从创新城市到城市高质量发展，十五五应该如何落实？

作者 | 1/6图片工作室

过去十年，中国城市化的主旋律是「增量扩张」。当「十四五」进入收官，「十五五」（2026—2030）成为承上启下的五年，城市话语的关键词悄然转为「存量提质」。

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我国城镇化率即将进入70%的成熟阶段，

存量提质势在必行

2025年中央城市工作会议把「着力建设富有活力的创新城市」放在六项重点任务的首位，这并非修辞更迭，而是发展逻辑的迁移：创新不再只是科研口径的「技术进步」，而是以工程化与制度供给为抓手、以产业效率为靶心的系统性升级。

表面看，是新科技与新赛道；本质上，是一座城市如何把人才、资本、空间、数据与场景组织成一套高效的「基础设施服务」，在国内国际双循环中承担起经济枢纽的职责。

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创新将成为，超大特大城市的核心竞争力

（来源：图虫创意）

8月28日，《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》公布。

这份文件不仅勾勒出「到2030年现代化人民城市建设取得重要进展、到2035年基本建成现代化人民城市」的十五五、十六五蓝图，更将「培育壮大城市发展新动能」作为核心任务之一，与此前中央城市工作会议「着力建设富有活力的创新城市」的要求深度契合。

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北京是全国创新城市的代表之一

今年，国家发布的重磅文件数量密度极高，为什么呢？

我们正处在，技术跃迁与产业重构的爆发前夜——大模型与机器人让「智能」走出屏幕进入车间、商场、街道；风光发电与特高压把「绿电」从荒漠与高原送到城市中心；低空经济把一千米以下的天空纳入交通走廊。

与之相匹配的，是国际经贸格局与大国产业链的加速度重塑。

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脑机接口正在从科幻走向现实

（来源：网络开放平台）

对城市来说，创新已不再是某个园区的职责，而是整体能力的再组织：谁能在要素互通、链条互融、设施互联上形成合力，谁就能「跑得久、跑得稳」。

那么，十五五期间，创新城市该如何从蓝图走向实践？

01

先搭「创新底座」：让要素动起来、空间活起来

创新不是空中楼阁，得先有能托举它的「底座」。这个底座不是堆砌政策，而是围绕要素协同、机制突破、空间更新、枢纽联动四个维度，把城市的创新基因激活。每个维度的实践，都在回答如何让创新落地更顺畅。

1. 创新生态：把「研发、测试、迭代」的距离压到最短

什么是好的创新生态？

答案藏在城市的产业肌理里。深圳南山「机器人谷」的故事最有说服力：沿留仙大道的十来公里走廊上，传感器、执行器、整机企业紧密合作，大学实验室到企业中试线的距离以「分钟」计算。

当地人说的「上午研发、下午测试、晚上迭代」不是段子，而是近场化迭代的真实写照——样机从论文到量产的时间被实实在在压缩，创新的「试错成本」和「时间成本」双双降低。

这也正是深圳能成为全球创新制造中心的关键。

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深圳南山区

（来源：图虫创意）

杭州走的是另一条「资金+场景」的生态路径。两只千亿母基金叠加「3+N」产业基金群（总规模超3000亿元），为创新团队托底；亚运场馆与「城市大脑」按白名单开放数据，给自动驾驶、大模型企业提供测试场景。

就像深度求索（大模型）、宇树（机器人）、强脑（脑机接口）这些「杭州六小龙」，只要有好点子，就能在规则明确的场景里反复打磨，最终形成从底层技术到应用落地的多元生态。

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宇树科技的Unitree H1机器人

（来源：网络开放平台）

还有更多城市在探索适合自己的生态：北京亦庄开放自动驾驶路测、医疗临床等真实场景，打通「从样机到首台套」的制度通道；苏州工业园区把检测、计量、知识产权做成「平台服务」，让企业不用在琐事上耗精力，专心搞产品、找客户。

这些生态的共性，都是「把创新需要的要素凑到一起」，让产业链、资金链、人才链、创新链拧成一股绳。

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亦庄无人驾驶

2. 协同机制：打破「条块分割」，让创新跨区域跑起来

过去增量扩张时期的机制，有些已跟不上高质量发展的节奏，打破行政壁垒，成了激活创新的关键。

长三角的实践很有代表性：江苏人工智能企业思必驰联合上海交大攻关技术，解决了车载场景「最后一厘米」的交互难题，安徽奇瑞、浙江吉利的整车厂直接把成果用在量产线上。

这背后，是跨区域协作消除了「省界障碍」，让产学研用从各自为战变成跨省联动，整个区域的创新效率都提了上来。机制创新还要「向内挖潜」。

江苏向61家重点民企下放高级职称评审权，企业引才育才的积极性一下子被激发；天津把高铁新城规划与产业布局、城市功能捆绑在一起，让交通枢纽不再是孤立的站点，而是与产业集群、市民生活无缝衔接的创新节点。

