美国国家安全委员会的组织运行方式（下）

前  言

美国国家安全委员会依据1947年《国家安全法》成立，是国际社会第一个国家安全委员会。该委员会是由总统主持的最高级别的国家安全及外交事务幕僚机构，往往被称作“世界上最有权力的委员会”“操纵世界的手”。本文总结了不同历史时期美国国家安全委员会的组织运行方式。总体上看，该委员会的职责权限大小取决于总统个人的决策习惯和国家安全形势，有的总统主动将自己的资源、信任、影响力和权力交与委员会成员，有的却一人操控大权，因此国家安全委员会的规模和制度一直在变化。

图1 美国总统小布什与国家安全委员会进行交流

五、卡特时期的国家安全委员会（1977-1981）

卡特头脑开明、见识广博，非常讲究细节，对自己的才智和能力相当有自信，希望掌控每件事情的决定权。卡特任命布热津斯基为国家安全事务助理，两人联手策划并取得了一系列外交成就，包括签署《巴拿马运河条约》、实现与中国关系的正常化、采用新的军事理论和核理论。

建立政策审查委员会和特别协调委员会。卡特认为上届政府的委员会太多，要求布热津斯基建立一个简单清晰的机制，最终只保留两个委员会：政策审查委员会，负责处理外交政策、国防政策和国际经济问题，委员会会议主要由国务卿主持，中情局局长主持过两次讨论情报预算的会议；特别协调委员会，由布热津斯基领导，成员为部长级官员，负责处理必须秘密进行的情报决策、军控和危机应对问题，使最重要、最敏感的问题基本都由布热津斯基负责。总统备忘录也被重新命名，《国家安全研究备忘录》改为《总统参考备忘录》，《国家安全决策备忘录》改为《总统指令》。

非正式小型会面成为解决问题的主要方式。卡特团队私下交往的次数远远超过正式会面的次数，他们常常在周五一起吃早餐，最初只有国家安全委员会的成员参加，后来其他成员也偶尔参加。这类小型会面成为真正解决问题的手段——虽然他们构想通过国家安全委员会的正式会议干些实事，但这类会议次数太少，一般只用来做出重大决策。非正规小型会议可以畅所欲言，尽管无法制定政策，但能够帮助把握问题方向，然后通过正规程序督促政策的实施和各方行动的协调。

削减国家安全委员会规模，明确委员会工作重点。布热津斯基努力缩减基辛格时期国家安全委员会的规模，团队一开始只有25名专业人员，保留几名福特时期的官员，还创造性地雇用了新闻工作者和一名负责与国会联络的女士。与往届政府一样，卡特和布热津斯基在采取行动前都会发布一系列《总统参考备忘录》，处理迫在眉睫的重点问题。在政策制定过程中，布热津斯基及其团队还起草了一份清单，列举出十大工作目标，如巩固美欧日三方关系、促进中美关系正常化、推动中东问题全面解决、维持强大的国防力量。这些目标大都实现了，反映出卡特时期国家安全委员会的高效率。

六、里根时期的国家安全委员会（1981-1989）

里根总统不喜欢被琐碎的事务缠身，只投身处理几项关键事务，而将其他事务的权力下放。里根政府的冷战策略是重振军威，道德层面向苏联宣战，遏制苏联侵略势头，击退苏联取得的进展，实施战略防御倡议。里根任内没有赋予国家安全事务助理应有的权力，期间共任命六位国家安全事务助理。  

国家安全委员会在里根执政首个任期陷入低谷。里根上台后推行改革，削弱国家安全事务助理及其幕僚的权力，使这一职位不再是内阁级别，也不再直接向总统汇报，而仅发挥协调作用。这种安排强调内阁部长为总统出谋划策的职责，内阁级会议成为决策平台。里根首个任期内设立了八个内阁委员会，包括国家安全委员会。里根还设立了分别负责国家安全政策和国内政策的总统顾问。其中，负责国家安全政策的总统顾问负责安排国家安全委员会会议，发挥的作用更像是国家安全事务助理；其组织设立了分别负责国防、情报、外交和应对危机的协调委员会，前三个委员会由内阁相应部门主持工作，第四个委员会由副总统主持工作。这种将国家安全委员会职能（甚至协调职能）下放给内阁部门的做法，导致决策时组织混乱、分歧很大、效率极低，国家安全委员会虽开会频繁但得不出什么结果。总统备忘录也重新命名，《总统参考备忘录》改为《国家安全研究指令》，《总统指令》改为《国家安全决策指令》。

