当前美国最棘手的问题，是受困于“战争资本主义”

刘露馨

中国人民大学国际关系学院

【导读】近日，美国国会参议院已就结束联邦政府“停摆”达成一致。有史以来美国联邦政府持续最长的“停摆”迎来结束。本次停摆始于2025年10月1日，原因是美国国会未能通过2026财年的拨款法案。本次政府“停摆”给美国造成的伤害是巨大的。约有75万联邦雇员被迫无薪休假，而大量民众也无法获得急需的政府服务。美国联邦政府的“停摆”不仅反映了美国国内的财政纠纷，更暗示着美国深刻的财政内生性矛盾。

作者指出，军事开支与社会支出之间的配置资源是美国长期面临的财政问题。在冷战初期，这两者呈现出积极的关联效应。然而，这种“枪炮与黄油兼得”的平衡体制是在特殊的国际权力结构下实现的。随着经济复苏后的盟友国家的经济竞争压力越来越强，美国军事与经济兼顾的平衡体制开始不断动摇。此时，军事的生产性投资的负面效益愈发明显。美国奉行多年的战争资本主义的遗产使得“维持军费”、“改善民生”、“消除债务”，成为美国经济政策的不可能三角。

特朗普政府虽然试图通过政府效率部来削减预算、缓解债务难题，但其实际效果乏善可陈。美国政府的财政支出包含法定支出、自主性支出和利息支出三部分。法定支出中，占比最大的福利支出易增难减，且其受益群体与共和党的民意基础重叠。在自主性支出中，国防部是预算削减的重点。然而，美国的军工业与就业和地方经济高度相关，且军工巨头往往可以通过巨额政治献金影响国会的决议。这使得削减军费也困难重重。最终，美国财政改革仅能服务于政治保守派的诉求、特朗普的党争需求，以及马斯克等科技精英的企业利益，而未能打破政府内部的官僚主义。

最后作者强调，在“节流”不尽人意的情况下，特朗普可能会更加依赖关税和国债等“开源”措施。这将会给世界经济秩序带来进一步冲击。

本文原载《文化纵横》2025年第5期，仅代表作者观点，供诸君参考。

枪炮还是黄油，特朗普如何选择？

2025年1月20日，特朗普在第二任期上任首日便签署行政令，成立美国政府效率部（DOGE），授权知名科技企业家埃隆·马斯克领导，尝试通过财政改革，削减政府预算，降低债务水平。

然而，“节流”的效果并不尽如人意。美国财政部数据显示，2025财年前九个月（2024年10月至2025年6月），联邦政府支出已创下历年同期最高纪录，达到3.6万亿美元，同比增幅15%。与此同时，2025财年的联邦财政赤字达1.3万亿美元，国债总额达37万亿美元，均创历史新高。

2025年7月3日，美国众议院以217∶214票的微弱优势，通过了被特朗普称为“大而美”的减税法案，决议要求美国在十年内减税4万亿美元，并削减至少1.5万亿美元的联邦支出，同时将联邦债务上限提高到5万亿美元。联邦政府的收入由此进一步紧缩，再次提高了美国的财政赤字水平。

事实上，考虑到美国财政结构的内生性矛盾，由DOGE主导的预算削减几乎不可能实现原定目标。高企的债务下，美国愈发不稳定的财政政策，将为世界经济格局带来全新的冲击。

▍“枪炮”与“黄油”的矛盾局面是如何形成的？

当前美国最为棘手的财政问题，是如何在军事开支与社会支出之间配置资源。然而，在冷战前二十年，“枪炮”和“黄油”曾在美国呈现出积极的关联效应。一方面，在20世纪50年代到60年代中期，美国的国防支出基本占据联邦政府总支出的50%，占国民生产总值的10%~15%。另一方面，这一时期的美国正值战后经济繁荣期，民用经济飞速发展，政府税收持续增加。正因此，美国政府有足够的资源和能力供养巨额的军事支出与海外援助，以应对苏联的安全威胁。以国防部为核心的美国国家军事部门不仅通过军队雇佣提供了大量的就业岗位，还是国内钢铁、机械制造等部门的最大买家，助推了美国的经济增长。20世纪60年代末既是美国“伟大社会”纲领和“向贫穷宣战”政策实施的年代，也同时是越南战争白热化的时代，美国军事上的傲慢、战后繁荣和社会进步同时达到巅峰。