这些改革看似细碎，实则给创新「松绑」，让城市的体制机制更灵活、更高效。

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天津站周边成为城市夜经济的代表

3. 城市更新：不是「刷墙」，是让老空间长出新产业

中央城市工作会议强调「高质量开展城市更新」，核心不是把老建筑翻新，而是让旧空间成为培育新动能的「土壤」。

北京把老旧胡同「大吉巷」改造成集文创与社区服务于一体的创新街区，居民生活更便利，年轻人也愿意来创业；贵阳将老厂区「新印1950」升级为文创产业园，成了城市新的消费打卡点，更新的是空间，激活的是人气与商机。

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借助城市更新北京THE BOX将老商业转化为，

面向年轻人的活力中心

更关键的是，城市更新正在成为城区发展新兴制造业的「抓手」。

上海「智慧湾」把旧厂房改造成3D打印、智能微制造社区，不仅建成全球首家3D打印主题博物馆，还造出了世界最大3D打印混凝土步行桥，成本比传统方式省了三分之一，还能实时监测应力，未来有望用在航空航天零部件制造、个性化医疗器械等领域。

这才是城市更新的核心——不是「换壳」，而是让老地方长出新产业，让城市空间与创新需求同频共振。

4. 枢纽作用：做「双循环」的节点，让创新连接内外

中央会议提出「发挥城市在双循环中的枢纽作用」，对创新城市来说，这意味着「既能托举国内循环，又能链接全球市场」。

国际上，纽约、伦敦、新加坡依靠港口、机场、金融市场，成了商业、人才、资本的流动中心；国内，深圳则把「枢纽」做成了创新的「加速器」。

向内看，深圳用港口与机场托举产业协同：深圳港承接欧美主航线，提供高频可预期的集装箱出货能力；宝安国际机场叠加跨境电商通道，满足高附加值货物「小时级」流转。

依托这套通道，深圳与东莞、惠州、佛山形成「设计在深圳、配套在珠三角、当日抵港」的节奏，供应链周转时间大幅压缩。

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深圳盐田港集装箱码头

（来源：图虫创意）

向外看，前海在税制、跨境人才服务等方面做「制度型开放」，跨境结算、国际仲裁更顺畅；盐田、蛇口对接全球航线，近洋线路串联起湾区—东南亚—全球；

综试区、海外仓把研发、生产、销售连起来，再加上低空经济、智慧港口等开放场景，产业迭代能直接对接全球反馈。

可以说，深圳用港空网络夯实内循环供给，用前海制度巩固外循环「出海口」，真正做到了「区域中枢+全球节点」的定位。

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深圳前海自贸区

（来源：图虫创意）

其实，搭建创新底座的核心，不是把所有热门赛道都塞进清单，而是「尊重禀赋、聚焦主线」。

上海瞄准集成电路与生物医药，杭州做强数字经济与人工智能，合肥从新能源与量子切入，苏南中小城市深耕专精特新——谁有原始创新能力、谁有制造配套、谁能掌握口岸规则，就走出适合自身的路。

02

抓准「未来产业」：十五五的创新赛道该怎么选？

十五五的城市竞争，早已不是「全能比拼」，而是「赛道突围」。

2025年《政府工作报告》明确培育生物制造、量子科技等新赛道，这些产业多处于技术或商业化导入期，测算显示2030年中国未来产业市场规模有望达10万亿元，未来5-10年将集中爆发。

对城市来说，选对赛道、形成比较优势，才能在创新竞争中占得先机。其中，有四类产业与城市发展深度绑定，既是技术前沿，也是能级跃升的关键。

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选对赛道，才能让城市在竞争中占得先机

（来源：图虫创意）

1. 人工智能（AI）：

不「堆模型」，要「织场景」

大模型让AI变得大众化，但对城市而言，关键不是「有没有大模型」，而是「能不能让AI赋能其他行业」。

国务院《关于深入实施「人工智能+」行动的意见》说得很清楚：要「推动智能算力供给普惠易用」，让「全体人民共享AI发展成果」。这意味着，未来十年AI不是独立技术领域，而是国家发展战略的「基础设施」。

