从“种族灭绝”到“非洲清流”，卢旺达做对了什么？【弓道是非】

7月22日，卢旺达大选结果出炉，现任总统保罗·卡加梅获得了超99%的选票，再次成功连任；卡加梅领导的执政党爱国阵线联盟，获得68.8%的选票，赢得众议院53个直接选举席位中的37个。

提到卢旺达，估计很多读者第一个想到的就是“卢旺达种族灭绝大屠杀”。1994年，占卢旺达人口85%的胡图族，对占人口14%的图西族展开种族灭绝，共约100万人遇难，25万女性遭到强暴，数百万人流离失所，整个国家人口骤减三分之一，GDP缩减50%以上。

不过，这桩惨案的前因后果，可能了解的人就不多了，我给大家简单讲一下。它们都跟卡加梅和爱国阵线有关系。卡加梅是图西贵族出身，母亲是王后的表亲。图西族虽然人口少，但受到了比利时殖民者重用，作为“人上人”管理着胡图族——这是殖民者非常常见的操作。但是随着比利时人跑路、卢旺达独立，胡图族开始对图西族进行清算和报复。作为重点报复对象，卡加梅一家被迫流亡邻国乌干达。之后，卡加梅加入了乌干达的全国抵抗军，跟着穆塞韦尼一起推翻政府，建立政权——现在乌干达总统还是穆塞韦尼。这段经历让他深受启发，他把图西族难民组织起来，成立了卢旺达爱国阵线，要在卢旺达复刻一场武装夺权。

1990年，爱国阵线进攻卢旺达，开启了卢旺达内战。内战打了三年，谁也打不过谁，但却进一步撕裂了卢旺达的两大族群。因为在战争宣传当中，卢旺达境内所有图西人都被认定为爱国阵线的同党，帮图西人说话的温和派胡图人被认定为叛徒，全部都遭受到了更严重的迫害。1993年，爱国阵线和卢旺达政府签订了和平协定，安理会派出了特派团，开始和平进程。

然而好景不长，仅仅半年之后，时任卢旺达总统乘坐的专机，被一枚火箭弹击落，他本人当场身亡。事故发生的第二天，卢旺达媒体声称，飞机失事是爱国阵线所为，煽动胡图民众消灭“图西蟑螂”。卢旺达军队、警察和民兵开始处决图西族人和温和派胡图族的军事政要，种族灭绝开始。与此同时，内战双方重燃战火。卡加梅命令部队全力进攻。这次他打得非常顺利，在三个月之内攻陷首都夺取政权，结束了内战，也结束了屠杀。

是谁打下了总统的飞机，引发了之后的一系列事情，一直没有查清楚，估计也不会查清楚了。但是，这场种族灭绝大屠杀的结果却是确定的，卢旺达生灵涂炭，又百废待兴。卡加梅夺权成功，终止了种族灭绝的暴行，威望达到了顶峰。但是，屠杀发生之后，两个族群之间的仇恨，也达到了顶峰。胡图族毕竟人口多，此时推举一个图西贵族当总统，难以服众，而且是火上浇油。所以，卡加梅推举了温和派的胡图人领袖当总统，自己退居幕后，作为实际掌权人，开始重建卢旺达。

重建的第一步，是国家建构，而国家建构的第一步，是民族和解，民族和解的第一步，是清算罪行。

百万人被害，百万起谋杀案。先不说按照正规的司法程序，要多少年才能审完，如果真的将所有凶手定罪，那估计也要杀或关个几十万人。所以，卡加梅就以“重和解、轻处罚”为原则，在国际和国内的法院体系之外，启用了1.2万个卢旺达传统的“加卡卡法庭”（gacaca），由当地社区自己选出非专业的法官来审判。前前后后总共有25万名“法官”，大部分是胡图族，审理了约120万桩案件。这类法庭上，如果罪犯有悔改之意，并且向社区寻求和解，那么就会从轻判罚。一般来说，罪犯好好反省，请求原谅，就不会受到进一步惩罚，要么无罪释放，要么做点社区服务就可以了。国际法庭没有死刑，卢旺达在2007年废除了死刑，百万规模的种族灭绝，最后处以死刑的罪犯只有22名。

正义伸张谈不上，但从结果来看，两边仇恨确实是淡了不少。在此基础上，卡加梅力主废除胡图、图西等民族分野，构建统一的国民认同。具体的措施主要有两条。

其一是取消境内居民的族群划分，所有人从此都只有一个身份标签——“卢旺达人”。同时，卢旺达的行政区划也做了调整，原先的12个省重组为东西南北和首都五个省，使得原来的两大族群人口分布更加平均，淡化了族群色彩。

