历史进程中的村干部们

文 | 刘梦龙

今天我和大家谈一谈村干部这个群体。直到今天，中国的大部分人口仍然生活在各种行政村中，而他们的直接管理者就是村干部。可以说村干部这个群体是中国最复杂，管理人口最多，各种弊端也最严重的群体。也正因为是这样，不了解这个群体就不能了解农村，更不能了解中国。我们许多人包括许多干部常常悬浮于基层之上，很多好的政策为什么到了基层就变成歪嘴和尚念经，和这样一个群体是有大关系的，没有真正和他们接触过，较量过，妥协过，就不能成为一个起码合格的干部。

村干部的身份徘徊于吏民之间，新旧之间，他们是权力体系的最末端，必然要被体制的不断变革所裹挟，而居于体制末端的特点又使得他们从不会真正的被改变，始终深陷于传统社会结构的权力逻辑。但作为许多政策最终的执行者，他们又往往掌握了很大力量。他们的特殊身份，巨大数量，表面上菲薄的待遇，都使得各种运动始终无法有效的去改造他们，长期以来也几乎没有对他们有效监督的途径。农村在新中国的建设中曾发挥了巨大作用，新中国也曾以极大的热情和力量把行政的触角延伸到社会的最角落，而随着社会经济的发展，行政资源基于管理成本的收缩，他们寄生其中，不可避免的又得以故态复萌。

这里又必要谈谈当前村干部群体普遍存在的一些问题。这些问题带有高度的共性，其中一些性质还很恶劣，从个人长期的观察接触来看，可以说几乎所有的村干部都或多或少的有其中一部分问题。

权力的世袭化，这是当前村干部普遍存在的问题。我们说的村干部又常常指村主干，即村书记和村主任，前者由各村党员选出，后者由村民自治选举。这两者世袭化的情况都很严重，尤其是前者。村支书的权力基础在党员上，而随着基层党组织的全面涣散，特别是在农村，村支书基本对发展党员有着决定权。这种决定权涉及到村支书的权力基础，可以说是一种本能，这也决定了农村基层党员的选拔往往不是基于思想或者贤能而是基于和村书记个人的关系。长此以往，直接的结果就是村书记牢牢把持了本村的党组织，而随着时间的流逝，这种权利的传递就不可避免的出现了世袭化的情形。

相比村书记自产自销，村主任由于基层民主自治的存在更多出现的是豪强化。各种宗族，豪强通过基层民主选举利用人数，资源上的优势长期垄断了村主任的位置。而豪强化一旦长期下去，也同样要出现世袭化的情形，当然比起村书记的稳固，应该说村主任的竞争性是要更大一些的。

这种世袭化不仅仅是父传子，兄传弟，同一个家庭，家族间的内部流传是很常见的。由于社会经济的发展，大量村干部的子弟也进入城市生活，因此传给媳妇这种情形也很常见。这种情况下，就往往很考验权力的稳固性，比如说某村书记因为大儿子已经是政府工作人员，小儿子经商，连小女儿都在外地读书，因此只能传位给外地嫁来的儿媳。这种情形就不好一步到位，只能先安排两任村主任过渡给自己儿媳保驾护航，从妇女主任做到村主任，最后再接任村书记，俨然就是一副家族企业的做派。这个过程时间长，涉及人员多，牵涉了复杂的权力斗争。

不用说，一旦权力的传承世袭化，那么就形成了一个稳固的封建式权力家族。他们的权力既然是来自上一代，那么他们所需要负责的也就是自己的家族和长辈。这样一个阶层横亘在村民和国家权力之间，必然要造成政策传导的变形。

和世袭化同步的是村干部的中间人化。村干部的待遇在很长一段时间里是菲薄的，但为什么很多人还愿意几十年如一日的做这个村干部，争得你死我活，甚至要父死子继，代代相传呢。从这角度说，我们看到的这些村干部很像古代的胥隶或者灰员，这些人是没有薪水的，但他们日子过得很好，其奥妙就在于灰色领域的灰色收入。不外乎是村干部虽然待遇菲薄却收益匪浅。这种收益有政治和经济上的，但总的说是体现在经济上的。