高度协调的资源配置在冷战初期的三个政策领域表现得最为明显。第一是科技领域。虽然外部安全威胁在国内制造了巨大的军事化压力，但冷战的帷幕拉开后，美国并没有一味地增加国防支出，而是选择了技术密集型的威慑战略，以避免对金钱和人力的过度汲取。五角大楼和私营部门高度合作，前者的军事技术研发投入不仅供养了诸多科研机构和创新型企业，还成为美国风险投资产业兴起的重要基础。第二是产业领域。艾森豪威尔总统曾在其告别演说中主动承认，美国国内存在一种“军事-工业复合体”：几个大型的军工制造企业为所在选区的国会议员筹资助选，以期通过他们从国会获得持续的国防支出拨款，而国防部再委托这些军工企业进行生产和采购，为其提供市场和利润来源。军工企业、国会议员和国防部三者之间的联合，是国家的安全需求助长商业资产阶级利益的典型例证。第三是美国的海外军事扩张为美国跨国公司的市场扩张铺平了道路，在国际经济领域实现了政府军事投入与商业利益的积极互动。联邦政府的国防支出助长了美国企业的商业利益，商业资产阶级也就“容忍”了“安全国家”的有限扩张。

然而，这种“枪炮与黄油兼得”的平衡体制是在特殊的国际权力结构下实现的。在冷战前二十年，美国在安全领域面临一个强大的竞争对手，但却在经济领域享受独一无二的霸权地位。在这种国际政经结构下，美国的国家安全利益与市场经济体制并行不悖，无论是在美国的冷战大战略下，还是在美国的国内政治中，都实现了协调与统一。自20世纪70年代起，两者的矛盾开始显现。美国不仅要面对苏联这个地缘竞争对手，还受到了来自经济复苏后的盟友国家的经济竞争压力。联邦德国与日本在机械制造和高科技领域不断抢占美国企业的市场份额，成为世界主要出口大国。与此同时，美国经济出现了明显的衰退趋势，1970年美国国民生产总值在世界生产总值中的占比从1950年的60%下降到35%，在全球的出口占比相应从20%下降到12%左右，其贸易结构自19世纪末以来首次从贸易顺差转变为贸易逆差。无力维持美元-黄金挂钩的金本位国际金融体系的美国，在1971年单方面宣布了布雷顿森林体系的解体，极大挫伤了与其欧洲安全盟友的关系。无独有偶，1973~1974年的石油危机加剧了美国的通货膨胀，给企业带来了巨大的财务压力。美国的大型企业不得不重构其成本结构，将制造环节转移海外，进一步增加了国内的失业率、削弱了国防工业基础，拉开了五大湖地区工业衰退的序幕。

到20世纪80年代，美国军事与经济兼顾的平衡体制已经严重动摇，里根政府却开展了与苏联的新一轮军备竞赛，军费支出迎来了新一轮的增长。1981~1989年，联邦政府支出从6780亿美元增长到1.1万亿美元，涨幅接近70%，同期联邦债务从7380亿美元增长到了2.1万亿美元，涨幅接近300%。里根政府打破了“减税必须匹配减支”的财政纪律，此后，借债来为政府开支融资成为一种难以逆转的政治常态。更为重要的是，冷战后期，大规模的“枪炮”投入对生产性投资的负面影响愈发显现。有研究指出，美国的国防军事支出对企业的资助只在短期生效，长远来看，反而会降低国内企业在国际贸易中的竞争力。正如梅尔曼（Seyer Melman）早先观察到的，那些没有受到政府资助的制造行业，由于军事工业的挤压而面临转行或是关闭的风险；为了规避这种风险，它们选择转移到国外，这导致许多面向大众消费的制造业及其就业岗位难以回归。

美国如今面临的财政问题，实为奉行多年的战争资本主义的遗产，维持军费、改善民生、消除债务，早已成为美国经济政策的不可能三角。而在特朗普等民族主义者看来，美国为维持所谓的“自由国际体系”付出了最多的成本，不仅导致国内生产性投资不足，还为其他国家提供了增加经济实力、提升社会福祉的机会，反而动摇了美国的霸权地位。在这一逻辑下，缓解美国政府的“债务难题”，既要削减国内支出，也必须要盟友来为国际事务共同买单。