其二是修史。1994年卢旺达新政府成立后，立即暂停了小学阶段的历史教学，直到2004年才恢复，而且中学历史课，也只能教世界史。这是因为要留给政府足够的时间，来重塑历史叙事，编写历史教材。2006年，政府聘请了一批学者，合作完成了历史巨著《卢旺达史：从起源到20世纪末》。书里面定性，卢旺达人在殖民前是非常团结的，族群间之所以相互残杀，根源首先在于殖民者，他们破坏了卢旺达人的社会结构， 人为制造了胡图人与图西人的族群身份； 其次在于前政权，其不仅治理不善， 而且传播种族灭绝意识形态，最终导致了种族灭绝的发生。 虽然根据包括我国学者在内的各国学者考证，胡图和图西之分，在殖民者到来之前早已长期存在，两个族群彼此也不怎么和睦，但是，历史真相是什么，有时候并不那么重要。既然目标是翻过种族灭绝这一页历史，那么把责任全部归于外来的殖民者和流亡到外边的前政府，当然是一种最有效的方法。

这是观念层面的国家建构。而在制度层面上，卡加梅和爱国阵线可以说是重塑了卢旺达的政治体系。首先是确保爱国阵线的绝对领导权。内战结束后，卡加梅迅速建立了由爱国阵线领导、前政权三大反对党参加的民族团结政府，并且不断巩固爱国阵线在政党体制和国家权力结构中的主导地位。他一来通过议会议席和内阁职位分配长期控制政府，二来颁布党禁，禁止任何以种族、宗教与地区为基础的政党存在。除了前政府的一些政党之外，卡加梅政府2001年禁止了创建阶段的民主与复兴党，2003年取缔了当时最大的反对党民主共和运动。卡加梅还建立了全国政党对话论坛，提供在野政党参政议政的平台，相当于我们这边的政协。这实际上进一步确认和巩固了爱国阵线的领导地位。

其次，卡加梅非常重视政党建设。他在卢旺达省—区—县—乡—村五级行政机构中，每一层都设立爱国阵线的党组织和权力系统。爱国阵线的政党机构与行政机构相互嵌套，党的执行书记是各层级的领导核心。他还曾经在农村进一步向下扩建爱国阵线的基层组织，以50户为单位组成村民小组，设立基层党组， 作为行政结构的第六级。不过后来这个做法没能推行下去。此外，他还搞了党政军融合，各级党政机构，从省至村，都配备相应的军队政委，监督整个政治进程。

除此之外，卡加梅极度重视党纪和反腐。他要求全国4000多名公职人员每年必须申报财产，还成立全国警察局和调查署，专司反腐工作。一旦发现官员腐败，无论职位高低，是否是革命战友，一律严惩，并且永不再用，不存在降职一说。他本人则以身作则，每年带头申报财产，亲属无一在政府任职，无一参与大公司运营。他的两个姐姐，一个经营一家小牛奶店，另一个经营一家小纪念品商店。卢旺达的清廉程度在整个非洲独树一帜。2023透明国际的全球清廉指数排名，卢旺达在全球180个国家里，排名第49位，稳居东非国家榜首。

有了这样一条从上至下、全面掌控国家和社会权力的高效的政党体系之后，能做的事情就非常多了。比如说，调整了央地关系，在保证足够的控制和动员能力的前提下，由中央向地方放权，并赋予了基层很大程度的自治权，以调动其能动性与自主性。再比如说，在社会层面上开展广泛的政治宣传。爱国阵线在基层开展了两个项目。一个是团结营，主要向民众传授新的官方历史叙事，消解遗留的族群身份意识，促进“卢旺达人”认同。另一个是国民教育营，目标是强化公民责任，打造能够奉献社区的模范公民。爱国阵线还通过基层组织，来动员民众入党，招募行政和安全人员，提供一些公共服务和社会保障，并且推进社区义务劳动制度，保持环境清洁。

对于公务员系统，卡加梅同样进行了改革。一方面，他设立严格公正的考试录用程序，并以高薪吸引人才，确保公务员素质。另一方面，他精简机构，整合资源，使公务员人数少而精。在拥有高素质队伍的同时，他也给工作上强度，将公务员职位的升与降和政策目标挂钩，层层督评从总统本人到底层公务员的表现，公务员的问责压力非常大。在这样的制度设计下，卢旺达在政府有效性方面，远超非洲的平均水平，达到东亚地区的水准。