里根第二个任期重新组建了高效的国家安全委员会体系。国家安全委员会幕僚向伊朗秘密出售武器的“伊朗门事件”，推动了国家安全委员会体系的转变。该事件让里根政府认识到，无序的决策机制制定出来的政策存在严重危险，国家安全委员会需要总统的精心管理。里根任命了新的国家安全事务助理卡卢奇，赋予他随时会见总统的权力。卡卢奇对国家安全委员会进行大刀阔斧的改革，裁掉60%的人员，设立总法律顾问办公室，消除双副手体制，并担任由部长级官员组成的高级审查小组的主席，建立一系列副部级政策评估小组。这一系列改革有效地化解了部门分歧，推动了跨部门合作的顺利进行。新的国家安全委员会只向总统建言献策，而不参与政策的实施，杜绝了类似“伊朗门事件”的发生。最终，里根政府重新建立起一个与20世纪70年代截然不同的体系。

七、沃克·布什时期的国家安全委员会（1989-1993）

沃克·布什在里根执政时期担任副总统，结识了许多能力出众的幕僚。这些幕僚组成了布什的国家安全团队。面对波谲云诡的国际形势和挑战，布什政府镇定自若、深思熟虑地制定相应的外交政策，以高超的能力和专业的精神树立了“新的世界秩序”，成为跨越历史鸿沟的桥梁。

建立国家安全委员会运行的新机制。布什政府上台后颁布《国家安全指令第1号》，建立两个下属机构：部长级委员会，国家安全事务助理担任主席，使得即使没有总统出席也能很好地解决问题；常务副部长级委员会，成员由各部门二把手或三把手组成，他们能够随时联系所在部门的部长。总统备忘录也被重新命名，《国家安全研究指令》改为《国家安全审查》，《国家安全决策指令》改为《国家安全指令》。国家安全委员会正式会议召开次数不多，1991年四次，1992年三次，部长级委员会碰头机会也很少。布什在外交事务上事必躬亲，建立起一个名为“八人帮”的非正式团队，团队人员关系亲密、沟通顺畅，最终发挥了极其重大的影响力。目前，部长级委员会和常务副部长级委员会仍是美国国家安全决策机制的核心组成部分。

常务副部长级委员会成为决策机制的发动机。该委员会之所以演变成决策机制的关键组成部分，一是由于常务副部长和高级决策官员才华出众、精明强干，二是由于他们之间合作融洽。每个部门都有一支与部长联系紧密的核心团队，能与其他部门协调合作，发挥部长影响力。该委员会会议讨论的内容不限于决策，还包括政策实施方面的关键问题，以将上级指令准确无误地传递到执行层。随着苏联走向解体，国家安全委员会下组建了各种小组，以应付不断演变的美苏关系带来的挑战。1989年9月就组建了一支规模较小、高度保密的任务团队，为美国迎接即将到来的重大转折发挥了至关重要的作用。

八、比尔·克林顿之后的国家安全委员会（1993-2016）

比尔·克林顿认为经济问题肯定会取代安全问题，因此把经济当成国内和国际领域的首要问题，当选总统后立即组建国家经济委员会，之后才任命国家安全事务官员。从克林顿政府起，美国沿用沃克·布什政府的决策机制，国家安全委员会的运行制度化下来。目前，该机制主要包括最高级会议、部长级会议和副部长级会议。

最高级会议。由总统主持，参加者为国家安全委员会主要成员，包括副总统、国务卿、国防部长、国家情报总监和参联会主席等。总统作为国家安全委员会主席和三军统帅，对国家安全危机具有最高处理权，他可视情况需要对危机处理的各个环节进行指挥、控制和协调。

部长级会议。由国家安全事务助理主持，主要负责审查、协调和监督国家安全政策及执行情况。参与者除委员会主要成员外，还包括其他临时指定的部门负责人。

副部长级会议。一般由国家安全事务副助理主持，负责审查和监督国家安全委员会部门之间的协调，对危机管理提出对策建议，成员包括副国务卿、国防部副部长、中情局副局长、参联会副主席，以及其他临时指定成员。

在宏观决策上，国家安全委员会还设立了协调委员会，主要任务是对区域性或专门性国家安全政策的制定和贯彻提出具体意见。实际工作中，国家安全委员会还根据形势变化的需要设立不同工作小组或相关机构。在国家安全委员会会议上达成的意见，须经总统采纳才能成为政策。

（蓝海星：孙兴村）

本文经授权转发自中国船舶重工集团有限公司旗下“蓝海星智库”微信公众号，供参考借鉴，不代表战略学人观点。