▍特朗普的政府效率部成功削减了哪些预算？

尽管马斯克一度扬言要削减30%的联邦预算，截至目前，政府效率部的主要行动，不过是叫停了政府部门的一些承包合同和租赁合同，裁撤了个别联邦机构及它们的合同制员工。在其官方网站上，政府效率部公布了一组名为“收据墙”（wall of receipts）的数据，对各部门的政府支出削减情况进行了排名。数据显示，政府效率部已为联邦政府节省总额2050亿美元的支出，平均为每个美国人节省1273美元。分析人士质疑称，部分合同金额被严重夸大；即使按照他们声称的金额计算，这些金额对联邦政府整体预算的影响也微不足道。随着马斯克于5月底宣布辞职，曾经来势汹汹的政府效率部基本偃旗息鼓。

事实上，无论是谁来领导政府效率部，无论是谁来执行特朗普的财政削减计划，势必都会遭受国会、司法和官僚政治的多重阻碍。按性质划分，美国政府的财政支出包含法定支出、自主性支出和利息支出三部分。根据2024财年数据，弹性相对较高的自主性支出总额为1.9万亿美元，占总预算比例不到30%，其中国防支出超过8800亿美元，约占美国国民生产总值的3%。这意味着政府效率部若想实现30%的目标，不仅需要大幅削减军费，还有必要削减社会保障等法定支出。

然而，在法定支出中，占比最大的福利政策支出具有明显的“棘轮效应”，易增难减；社会保障、医疗保险、退伍军人福利等大额开销，不仅是政治敏感性极高的话题，受益范围更主要是老年群体、乡村和郊区的底层工人，也即共和党的民意基础。成立200多天以来，政府效率部迟迟未对此表态，显然深知过于激进的改革措施可能对后续选情产生不利的影响。

在自主性支出中，国防部是预算削减的重点。五角大楼的腐败众所周知，政府效率部也向媒体曝光了诸多引人注目的预算丑闻，包括国防部采购的5.2万美元的垃圾桶，1.4万美元的马桶圈，以及1280美元的咖啡杯等。然而，美国的“钱袋子”（预算权）掌握在国会而非总统手中，在这一决策结构下，国防开支注定难以撼动。美国的军费具有强大的国内经济效应，关乎就业与地方经济。洛克希德·马丁、波音、诺斯罗普·格鲁曼、通用动力等军工巨头拥有庞大的游说团队和巨额政治献金，能有效地影响国会山的决策，确保资金持续流入。大型国防项目的分包商更是遍及美国所有州和绝大多数国会选区，国防产业系统性地渗透到乡村及半乡村区域，相关岗位在当地就业与财政收入中占据着超乎寻常的比重。削减项目意味着当地工厂关闭、工人失业，对地方经济有重大影响，这是任何国会议员都无法接受的。在部分高度依赖军工产业的选区，当地立法者甚至会主动推进军费增长，并将国防作为最优先事务。不出意料，在对国防部展开初步调查后，政府效率部至今仍未有任何实质行动，国防部也并未为所谓的“自主调整”提供任何细节或证据。在这一领域，预算改革同样不了了之。事实上，在其第一任期内，特朗普政府便不断创下军费开支新高。如今，特朗普计划开展美国历史上最大规模的国内驱逐行动，需要巨额资金雇佣更多边境巡逻人员、建造拘留设施、完成边境墙建设，并动用国民警卫队与军队。而从长期来看，美国对中国开展的大国竞争，俄乌冲突、巴以冲突等地缘政治压力，甚至还将继续推高国防支出。