城市要做的第一件事，是把算力做成「公共服务」。

我国数据中心不是不够用，而是利用率太低——平均仅38%，远低于全球60%的水平，还存在重复建设、能耗难控的问题。

所以，城市得先摸底自身数据、算力资源，再把算力整合到「城市级一站式运营平台」，通过跨中心调度、峰谷任务错开，提升资源利用率、降低能耗。就像建「公共电网」一样，让企业、科研机构都能低成本用上算力。

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我国数字经济对算力的需求增速达到了30%以上

图为成都天府新区成都超算中心

（来源：图虫创意）

第二件事，是探索适合自己的产业落地方式。

北京亦庄划定无人驾驶、机器人应用区域，让AI企业在真实城市场景中训练算法、迭代产品，不用把精力耗在「申请协调」上；

上海瞄准「国际化产业集群」，在浦东张江建「AI岛」，用税收优惠、研发补贴引入微软亚洲研究院、亚马逊AWS AI中心，同时吸引商汤、依图等本土企业，形成「中外协同、技术互补」的生态。

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上海张江人工智能岛

更关键的是，上海还推动AI与汽车、电子信息等支柱产业融合，比如临港新片区的「AI+智能制造」试点，用机器视觉质检、智能调度帮传统工厂提效，让AI从实验室快速走进「生产线」。

放眼全球，硅谷能诞生OpenAI、Google DeepMind，核心是打通了「技术研发—资本投入—市场验证」的链路，让AI创新快速获得资金与场景；

新加坡GovTech则展示了「政府即平台」的思路，城市级数字身份、统一支付、跨部门数据协同，让「AI中台」真正落地到公共服务中，民众的感受是「办事变简单了」。

这些城市的共性，都是不「比参数」、不「堆模型」，而是比「功效」、织「场景」，要「数据可验证」。

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OpenAI位于旧金山先锋大厦的前总部

（来源：网络开放平台）

还要注意，测试是AI落地的「另一只靴子」。自动驾驶的安全边界要验证，医疗影像AI要经得起复核，教育AI要实现因人施教。只有当AI的「可验证性」成为共识，社会信任成本才会下降，「全体人民共享成果」才能真正实现。

2. 具身智能：

下一个产业风口，城市该怎么抢？

具身智能是「AI实体化」的过程，被认为是继工业自动化后的新一轮制造业、服务业革命。现在，各国科技公司都在发力人形机器人、智能无人系统，把它视作「下一个风口」。

对城市来说，抢占这个赛道，既能推动制造业升级，又能催生智慧物流、医疗护理机器人等新服务业态。

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特斯拉Optimus

（来源：网络开放平台）

中国有良好的产业基础。2023年中国制造业机器人使用密度为470台/万人，美国为295台/万人，中国将在2026年超越韩国成为全球机器人使用密度最高的国家，同时服务机器人、特种机器人市场也在快速扩张。

一些城市已经提前布局：杭州钱塘区设立具身智能未来产业先导区，联合浙江理工大学、宇树科技等共建协同创新中心，专攻人形机器人技术；

目前这里已集聚超100家AI及机器人企业，安防巡检、水下、工业机器人等产品崭露头角，产业链覆盖芯片、智能传感、AI算法，成了杭州新质生产力的增长极。

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杭州钱塘区

（来源：图虫创意）

国际经验也值得借鉴。东京和大阪集聚了东京大学JSK实验室、安川电机等顶尖机构，靠产学研联盟持续突破；美国马萨诸塞州有400多家机器人相关企业、70余家研发实验室，麻省理工学院、波士顿动力等在此扎根。

