鲁东红：中国精准布局发债，力促经济稳增长

编者按：10月13日，中国人民大学重阳金融研究院副研究员鲁东红在中国网发表评论文章指出，中央政府通过扩大发债规模、优化资金配置和提升债务管理能力，力求在稳增长、控风险和促结构之间找到平衡，为中国经济在中长期的稳定发展提供坚实保障。

继国庆假期前中央与有关部门推出系列重磅政策之后，10月8日，国家发展改革委召开关于“系统落实一揽子增量政策，扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好”的发布会，意在传递政策延续性和提振市场信心。面对复杂的经济形势，如何让政策预期转化为实际效果，仍是当前经济治理的关键挑战。

此次增量政策的亮点之一是，明年继续发行超长期特别国债，加力支持“两重”建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）；本月底将提前下达明年1000亿元中央预算内投资计划和1000亿元的“两重”建设项目清单。这些资金将重点用于城市燃气、排水等地下管网和城镇老旧小区改造等城市更新项目，补齐基础设施短板，有效托底经济。同时，这一安排不仅是对明年投资计划的提前布局，更是对市场释放出政策延续性的信号。通过超长期国债支持重大项目建设，不仅可以提供长期资金支持，避免短期经济波动影响项目进度，还可增强整体经济的稳定性和抗风险能力。

值得注意的是，在2024年中国发行的1万亿元超长期特别国债中，已有7000亿元用于“两重”建设，且资金已全部下达到相关项目，目前，项目开工率达到50%，体现了中央政策执行的力度。为确保这类长期资金真正发挥效用，需加强项目选择和资金监管，确保资金投向高效益领域。

对于地方政府专项债，国家发展改革委督促有关地方到10月底完成今年剩余约2900亿元专项债额度的发行工作。数据显示，9月地方新增专项债发行规模约为1.03万亿元，占全年3.9万亿元额度的26%。这一波集中发行在一定程度上弥补了前期发行进度滞后的情况。

事实上，由于去年四季度新增的1万亿元国债资金基本在今年上半年使用，部分挤压了今年专项债的发行空间，使得整体进度偏慢。前8个月，全国新增专项债的累计发行进度仅为65.9%，显著低于往年同期水平。

造成专项债发行进度滞后的原因主要包括三方面：首先是地方政府在债务约束下谨慎操作；其次是优质项目储备不足，影响专项债资金的实际使用；最后是审批流程的相对滞后。这些因素导致专项债资金无法迅速转化为实际投资，影响了资金的使用效率。不过，随着9月新增专项债的集中发行，前9个月累计发行量已达约3.6万亿元，整体发行进度提升至92%。

这一加速与当前国内经济形势密切相关。自今年第三季度以来，房地产市场仍处于调整阶段，国内消费需求恢复乏力，外部不确定性因素依然存在。为实现全年5%的经济增长目标，需进一步加大稳增长政策力度，确保资金及时到位并转化为实际投资。专项债的加速发行，是稳定地方基建投资、支撑经济增长的重要手段。为提高专项债使用效率，国家发展改革委在发布会上提出，要抓紧研究，合理扩大地方政府专项债支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模和比例。

近年来，地方专项债用于项目资本金的比例稳步上升，从2022年的不到7%提升至2024年的超过10%，但距离25%的政策上限仍有较大提升空间。要进一步提高专项债用作项目资本金的比例，可以考虑通过制度设计合理分配地方政府的风险承担比例，从而增强项目的风险可评估性与可预测性。

首先，加大中央财政的支持力度，完善风险缓释机制。中央财政可通过设立专项转移支付或提供一定比例的担保资金，分担地方政府在专项债用作资本金项目中的部分风险，减轻其偿债负担。

其次，健全项目收益评估体系并推动市场化运作。进一步强化地方政府与社会资本的合作，实施新的政府和社会资本合作（PPP）机制，吸引更多民间资本参与新型基础设施建设。通过制定统一的项目收益评估标准，确保专项债资金优先投向预期收益高、效益优良的项目，避免非理性投资和资源浪费。

最后，提高地方政府债务管理能力与信息透明度，制定合理的专项债使用计划与中长期偿债方案。

总体而言，本轮增量发债政策的推出，是在复杂内外环境下对中国经济进行的前瞻性调整。中央政府通过扩大发债规模、优化资金配置和提升债务管理能力，力求在稳增长、控风险和促结构之间找到平衡，为中国经济在中长期的稳定发展提供坚实保障。未来，政策效果的真正显现，仍有赖于地方政府的执行力以及各项配套政策的跟进。在一系列财政政策的支撑下，中国经济定能迎来稳健复苏。