目前看来，政府效率部真正攻击的部门和削减的财政支出非常具有选择性：在特朗普的授权下，首当其冲的是美国国际开发署（USAID），大部分的援助项目被叫停，近7000名雇员“被休假”或遭解雇。马斯克指责USAID在部分受援国（如乌克兰）内，通过给予特定的媒体资助来为美国民主党总统候选人站台。据统计，在2024年的美国大选中，美国国际开发署雇员97%的政治捐款都流向了民主党，显示出该部门鲜明的政治倾向。特朗普借“机构反腐”之名裁撤美国国际开发署，实际上是想削弱该机构的独立性，使其更好地效力于总统和国务卿的政治路线。类似地，由于意识形态相左，特朗普还宣布要撤销美国教育部，并将该机构描述成“对美国青年进行思想灌输”的手段。在他看来，教育部倡导的“多元、平等与共融”（DEI）思潮严重危害了美国社会的健康发展，尤其是在高校培养了一批自由主义“左派”精英，将精英大学打造成了“反特朗普大本营”。

政府效率部叫停的政府合同还明显避开了与马斯克企业的利益冲突。按“收据墙”所显示的排名来看，合同削减金额排名靠前的部门，如教育部和环境保护署等，主要是出于和特朗普意识形态的分歧以及与马斯克企业的监管纠纷而遭到攻击，而例如国防部、商务部和美国国家航空航天局（NASA）等给予马斯克企业大量承包合同的部门，却处在排行榜的最后几名。过去十年间，特斯拉和SpaceX与联邦政府签订了高达154亿美元的政府采购合同，NASA和国防部与马斯克企业的业务往来分别高达118亿美元和38亿美元。目前美国大部分卫星发射都需要依靠SpaceX来送入轨道，在该领域削减政府支出必将牵扯马斯克的企业利益。

总的来看，尽管政府效率部意在通过商业效率逻辑打破政府内部的官僚主义壁垒，但该机构实际的改革逻辑明显服务于政治保守派的诉求、特朗普的党争需求，以及马斯克等科技精英的企业利益。

▍无论成败，特朗普财政改革都将冲击世界经济秩序

如果激进的政府改革难以“节流”，特朗普可能会进一步通过提高关税等方式实现“开源”。目前已全面打响的关税战，不仅针对其经济竞争对手，甚至包含美国的盟伴国家。彼得森国际经济研究所（PIIE）估算，如果美国对所有进口商品征收10%的关税，每年将产生约3000亿美元的额外关税收入；如果在此基础上再将对中国商品的关税提高到60%，年关税总收入将接近5000亿美元。然而，即使如此，关税的增长仍然难以填补美国的天价财政赤字。美国国会预算办公室预计，2025财年联邦总收入可达到5.2万亿美元，而预算赤字将达到1.9万亿美元。2025年1月至6月，美国关税收入总额仅为939亿美元，仅占总收入的1.8%，占预计赤字的5%。

弥补赤字的另一可能手段是继续发行大量国债，并提供更高收益率以吸引全球买家。然而，不断上升的国债利率，将会持续推高全球利率水平，增加各国政府和企业的融资成本，尤其是负债率更高的发展中国家。近年来，美国的巨额债务已经引发了对其财政可持续性的强烈担忧，中国、俄罗斯、沙特等国，正积极寻求在跨境贸易和金融中减少对美元的依赖，推动本币结算、增持黄金和其他货币储备，以应对美国不可预测的财政政策带来的全球外溢效应。

此外，在资源总量有限的情况下，特朗普政府效率导向的思维会使其更加严格评估全球治理中联盟义务的“性价比”，收缩对外援助、强调军费分摊。为实现战略自主，欧盟成员国势必要增强本土的防务开支。而与此同时，受新冠疫情和乌克兰危机影响，欧洲各国政府普遍面临经济和财政困境，提高防务支出可能意味着削减社会福利、增加税收或新的债务。“枪炮还是黄油”涉及财政秩序的调整，是世界主要国家在当前地缘政治格局下都必须面临的一道选择题。

编辑 |王致虚

参考文献

[1]Paul A.C. Koistinen, The Industrial-Military Complex: A Historical Perspective, Praeger, 1980; Ann Markusen and Joel Yudken, Dismantling the Cold War Economy, Basic Books, 1992.

[2]Seymour Melman, The Permanent War Economy: American Capitalism in Decline, Simon and Schuster, 1985, pp. 23~24.

[3]Gary Clyde Hufbauer and Ye Zhang,“Trump’s Tarriff Revenue Tracker: How Much is the US Collecting? Which Imports are Hit?”PIIE, August 21, 2025,

[4]Paul Kennedy, The Rise and Fall of Great Powers, Random House, 1987, p. xvi.