我为何强烈主张“宅基地换社保”，为农民增加养老金？

【导读】当传统投资效益下降，并带来供和需失衡的问题。我们应如何驱动中国经济的未来？今天，在世界大变局的同时，中国经济也正在进入以“高收入社会”与“加速老龄化”为标志的新时期。这一时期，以往以物质扩张为核心的“投资于物”模式面临回报率递减与供需错配，我们亟需寻求新的增长机制。

本文作者经济学家曹远征认为，中国需要从热衷于厂房设备的“投资于物”，转向聚焦于人的发展福祉的“投资于人”，将经济增长建立在人力资本增值的基石之上。人力资本的投资不仅是扩大内需的锁钥，更是推动技术进步、实现可持续增长的核心动能。而站在“投资于人”的战略高度，关键的一点是需要重新审视包括社会保障制度在内的分配制度，探索宅基地使用权换社保等创新路径，建立长期的资金筹措机制。通过将增长动能从“物”转向“人”，将“人力资源”转化为可持续增值的“人力资本”，我们才能实现从“人口红利”向“人才红利”的跃迁，加速中国式现代化的实现。

本文为文化纵横新媒体特约稿件，仅代表作者观点，供读者参考。

我为何强烈主张“宅基地换社保”，为农民增加养老金？

曹远征

清华大学经济管理学院管理实践访问教授

▍一

中国经济进入新时期。与过去相比，“新”突出体现在以下两个方面。一是中国已处于高收入社会的门槛前。2025年7月世界银行公布了高收入社会的标准，为人均国民收入13935美元，较2024年的14005美元门槛下调了70美元，预计今年中国将达到这一标准。高收入社会的一个重要标志是恩格尔系数长期低于30%。从2017年开始，中国的恩格尔系数已连续8年低于30%。这意味着中国居民以物质产品为主的生存型消费得到基本满足，平均消费倾向基本稳定；并且，随着收入的增长，对物质产品的边际消费倾向开始出现下降的趋势。与此相对应，以服务产品为主的享受型和发展型消费倾向却在提高之中，尤其是随着收入的增长，这一边际消费倾向有快速上升的趋势。如果供需适配，这一潜在的边际消费倾向提高，会表现为服务业的快速发展。其中，抛开享受型消费，其发展性消费主要用于人力资本的形成及其提高。二是中国已迈入老龄化社会，抚养比再次升高。这不仅是不争的事实，而且与低龄化的社会相比，其升高的速度更快，幅度更大。一方面，造成社会保障资金的缺口，并日趋严重化；另一方面，随着退出劳动力市场的人口增长，其家庭劳动报酬总收入也在锐减中。在城市，社会保障虽能支持生存性消费，却不能支撑日益升高的医疗、养老等服务产品的消费；在农村，低水平的社会保障，甚至开始影响到退出劳动力市场人群的生存型物质消费。正是这个原因，人们都十分重视“投资于人”对扩大消费以及宏观经济稳定和发展的意义，认识到改革现行社会保障体制的重要性，认为在新时期“分好蛋糕”才能“做大蛋糕”。这无疑是正确的。然而，在提出“分好蛋糕”的同时，我更想强调的是，从“投资于物”到“投资于人”是个经济增长机制重塑问题。它固然涉及消费，但不仅仅是短期宏观调控的“政策安排”，也不尽然是将经济增长的基础完全建立在消费倾向长期稳定、消费预期持续向好、消费能力不断提高的需求扩大之上；而是结合扩大内需，从供给侧技术进步推动长期增长的投资角度，在人力资本增值的基础上，形成支持中国经济长期可持续增长与发展的新动力。它是理念的转变，是发展战略的转型。

