“皇权不下县”究竟是怎么一回事

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之后则是对地方的妥协。在地方官员的选拔任用上，实行“察举制”，使地方上的大族掌握了很大话语权，给后来士族的崛起提供了政治条件；其次是对豪族隐匿人口、土地的行为采取半放任的态度，这使得地方逐渐坐大，中央的命令只能执行到州郡一级。这一点又与察举制相结合，使得豪族（经济上）逐渐向士族（政治上）转化，最终在东汉末年开启了魏晋南北朝数百年“门阀政治”的先声。

在基层官员的选拔上对地方妥协，把很多权力让渡给地方上的大族。汉代的地方豪强、强宗之所以那么强大，本质上是中央和地方在管理上达成微妙平衡的结果。

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明朝：“把切蛋糕的刀分给更多的人”

此后的历代王朝都吸取了秦朝的教训，中央政权为了减少管理成本。行政力量一般只延伸到县一级，再往下，官府只控制地方上的财税、军队和意识形态等大事，把一部分较琐碎的事务管理权交给地方自决。

这种让渡管理可以保证统治效率，使朝廷不必在细枝末节上耗费太多资源。但这也会产生一个问题：让地方坐大，形成对抗皇权的利益集团，他们会为了自身利益，对来自中央的指令进行“选择性”执行。到了明朝，这个问题变得格外严重。因为元朝对基础行政的管理十分粗放，地方上存在着各种利益小圈子。中央的命令下达到地方，执行难度很高。

明朝的开国皇帝朱元璋处理这个难题的办法是，既然皇权深入不了基层，那就把基层“打散”：

朱元璋

对于县以下的组织以一百户为一个单位，其中每十户编成一“甲”，从中选出一户为“甲首”，作为管理者；再设置一名“里长”，负责管理十个“甲首”，并直接向县衙汇报。他们的主要职责就是代表政府征缴税粮。

接下来就到了最关键的部分：无论是“甲首”还是“里长”，都不是上级官府指派，也不是由基层选出，而是实行轮换制。在一百户人家中，按照富裕程度（主要是人口和收成）排出次序，前十名的人家轮流担任“里长”，每户任期一年；第十一到二十名的人家轮流担任“甲首”，任期也是一年。

原来催交税赋等庶务是由当地的富户、乡绅来完成，这样就容易使某个家族坐大，产生“土皇帝”。

但现在是“皇帝轮流做，明年到我家”，人人有机会掌握这个权力，小小的一个乡可谓“诸侯蜂起”，自然可以避免尾大不掉。

明朝设计的这个制度很巧妙：既然皇权无法下县，那就把原本掌握在少数人手中的权力切割，分散给更多的人。

明代官员

这就好比切蛋糕，原来刀掌握在一个人手里，大家都得听他的，他的权力自然最大。现在是好几个人手里都有刀，每个人都有机会切一下，原来切蛋糕的人自然权威丧尽。

这个制度的精髓在于，将政府让渡给基层的权力做了进一步的细分，保证权力不集中在少数人手中。这招看似让基层更分散，但实际上因为“群龙无首”，基层组织对中央的“抵抗力”便被进一步削弱，反而增强了中央的权威。

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“少花钱”与“多办事”的权衡

回到文章开头的那个问题：“皇权不下县”并不是说皇权管不到基层，而是说皇权有没有必要管到基层，或者说，值不值得。

为什么这么说呢？因为如果把皇权延伸到基层的每一个角落，势必会产生巨大的管理成本，以古代中国这种体量的国家，当政者必须考虑一个“成本和收益”的问题；再者，代表皇权实施权力的官吏难免与本土势力产生勾连，形成对抗中央的利益集团。这方面的一个典型例子就是汉代监察制度的演变。

所以，“皇权不下县”这个问题，不能简单以“下县”或者“不下”而论。它不是一个“是与否”的问题，而是一个程度问题：它探讨的是中央让渡给了地方多少自治和管理权。在这一点上，历朝历代的程度各有不同：让渡少的，会使中央付出巨大的管理成本，基层也在皇权的威势下疲于奔命，比如秦朝；让渡多的，则容易使地方坐大，形成对抗皇权的利益集团，比如汉朝。

也许，对于中国这种大一统的国家，如何处理中央与地方（基层）的关系，会是一个永恒的话题。