“一下雨就开十几个会”：形式主义地讲政治为何愈演愈烈？｜文化纵横

欧阳静、王骏

江西财经大学财税与公共管理学院

【导读】形式主义，是基层治理中最突出也最难根治的一个问题。近日，中纪委通报多起与电子政务相关的形式主义问题，表现为功能重复的工作群，动辄“@所有人，收到立即回复”，下派网络投票任务，强制要求干部分享文章到朋友圈等等。为何本该提高效率的电子政务，反过来却加重基层负担？形式主义为何屡禁不止？

本文指出，近年来，为控制基层干部因变通所产生的“风险”，上级对基层治理规范化和程序化的要求明显加强。基层治理从“无任用什么方法，摆平就行、搞定就行”的任意变通，到按程序、按规范执行的“讲政治”，表面上体现了制度化、规范化和文明性，但深层逻辑仍是只关注技术问题的策略主义逻辑。因为在压力型体制与治理资源匮乏这一结构性矛盾没有发生根本变化的背景下，基层治理必须“变通”，才能完成繁重的目标任务，但规范化要求使基层的变通充满被问责的风险。因此，基层干部为规避风险与责任，其策略主义的表现形式，从之前简单粗暴的任意变通，表现为“不变通”，即形式主义地“讲政治”。

作者指出，“讲政治”之所以会异化为行政科层组织内部的“命令-服务”，主要源于基层治理的科层化，以及近年来的“督查下乡”。“督查下乡”进一步强化对基层的这种规范化、标准化控制， 并强化对基层的问责。对此，基层干部不再通过变通来完成目标任务，而是通过“形式主义地讲政治”来应对。要化解日趋严重的形式主义问题，必须给予基层干部以自主性激励。要从根本上解决上述问题，必须从基层治理结构上优化压力型体制、科层制和基层治理之间的关系，释放基层治理的自主性空间。

本文原载《广西师范大学学报》（哲学社会科学版）2022年第1期，原题为《形式主义地“讲政治”：基层策略主义的新表现》。仅代表作者本人观点，供诸君参考。

   形式主义地“讲政治”：基层策略主义的新表现

▍问题提出

变通是基层治理过程中最常见的现象，也是基层干部自主性的体现。所谓自主性，就是基层干部按照自己的意愿、认知、偏好、判断等做出行为的动机、能力和特性，以及根据实际情况灵活实施政策的主观能动性和创造性。在具体实践中，基层干部的自主性体现于在政策执行过程中善于根据实际情况进行“思考”，思考政策执行可能遇到什么样的情景或阻力；思考在什么的情景下运用什么权力技术和方法，调配什么样的治理资源。基层干部的自主性较强，意味着他们在政策执行时有自我发挥的空间，具有相应的创造性和灵活变通能力；基层干部的自主性较弱，则意味着只能按照上面的规定办事，自我操作和变通空间较小。

学界对基层变通的方式、方法也有诸多极为形象的描述和概括，比如“软硬兼施”、“擂”、“摆平”、“说服”、“选择性执行”、“模糊执行”、“共谋”和“策略主义”等。在对基层变通分析中，总体而言有以下三种观点和路径。第一种观点认为“变通”是为一种不规范、不具合法性的行为。比如在“上有政策、下有对策”的说法中，“对策”更多是一种贬义词。正如大众经常所说，上面政策是好的，就是被下面的和尚给念歪了。持这种观点的分析主要是“权力—利益”的路径，认为基层的变通主要源于公共规则的缺失，从而导致权力滥用和公共利益的受损。这一分析路径强调通过公共制度的规范化建设，尤其是政府行政体制的建设来防止基层变通。第二种观点认为基层的变通并非源于个人理性的权力与利益逻辑，而是源于一种结构性矛盾。持这种观点的分析路径主要从基层政府运行的制度环境入手，认为基层的变通是源于基层政府处于自上而下层层加码的“压力型体制”和自身治理资源的匮乏的结构性困境中。基层常用的“正式权力非正式运作”的变通主要是为了应对层层加码的“任务多、压力大”和“资源少、权力小”这一结构性困境，也即基层干部经常所说的基层政府“权责利不对称”的问题。第三种观点从乡村治理的社会基础出发，对基层变通持肯定态度，认为我国乡村社会的特性和基层治理环境的复杂性决定了基层政府在政府执行时需要根据地方的特殊性对统一性的政策进行灵活变通，因地制宜地执行。