▍二

“投资于人”是相对于“投资于物”而提出来的，体现了“见物更见人”的投资理念。一般而言，经济增长首先来自产能的形成及扩张，因此，以“固定资本形成”为中心的相关量化指标就成为关注的重点。尤其是地方政府，“投资于物”简洁明了，较容易进行成本和收益权衡，往往成为推动经济发展的首选策略。并且，这一策略短期成效显著，实物投资量的形成、生产规模的扩大以及各种硬件设施的增加，在直接带动经济增长的同时，自然会带来就业、收入和消费的增长以及民生福利的改善，从而产生正反馈的激励机制，造成了路径依赖，形成了“投资推动投资”的扩大中间需求的机制。然而，从长期来看，过于注重物的投资以及整体产能的扩张，会带来发展不平衡问题，出现供给和需求的结构性失衡。一方面，伴随着发展阶段和发展条件的变化，“投资于物”的回报率显著下降。从2008年到2023年，我国增量资本产出率由2.84攀升至9.44，说明每增加1元国内生产总值（GDP）所需投入的资本金额较之前要多出三倍以上。另一方面，“投资于物”所带来的产能扩张方向，开始偏离人们需求的变动方向，造成局部产能过剩，出现了发展不平衡和不充分同时并存的现象。特别是当前随着居民收入水平的提高和中等收入群体的壮大，在物质产品边际消费倾向下降的同时，人民群众对改善民生福利的服务消费需求以及对幸福生活的追求越发强烈，更加凸显了供求结构不匹配的问题。

更为重要的是，“投资于人”涉及技术进步的人力资本形成与积累问题，这是关乎将经济增长置于人力资本增值基础之上的机制问题，是经济社会可持续发展的核心。也正是因为这个原因，世界银行坚持推出包含人力资本的国家“综合财富”的资产负债表编制框架，希望在说明人力资本在经济增长中的作用的同时，引导人们去重视它。尤其对正在成长中的后发国家而言，“边学边干”的人力资本积累机制对经济社会发展至关重要。事实上，在这方面全球已有成功的先例可循，其中最为典型的就是德国的崛起以及二战后德国经济的再度复兴。德国的前身普鲁士曾经是一个贫穷的国家，地处波罗的海沿岸，自然条件恶劣，国民文盲率极高。但正因为此，这个基础薄弱的国家在全世界率先实行全民义务教育与社会保障，并持续坚定地推行下去，形成了有德国特色的“社会市场经济”体制。这两项有关“投资于人”机制和体制所形成的人力资本累积，不仅成为普鲁士统一德国的保障，也为德国的崛起奠定了坚实基础，还是二战后德国经济复兴的重要推动力。二战使德国工业大部分毁于战火，经济十分困难。当时就有经济学家预言，每个德国人平均等5年才能有一个盘子，等12年才能有一双鞋。然而，在战后百废待兴的情况下，联邦德国却最大限度地恢复教育，1950年其在校大学生已达10万人，平均每万人30个大学生，比例高于英法等欧洲国家。与此同时，联邦德国“投资于人”的“社会市场经济”体制也吸引着原东德的人力资本，据统计，在柏林墙修建之前8年中，从东德跑到西德的正教授有750名、教师和工程师3.4万名、医生6000名和8000多名法律专家。人力资本推动了联邦德国经济再次崛起，也是驱动两德统一的重要因素。

需要指出的是，关于人力资本的内生增长理论早在上世纪八十年代中期就开始形成，进而发展出两条研究路径：一是罗默的知识溢出和卢卡斯的人力资本模型，强调包括范围经济在内的规模经济收益递增；二是琼斯-真野和雷贝洛模型，侧重于人力资本积累的内生动力。两条研究路径都获得了诺贝尔经济学奖，其核心思想是经济增长来源于技术进步，技术进步又倚重于人力资本的积累，因此人力资本对经济学的发展影响深远。一般而言，对经济学有影响的理论也应该鲜明地体现在经济政策设计及其安排上。然而，由于人力资本与物质资本很难在生产过程中截然分开，并且人力资本对经济增长的贡献在短期观察中也不显著，结果，“投资于人”往往在发展逻辑上讲很重要，但在政策操作上却极易被忽视。特别是人力资本的形成及积累对经济的贡献是慢变量，而在当期的宏观经济总量平衡中，需要更显著有效地影响内需的快变量，其中，除了投资就是消费。因此，它们也就成为人们关注的焦点。