州政府、科研机构、企业一起发力，每年吸引大量风投，创建了全球最大独立机器人创新中心MassRobotics，15所大学开设机器人专业。

现在波士顿地区有80多家机器人公司，年产值数十亿美元，形成了完整的生态。

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波士顿新中心内的HRI实验室的共享设备

（来源：网络开放平台）

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代表企业波士顿动力

（来源：网络开放平台）

不同城市该怎么切入？分两种情况：

有制造基础的城市，比如像苏州吴中区，聚焦减速器、力矩电机、3D感知等关键零部件突破，形成本地化供应链。

现在吴中区的企业研发机器人，伺服电机、减速器、关节模组等核心部件在区内就能配齐，10公里半径内找得到所有配套商，完整的产业链让创新落地更快。

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苏州吴中区的产业园区

（来源：图虫创意）

没有雄厚制造基础的城市，可以搭虚拟仿真平台，开放复杂环境做测试验证，聚焦具身智能原型机设计、中试，再鼓励本地企业应用。

把「中试+认证+采购」做成制度，从「首台套」慢慢做到产业落地——不用贪大求全，先把「小而美」的环节做透。

3. 新能源革命：

算力时代的「电力基石」，不能少

不管是AI还是具身智能，都离不开稳定的电力——在「算力革命」的当下，谁能用更清洁、更稳定、更低成本的电力喂饱数据中心与AI算力，谁就能更好承接新产业。

今年7月，国网新源控股完成365亿元增资扩股，创下我国国资产权交易现金募资之最，资金主要投向抽水蓄能（预计带动超3000亿元项目投资）。

这不仅是资本对「新型电力系统」的认可，更说明算力时代，调峰、调频、长时储能的投资周期已经开启。

抽水蓄能就像城市电力的「超级稳定器」，能提高可再生能源消纳能力，给数据中心、AI产业提供「确定性电力」，这是创新城市的硬保障。

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抽水蓄能发电将间歇性的能源暂时储存起来，

供电力需求较高时，通过涡轮机释放出来发电

图为溧阳抽水蓄能电站

（来源：网络开放平台）

从供给侧看：

西北—华北正在建「清洁能源+特高压」的「绿电外送」网络，为沿海大城市输送清洁电力。

特高压是1000千伏及以上交流、±800千伏及以上直流输电技术，能远距离、大容量、低损耗送电——比如张家口的风光基地，就和骨干电网、数据中心、运营商算力调度连在一起，再通过张北—雄安1000千伏特高压工程，把绿电送进京津冀。

这也正是「东数西算」的思路：西部建算力中心和新能源基地，东部用计算成果和绿电，两端协同满足数字经济需求。

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张北草原上风力发电场

（来源：图虫创意）

城市要抓住机遇把特高压的「过境红利」变成「发展红利」：争取换流站、落点站建在周边，形成绿电接入的「总闸门」；围绕这些节点布局高附加值产业，比如大算力数据中心、第三代半导体、动力电池材料，靠电力优势，切入新赛道。

从需求侧看：

城市电网也在变「聪明」。深圳把虚拟电厂从政策落到平台，聚合充电桩、楼宇空调、储能等分布式资源，可调能力向百万千瓦级迈进；成都提出「1+2+N」虚拟电厂框架，针对公共建筑、充换电、数据中心提升负荷调节能力，目标是可调能力达电网峰值负荷的5%。

这些「柔性资源」，本质上是在新能源波动与算力用电峰谷之间，搭建一套实时响应的「软件电厂」，让电力利用更高效。

美国加州硅谷也给我们启发：它不仅是科技中心，还是电动汽车、储能创新的高地，催生了大批电池技术创业公司。

现在新一代储能、电氢融合、智能电网技术在涌现，城市要抓住「新能源+数字化」的趋势，鼓励企业在高效光伏、先进储能、氢能利用上突破，找到自己的产业突破口。

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特斯拉家用储能设备Powerwall

（来源：网络开放平台）

4. 低空经济：

拓展城市发展的空中空间

低空经济的增长速度很惊人：2024年我国市场规模达5059.5亿元，同比增33.8%；2025年将突破1.5万亿元；2035年预计飙升至3.5万亿元。

对城市来说，发展低空经济不是造飞行器这么简单，而是要整合空域、交通、场景资源，把「上空一千米」变成新的发展空间。

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低空经济特指在1000米以下，

进行有人或无人低空飞行活动，

带动相关领域融合发展的综合性经济形态

核心要做三件事：

★ 空域改革要让航线「网格化、分级分类」，楼顶起降点、低空走廊、应急航线要纳入法定规划；

★ 数字化的UTM（无人机交通管理）要靠5G、北斗、ADS-B技术，实现「看得见、联得上、管得住」；

★ 商业化要多场景发力，比如应急救援、医疗冷链、警务巡查等公共服务，电力巡检、港区物流、农业植保等产业服务，还有低空观光等文旅消费，让低空经济真正融入城市运转。

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亿航智能eVTOL被很多城市用于旅游观光

（来源：网络开放平台）

不少城市已经迈出步伐。深圳用地方立法明确低空经济的产业促进与安全治理，试点跨海跨城eVTOL载人飞行，实现「湾区两城13分钟通勤」；目前已建成249个低空起降设施，包括无人机快递集散中心、配送站点，初步形成「空中物流网络」。