这里说的经济上的好处不一定就是指各种违法违规的行为。应该说违规甚至是违法行为在过去是非常普遍的，一个村主干手上每年经过几十上百万的项目资金，又几乎没有监管，想要从中分肥又是何等容易。但随着这些年财务政策的逐步缩紧，包括村财乡官，对村财政权力的上收和正规化，应该说这种情形是好不少的。但这不代表村干部的经济特权就不复存在了。

这种经济特权如今更多体现在权力的附生化上。比如大量的拆迁项目，建设项目，开发项目仍然必须通过村干部来执行，这个过程中原料的提供，分包商的选择，甚至是项目的落地选择，村干部都有不小的发言权。即使不直接参与工程，比如本地建设一个水库，拆迁办在村书记家开的饭店长期用餐，一天最少两顿，每顿最少两桌，每桌最少一千，一连三年，这就是很稳定的客源，更不用说长期承接的各种接待任务。当前农村的特色就是项目多，而且是人少项目多。每年大量的环保，村建，农业，水利，创业，扶贫等任务，所涉及的垃圾清运，特色农产品种植，各种惠农扶贫措施，这些项目能也只能通过村干部来执行，由此带来的经济利益是惊人的。

这种情形是带有极大腐蚀性的，这种腐蚀性又体现在两个方面。一方面，这些项目实际上虚多实少，乡镇实际上没有能力也没有资金能配套完成这么多项目，但为了追求亮点和成绩，就不可避免的要虚报夸大项目，而承担这些虚报夸大的主体就是村干部。我们可以看到这些村干部在种种政策的扶植下，摇身一变普遍成了致富带头人。他们之所以愿意参与，项目成了他们能够分润，项目失败了，损失也不在他们，而还有一些完全是套取资金的项目，对他们而言无异于空手套白狼。

另一个方面，村干部要保障这些经济利益，就不可避免的要和更高级别的干部密切结合起来，这种结合就必然的要腐化基层的风气，带来利益上的输出。我们的一些乡镇领导干部，特别喜欢和村干部交朋友，称兄道弟，欢饮聚赌，一局牌输赢成千上万，远远超出了工资的水平，这种政治牌，政治麻将难道不是一种隐性的腐败。村干部和乡镇干实际上是彼此编制了一张关系网，这张网的广度和深度都是惊人了，很多基层领导干部在提拔到更重要岗位后，又某种程度上成了村干部的保护伞，而村干部又成了利益的输送者和网络的组织者，看着地位低，能量却不小。

这种情形更严重发展下去就是轻罪的无效化。基层领导为乡村干部平事应该说是基层比较常见的事情了。这种平事原本涉及的范围并不小，从各种小的违规行为到各种性质较轻的违法行为，都有人打招呼，托关系。这其中不完全是腐败在作祟，很多时候一面是处于传统的人情社会，一面是基于让村干部更好办事，使功不如使过。

实际上乡村大量的违规行为长期是以平事的方式来解决的。一旦发现问题，能掩饰则掩饰，能改则改，这其中不仅仅是纵容，体谅，法不责众的问题，应该承认很多基层领导干部自己也有经常类似违规的行为，在他们看来村干部不过是朴实而已。这种情形只有到了扫黑除恶的今天，才有了比较明显的收敛，但类似这种大事化小的情况还是普遍存在的。即使事情到了实在不能掩盖的程度，往往也容许村一级进行指定继承人式权力的交替，肇事者依旧能凭借原本的关系网继续获得种种利益，乃至东山再起。这种情形就难免大多数乡村干部的法制观念异常薄弱，权力崇拜异常强烈，长期发展下去就自然而然形成了村霸，豪强的存在。

应该承认，村干部存在的这些问题是有其客观原因的。首先，村干部本身的素质就普遍不高，他们的身份也决定了也没有作为国家公职人员的自觉，在思想上就没有这样一根弦。他们的许多做法和他们的父辈祖辈并没有什么区别。而他们身边面临如此多诱惑，又怎么可能要求他们洁身自好。这一点说来也是颇为悲哀的，那就是无论乡村干部在很多人看来素质如何低下，但他们实际上已经是村集体素质最高的一批人。随着农村日益的空心化，人才外流，地方上实际上找不到能代替他们的人。