资料来源：姜璐 祝若琰（2022）

说到这里，我想很多读者会觉得，这套系统，怎么那么眼熟呢？确实。当初卡加梅拿下政权之后，主要咨询的，就是来自中国和新加坡的专家。卢旺达也有两个外号，非洲小中国和非洲新加坡——这绝对不只是经济意义上的。抄对了作业，让卢旺达在国家能力上变成了一个优等生，不但顺利完成了一个崭新国家的建构，也获得了全心全力发展经济的基础。

卡加梅在2000年从幕后回到台前，开始担任总统，至今已经连任了4次。在20年中，他成功推动了卢旺达的经济转型。在所有制上，卢旺达采用混合所有制，以民营企业为市场主体，有关国计民生的战略部门，主要由国有企业和党管企业来经营。在产业结构上，卢旺达通过产业政策，大力扶持现代服务业。从1999年开始，卢旺达的服务业产值，就超过了农业，目前占GDP的50%以上。特别是信息与通信业和旅游业，已经变成了卢旺达的支柱产业。卢旺达境内还建起了经济特区和贸易特区，吸引大量农产品、手工艺品和信息通信企业入驻。在吸引投资方面，卢旺达所有部门都向外资开放，且不施加股权限制，在信息通信和旅游业投资，还可以享受各种税收优惠待遇，有时候政府还会跟投，共担风险。过去十年，卢旺达吸引外国直接投资的速度，远高于非洲平均水平，信息通信行业的FDI存量，从2008年的4690万美元，猛增到2018年的6.6亿美元。

在基础设施上，卢旺达将每年财政预算的十分之一投入基建，并且它不像某些国家，非常明智地把主要的建设工作，托付给了全世界性价比最高、效率最高的基建狂魔。卢旺达2018年就加入了“一带一路”倡议，公路里程从1993年的530公里增加到2023年的2652公里，70%的道路均由中国企业修建。这些公路已经成为支撑卢旺达经济社会发展的大动脉，并且打通了卢旺达连接东非各国的通道，把它从一个被封锁的国家，变成了一个连通各国的交通枢纽。

卢旺达的数字基建也做得相当不错。互联网渗透率从2001年的不到1%，上升到2018年的52%，手机使用量从64万台增长到970万台，绝大部分人都有了手机。2018年，卡加梅政府和阿里巴巴签署协议，启动世界电子贸易平台，双方在电子商务、电子政务、移动支付方面开展了大量合作，现在手机支付在卢旺达已经非常普及。

稳定的政治环境，强大的国家能力，来自外部的鼎力支持，再加上欣欣向荣的经济前景，让卡加梅政府在提供公共服务方面游刃有余，在扶贫、公用设施、医疗卫生等方面，都取得显著成绩。截至今年年初，卢旺达的清洁供水率从1992年的26.3%提升到87.4%，电力覆盖率从1994年的2.4%提升到74.4%，人均预期寿命从2017年的66.6岁增加到69.6岁。此外卡加梅还特别重视妇女赋权。世界银行2021年的数据显示，卢旺达议会中的女性代表人数居世界首位，女性在下议院拥有56%的席位。

卢旺达现在仍然很穷，2023年人均GDP才刚刚突破1000美元。但是，它的政府清廉、高效，有强大的意愿让国民过上幸福的生活，它的国民朴实勤劳，邻里和睦，生活便利体面，它的街道整洁有序，几乎看不到乞丐和流浪汉，也没有暴力和犯罪。它保持着每年8%左右的经济增长，生活在那里每个人都能感到，日子正在过得越来越好。它是一个干净、体面、充满希望的国家。它成为真正的非洲小中国，缺的只是时间。

（资料来源：IMF）

卡加梅这个人有争议。比如说，卢旺达在刚果内战当中，扮演了相当不光彩的角色，并且这些年持续干预邻国政局，和邻国关系紧张。再比如说，在对种族灭绝罪行的清算过程中，他没有完全站受害者这边，为他们主持正义。很多人批评他集权、独裁，打压、甚至秘密逮捕和处决反对者。然而，他让两个族群放下了血海深仇，携手走向未来，他把一个支离破碎的国家，一点点地拼合起来，让它重新完整、焕发新生。他勤政爱民、夙夜在公，每天只睡4个小时，让一个基础薄弱、资源匮乏、人口众多的国家，通过自己的努力，从一贫如洗，逐渐走向富强。仅凭这些，他就足以收获卢旺达人的爱戴。这一次他的成功连任，就证明了这一点。