▍三

同理，在当下中国以扩大内需为目标的宏观经济管理中，因供强需弱，扩大消费就成为宏观调控不得不为的次优选择。相应地，人们也多从这个角度看待社会保障，认为它是政府补助社会消费能力的一种方式，是政府“间接发钱”的一种“政策安排”。如前所述，这种想法虽然合乎情理，却有短视之嫌。“投资于人”着眼于人力资本形成、积累、进而增值，因为人力资本是推动技术进步的第一动力。在当下新技术革命的前夜，确立“投资于人”的体制机制更显必要和紧迫，更应引起重视。另一方面，为了扩大内需，应看到内需不足的症结不仅仅是消费需求不足，也是消费与投资的良性互动机制不完善。在市场经济条件下，不同的投资活动及其所形成的供给结构，只能满足一定的需求结构，自然会出现供需的适配偏差。这既是市场的失灵，也要求政府的干预进行纠偏。因此，要把优化投资方向和推进供给侧结构性改革结合起来，通过有为政府有意识的投资，发挥导向作用，对供给结构进行纠偏和优化，提高整个社会的投资质量和效益。在这个意义上，政府除制定政策，放松管制，并鼓励各类投资主体投资教育、培训、健康、医疗及养老等产业外，自身也应将基建投资的相当部分转向投资教室、病房、体育场等公共设施，这既是投资于物，也是投资于人，能够更好地适应消费新方式，满足消费新需求，形成消费新形态。

总之，中国经济已经步入新时期，告别了只凭生产要素投入的量的高速增长，取而代之的是主要依靠科技进步的质的提升的可持续增长，将投资导向于人既是创造多维度需求，也是形成以人力资本增值为基础的增长动力。一方面，这将在民生改善与高质量发展之间，在宏观经济短期平衡与长期可持续增长之间，建立起相互牵引和良性促进的互动关系；另一方面，通过“投资于人”提升人的知识、技能、健康水平和社会适应性，有助于形成人力资本可持续累积的体制机制，在提高全社会文化水平和专业技能的基础上，将“人力资源”转化为可持续增值的“人力资本”，从“人口红利”走向“人才红利”，加速中国式现代化的实现。

▍四

站在“投资于人”的战略高度，重新审视包括社会保障制度在内的分配制度十分重要。

首先，“投资于人”是理念转变，对其效益的评判，不应拘泥于短期成本效益权衡，而应着眼长期可持续发展，从经济、民生、社会等多维度发展的视野厘定质的提高和量的增长，建立健全“投资于人”的长效机制。政府在探索编制全口径长期“投资于人”计划的同时，应当加强对“投资于人”全过程的管理，完善考核与激励机制，并将人力资本纳入统计核算范围。

其次，在上述基础上，统筹考虑“分好蛋糕”的安排并建立机制。尤其在社会保障领域的资金筹措方面，要深化改革、进行多方调度安排。中国有庞大的国有资产和集体资产，可通过国有资产中的国有企业股权划社保，集体资产中的宅基地使用权换社保，以及包括国有企业利润及其他国有资产收益部分上缴财政等多种途径来实现。十几年前，这些途径已相继开通，并有积极的进展。但总的看来，仍不尽如人意，主要是未形成机制。因此，在确定路线图及时间表的基础上，形成社保资金来源的一揽子方案、建立长效机制至为关键。

最后，从长短期结合的角度出发，当前有必要一次性、较大幅度地提高俗称“农民养老金”的城乡居民基础养老金的最低标准。2025年这一最低标准仅为每月143元人民币。在人口老龄化日趋严峻的情况下，提高最低标准不仅有助于扩大消费，也是维护社会稳定、长治久安的重要举措。正是在这个意义上，资金来源可考虑先由国债垫付，后由国有资产划拨变现解决。但最终的解决办法，还是在推进城市化的进程中，实现农民工的市民化。其中，探索推进宅基地使用权换社保的改革十分重要。我国最低收入群体主要集中在农村，他们虽拥有宅基地上的房产，却没有相应的财产性收入。这个问题既制约内需扩大，也影响经济增长，希望在“十五五”期间能够有实质性突破。

当前以新能源为代表的绿色发展和以AI为代表的数字经济，正在深刻地改变着世界经济。2025年的中央经济工作会议确定，在坚持内需主导的基础上，坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能。其中，推动经济增长动能机制转换，实现创新驱动、需求拉动，需要加大对人的投资，推动人力资本积累，形成“人力资本红利”，具有重大的战略意义，需要进一步凝聚共识，立足长远，统筹规划，扎实推进各项举措的落实。

文化纵横新媒体·社会观察 

2025年第64期  总第284期