对基层变通的观察之所以会产生以上不同的观点和分析路径，是因为不同类型的变通同时存在于基层治理实践中，研究者从不同角度看到不同类型的变通。在“权力—利益视角”下，我们容易看到谋利性变通，即通过歪曲政策或选择性执行政策来谋取相关利益。比如通过对低保、救助、公共建设项目等政策的变通关照亲朋好友或进行资源交换，形成“乡村利益共同体”。这种变通也通常被外界所诟病。“上有政策、下有对策”中的“对策”很大程度上也是指这类谋利性变通。在社会基础的视角下，我们看到的是“因地制宜”的变通。由于我国是一个大一统国家，各区域在地理、文化、习俗千差万别，这在客观上要求基层干部根据实际环境对统一性的政策进行灵活处置，因地制宜地实现政策目标。也正因此，无论持何种研究立场和分析路径都不会反对这一类型的变通。也正是由于这种变通的需要，基层干部的自主性才显得非常必要。

然而，在压力型体制与治理资源缺乏的矛盾下，我们难以区分基层的变通类型，因为变通往往演变为“策略主义”逻辑，即基层干部为了完成压力型任务，机会主义地运用各类方法、技术、规则、手段和策略——无论其性质和实施成本如何，均作为变通的治理资源，从而使变通的工具理性与价值理性、技术性与合法性相分离。用基层干部的话说，策略主义就是“无论用什么方法，只要能将事情摆平就行、搞定就行”。换言之，策略主义不对变通进行区分，既包括那些灵活的、因地制宜的合理变通，也包括不讲原则、不顾战略、不具合法性与正当性的变通。也正因此，策略主义的变通有时是一种“创新”，能创新出许多治理有效的方式方法，创造性地、低成本地完成常规科层组织无法完成的目标任务；但有时是一种“风险”，因为一些粗暴的变通手段和谋利性变通不仅会损害公共资源而且会影响干群关系、党群关系和基层政府公信力。近年来，为了控制基层干部因变通所产生的“风险”，加大了基层治理的规范化和程序化建设，基层政府被要求按照科层制的“理性主义”逻辑运行。问题是，被纳入规范化建设之中的基层治理是否摒弃了策略主义逻辑？我们近期的调研发现，一方面，基层治理的规范化建设的确防止了基层不具合法性与正当性的任意变通行为，文明执法、文明服务成为基层干部的新理念；但另一方面，基层干部普遍抱怨“工作不能变通、没有自主性”。比如一位受访乡镇领导说，现在是“上面怎么说，下面怎么做”，不能变通，也不需要你思考，只需做一颗流水线上的螺丝钉，按流程办事，因为思考就会变通，变通就可能出错，而出错就要被问责。

从“无任用什么方法，摆平就行、搞定就行”的任意变通，到“上面怎么说、下面怎么做”的不变通，基层治理似乎发现了显著变化。但深入观察后，我们发现基层治理的深层逻辑仍然是“策略主义”。因为在压力型体制与治理资源匮乏这一结构性矛盾没有发生根本变化的背景下，基层治理必须依靠“变通”才能完成繁重的压力性目标任务，但规范化建设使基层的变通充满着被问责的风险。为了规避风险与责任，基层干部不再通过变通来完成目标任务，而是通过“形式主义地讲政治”来应对目标任务。在基层干部的语境里，“讲政治”就是“上面怎么说，下面怎么做”，严格按上级的要求和标准执行政策。结果，基层不仅缺乏“因地制宜”的变通，而且丧失了应有的活力和创新性，诸多需要变通、需要因地制宜执行的政策，因为“讲政治”而被形式主义地执行，导致基层形式主义泛滥。所以，当前基层治理仍然是只关注技术问题而不考虑政治问题，只顾局部利益、短期利益而不顾全局利益、长远利益的策略主义逻辑。只是，策略主义的表现形式从之前简单粗暴的任意变通表现为“不变通”，即形式主义地“讲政治”。

▍形式主义地“讲政治”：表现与本质

在调研过程中，基层干部列举了许多不能变通的例子。比如在江西调研时，正值当地乡村干部推动早稻生产工作。按上级要求，所有农田必须种两季，即早稻和晚稻。但几乎所有乡村干部都认为早稻生产政策不切实际。一是当地地处山区，有许多冷水田、蓄水田和望天收的田，无法种两季稻，即使种上了也无收成，所以这些田已经被农户荒废了十几年。二是因为早稻产量不高，成本又高，在农药、化肥、灌溉等日常管理上需要消耗大量的劳力和时间，而农村主要劳动力都已外出务工，对于留在村庄的老人而言，综合管理、劳力和时间成本，种两季稻的收益还不如种一季晚稻的收益多。所以只种植一季晚稻是当地农户普遍而又自然的选择。正因如此，没有农民愿意种早稻。但乡镇不能因为这些特殊情况不执行早稻生产任务，相反，必须严格完成上级下达的早稻生产指标。但在规范建设的背景下，基层既不能通过“软硬兼施”逼农民种田，又不能通过变通“因地制宜”地不种田。结果，乡镇只能花钱雇人种田，每个乡镇每年因为完成早稻生产（雇人开荒、播种、施肥、打药、除草、灌溉等），负债几十万甚至几百万。