成德眉资四市成立低空经济联盟，率先实现空域「一次审批、四市通用」——2025年上半年，四市间的低空物流航线同比增长320%，跨市物流效率大幅提升。

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美团在深圳开通了53条航线

国际上的做法也有参考价值。美国在UTM试验中，提前明确「谁来看见谁、谁对谁让路、谁在何时何地飞」的规则；

迪拜则在强监管框架下，先开放几条短途航线，让「飞行」被市民看见、被市场检验。它们的共性是规则先行、试点托底、风险可计量。

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美国联邦航空管理局（FAA）的

「空中高速公路」分层行驶方案

（来源：网络开放平台）

03

定准「城市策略」：不盲目跟风，要差异化突围

不是所有城市都要挤同一条赛道，差异化搭配，才能在十五五的创新竞争中胜出。要根据城市的禀赋，选准自己的角色，同时明确「不做什么」，把有限资源用在刀刃上。

1. 科研型城市：

把「论文-验证-首台」打通

高校、大院所密集的城市，比如北京、上海、合肥，最适合把AI与具身智能做深做透。核心是强化「从基础研究到中试」的连续性：让大学实验室的论文能快速变成样机，样机能顺畅进入中试环节，中试成熟后能落地为首台（套）产品。

要避免「只研不转」的脱节，比如建更多中试平台，出台政策鼓励科研人员参与成果转化，让创新链条的每一环都「无缝衔接」。

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从创新到产业落地的阶段不同，

人才需求也不同

2. 制造型城市：

靠「中试-量产+能源底座」形成优势

配套体系完备的城市，比如苏州、东莞、佛山，要在具身智能与新能源的交叉点发力。重点建设「样机工坊—中试工厂—柔性量产线」的三级体系，再加上稳定的新能源底座，形成「即产即用」的能效优势。

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东莞松山湖正在形成

以华为为核心的创新制造区

同时要做两件事：一是列「关键零部件本地化清单」，逐步实现核心部件自主可控；二是用「长期订单换研发」，给本地企业稳定的需求，慢慢提升技术含量与议价能力，不追求「全产业链」，但要在关键环节有话语权。

3. 口岸/开放型城市：

做「外向型创新节点」

港口、空港、自贸片区突出的城市，比如深圳、广州、青岛，把AI场景开放、低空航线网络、制造业等结合起来，形成新兴产业合作区。

核心是走「服务贸易—离岸创新—总部经济」的外向型路径：比如用自贸片区的政策优势，吸引跨国企业设立研发中心；用港口、机场的枢纽优势，链接全球供应链；用低空经济的场景优势，培育跨境物流新业态，让创新既能服务国内循环，又能链接全球资源。

不管是哪类城市，都要列「不做清单」：不盲目上「高耗低效」项目，不在不同赛道间重复投入，不跟风追逐不适合自己的热点。

创新不是科技大杂烩，而是把制度、空间、资金、人才与场景织成「效率网」，先把一个创新做透，比做十个创新却没一件做好更重要。

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正在成为全球海洋经济支点的青岛

（来源：图虫创意）

04

创新城市，要「坚定而克制」

十五五期间的创新城市建设，不是一日之功，更不是孤立之事。它需要城市解放思想、勇于改革，在体制机制上为创新「清障搭台」；也需要全社会参与，培育「崇尚创新、宽容失败」的文化氛围。

但最关键的，是要避免「急躁」——怕的不是「慢」，而是「乱」：把不适合的赛道硬塞进计划，把没准备好的项目匆忙开工，把边界没厘清的技术推向公众，任何一个「急躁的决定」，都可能在两三年后变成难以挽回的沉没成本。

如果给十五五的创新城市画个轮廓，它会像一台协调运转的「智能体」：「创新生态」让它跑得快，「改革与更新」让它跑得稳，「枢纽作用」让它走得远；

AI是它的「聪明大脑」，具身智能是它的「有力手脚」，新能源是它「强劲的血液」，低空经济则为它打开了「第三维的生活与生产空间」。

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合肥成为创新城市的一匹黑马

（来源：图虫创意）

创新城市建设，是时代赋予城市的新课题，更是推进中国式现代化的必然要求。

从培育生态到深化改革，从打造双循环枢纽到聚焦未来赛道，每一步都需要政策、产业、人才、环境的协同——政策为产业清障，产业为人才搭台，人才推动技术创新，环境吸引更多要素集聚，最终形成良性循环。

十五五的大幕即将拉开，创新城市的竞赛已经开始。唯有尊重规律、立足禀赋，才能把中央城市工作会议的任务落到「地面」，让创新真正成为城市高质量发展的第一动力。