不可回避乡村干部沦为这个样子，作为直接管理的基层政府是脱不了责任的。但基层政府也有自己的难处。因为从根本上说，基层收缩是不可避免的事情，而村几乎是一级被放弃的行政单位。曾经在新中国建设中发挥了重大作用，对整个国家提供了支撑和危机缓冲的农村已经不再是经济的主要推动者。随着乡村失去经济地位，对它的行政投入也就不可避免的要缩减。甚至乡镇自己也是这种收缩的对象，面对文山会海，种种考核早已自顾不暇。在这种大背景下，基层政府能做的很大程度上是哄着乡村办事情，尤其是基层政府自己也常常游离于灰色地带，这种情况下乌鸦笑猪就自然缺乏管理的底气。

现阶段，基层政府和乡村的长期博弈还在持续，随着整体行政水平的提高，应该说村的行政水平提高还是可以期待的。但要彻底解决这个问题，本质上说要靠加大行政投入。在一些重点地区这种问题的解决是干脆架空村组织，以工作队代替村两委，而在一些经济富裕地区，则是以稳定的待遇将村干部纳入了公家人的行列。但这两者措施实际上都有局限性，前者投入的行政资源太大，后者是依靠雄厚的经济实力，都难以在短期内普遍推广。而且从根本上说，这种城市反哺乡村行为的行为从长治久安，共同富裕的角度说是合理的，但在现阶段，政府，特别是地方政府自己都还在行政收缩，压低行政成本的情况下是难以办到的。

不能把大量的干部投入到农村中去，只是试图通过少数少不更事的大学生村官，青年志愿者来改善这些问题，成效是非常不明显的。在这种情况下，就不能靠加法，只能做减法。所谓的减法就是尽量减少村干部的活动能量。一方面是我之前说的，逐步收紧村的财权，严格财务制度的审查，既然没办法看住印把子，起码也要守住钱袋子，这是真正保护乡村干部和对国家的利益负责。一方面则是加强监督。我们应该承认这一点，传统的平级监督实际上是失效的，尤其是在基层和乡村。村民很难有效的监督村干部，而且农村越衰落，这种情形越明显，都是一群老弱妇孺怎么监督？而乡镇一级的纪检部门，在过去也是基本没有发挥作用。随着地方政府公司化，一旦经济作为第一考量，地方主官中那种鸷击豪强的风力之士是极少见的，大凡地方官员没有不以太平无事为重的。这种情形要直到扫黑除恶的高压态势和监察委的独立才相对有了好转。

要承认这一点，村干部这个特殊阶层已经形成，即使到今天，乡镇的大量工作也必须依靠他们。大量的政策和利益要经过他们，又必然要被打折和扭曲。而这个阶层已经积累了大量的财富，就算换人也很可能面临着大染缸里又一只空肚鸭来了的情形。这种情形下，一切工作只能是循序渐进，改良式的。

要真正打破这种困境，将是一个漫长的过程。一方面是要想办法使人员回流到一部分尚有活力的乡村中去，随着经济的发展，尽可能的提高其待遇，严正其奖惩，纳入管理体系中去，使村一级队伍能走向正规化，使整体素质能得到改善。一方面是继续加大城镇化的力度，压缩传统乡村的空间，城镇的兴起和乡村的衰败是一种彼此转换，就像我遭遇的那些乡村干部一样，使他们生长的土壤后继无人。归根到底，这些都依赖于社会的继续发展，使政府能承受行政成本的增加或者有更多的能力接受一部分社会功能向服务性第三方的转移，从而使乡镇和乡村治理的任务减轻，治理成本相对降低。

乡村的问题如果从更深处说，它涉及了皇权下不下县的问题，这是一个持续了数千年的大问题。控制力更强的古典军国式的秦汉帝国让位于抓大放小的唐宋帝国，即使当代中国也经历了对农村治理从严到宽的过程，所以这不是一条进步的单行线，而是受限于生产力承受水平，与社会结构相适应，寻求行政上有效投入产出的复杂问题。乡村的问题存在了几千年，不是短时间能解决的，但也不可能永远不解决。传统社会结构在经济发展，技术进步面前的自然崩解，是这些存续了千年的乡绅们也最终难以回避的问题。