财产权利”等。各地在招商引资、鼓励资本下乡的实践中，加强了农村土地要素的市场深化，成为地产资本金融化的重要支撑。

第三次强化出现在2018~2020年，既旨在解决地产资本金融化扩张造成的日益严重的土地非农化问题，也与国家发展方式绿色转型、城乡融合发展战略演进具有高度一致性。这一时期的一号文件，提出有序推进“第二轮土地承包到期后再延长三十年”和集体经营性建设用地可入市改革，探索宅基地“三权分置”有效实现形式，有力回应了“城乡融合战略”背景下城乡要素流动与市场整合的制度需求。此外，为回应国家抑制房地产投机热的制度安排，继2010年、2013年和2014年之后，2016年文件再次提出“完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点”。2018年至今，在历年一号文件强调“增减挂钩”的同时，明确强调要“将调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴”。

综上所述，一号文件内容庞杂，但重点清晰；主要围绕“粮食安全、农业科技、基层组织、土地制度”四大主轴展开，并在很大程度上跟进国家宏观经济波动、做出战略调整。既然要战略调整，当然需要统筹兼顾，由此使四大主题相互补充，形成兼具历史逻辑和现实基础的有机整体。若从政治经济学理论上看，这四个主题既体现了政策内容在生产力层面（土地、粮食与大食物体系、农业科技创新，都是引领生产力要素结构变化的主要领域）的发力，又表现出在生产关系层面，以及上层建筑领域（基层党建、乡村治理等）的调整。对一号文件归纳的四大主题及其与国内外宏观波动结合的演化分析，是对马克思主义政治经济学中国化时代化的经验研究的有益尝试。

注释

[1] 温铁军：《八次危机》，东方出版社2012年版，第18页。

[2] 刘国中：《加快农业农村现代化》，载《人民日报》2025年11月6日。

[3] 习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，中国政府网，2021年7月1日。

[4] 《习近平在广东考察时强调：做到改革不停顿开放不止步》，新华网，2012年12月11日。

[5] 温铁军：《WTO与中国农业农村农民问题》，载《经济前沿》2006年Z1期。

[6] 《新闻背景：美联储量化宽松政策来龙去脉》，新华网，2020年3月23日。

[7] 冯维江：《21世纪以来的世界粮食危机及其发生机理》，载《人民论坛》2023年第5期。

[8] 中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于国家粮食安全论述摘编》，中央文献出版社2023年版。

[9] 中华人民共和国国务院：《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，中国政府网，2006年。

[10] 万宝瑞：《科技创新：中国农业的根本出路》，载《求是》2012年第17期。

[11] 中央和国家机关工委理论学习中心组：《带头坚持和加强党的全面领导 走好践行“两个维护”的第一方阵——认真学习〈习近平著作选读〉第一卷、第二卷》，载《人民日报》2023年5月31日。

[12] 《农业农村部关于实施新型农业经营主体提升行动的通知》，中国政府网，2022年3月23日。

[13] 温铁军：《温铁军：中国地方政府的三次“圈地运动”》，载《财经界》2014年第28期，第42~43页。

[14] 温铁军：《中国经济危机软着陆与“三农”政策》，载《农村工作通讯》2009年第5期。

[15] 《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，中国政府网，2014年3月16日。