我们在湖北的乡镇调查时，当地乡镇党委书记也抱怨说，政策执行必须按统一的标准，无法根据实际情况变通。他举例说：

省建设厅印发的美丽乡村建设指导标准规定太细、太刚性，全省一个样，都要求有亭台楼阁、廊桥水榭，这让没有河流的乡镇怎么办？因为全省一个标准，到哪儿去参观学习，看到的场景都如出一辙，一张图纸、一个公司设计出来的，根本没有将本地特色、地方优势体现进去。这样的政策让我们乡镇很为难，照着做吧，就是依葫芦画瓢，与本乡镇没关系，只是完成任务；改动方案做吧，验收时一项一项对标，项目就通不过，领导要负责。最后，只能依葫芦画瓢完成。

与此相类似的是人居环境整治政策:各地都要求对农村房屋“穿衣戴帽”，即墙面刷成统一的颜色，盖统一格式的屋顶；鸡鸭必须圈养，鸡舍必须用竹子围成所规定的样式；猪圈必须用火砖砌墙，盖琉璃瓦顶（不得使用铁皮、木料等其他材料搭建），在指定区域搭建成统一的样式……但这样的环境建设非但没有赢得群众的好评，而且被认为是“形式主义”。因为按规定所建的鸡舍和猪圈不仅费用高，而且离家远，不方便喂养和管理，导致很多留守老人不得不放弃饲养。而“旱改厕”100%普及率的要求也给村庄老人带来极大的不方便，因为大部分老人居住在没有室内卫生间的老屋，旱厕全部拆除后又没有公厕，导致老人没处方便。即使一些地方政府为所有村庄免费安装现代冲水式坐便器，但绝大部分老人不习惯使用新型坐便器，导致新型厕所闲置，成为家里的摆设，或是成为堆满杂物“临时仓库”。

因“不能变通”而演变为形式主义的政策执行并非只发生在我们的调研地，而是一种普遍存在的现象。以下是一位网友对其切身经历的描述：

2019年公安部要求落实派出所“备勤房工程”，对表对标。上级来检查，扒拉下表，所里的“半露天厕所”（无门，花墙加顶）没有安装换气扇！我解释说，这四处冒风的，用不着换气扇，人家不行，“对标对表，严禁变通”！赶紧去街上买了个换气扇安上。所有来所里上厕所的人，都要骂一顿，嘲笑一顿。又不敢取，因为还有“回头看”！

河南柘城武校点蚊香引发火灾后，全市要求清查“九小门店”。一看“对标对表”的要求，镇上没有一家是合格的！天天清查，天天挨家挨户要求签字，建档，拍照，上报数字，老百姓骂着“你们真是闲得没事儿干了”！上级又发通知，彻底清除隐患又要保障民生！查来查去，一阵风过去了，最后落实下来的就是每家每户买了个灭火器！老百姓又骂了：这帮人巧卖灭火器！

从这位网友的“牢骚”中可以看出，作为政策执行者的基层干部明明知道政策与当地实情不相符，但仍然要不折不扣地执行，其中最主要的原因是要应对“对表对标”的检查。正如一位分管人居环境工作的副镇长所说：

我们也想根据实际情况变通，但变通了就是不讲政治。因为现在无论做什么都要当政治任务来完成，政治任务就要讲政治、不能讲特殊。如果大家都讲特殊，就没办法考核评比。比如上面检查人居环境时标准之一就是村道上不能有家禽粪便，一旦发现就要扣分。本镇人居环境整治之所以排名倒数，就是因为一位村民牵牛回家时，牛在路上方便，排泄物还没来得急处理，却刚好被检查的人看到，拍个照，就扣分了。为了达到考核标准，只能不允许让农民在村庄饲养家禽。另外，变通也会导致上级下达的指标任务无法完成。比如上级对“旱改厕”的检查只看你有没有达到100%的普及率，根本就不看是否实用。

基层干部将“对表对标”的政策执行上升为“讲政治”，所执行的政策也相应地变成了“政治任务”。也在因此，我们在调研中发现基层干部所说的政治任务不仅仅只是早稻生产、人居环境整治，还有园区招工、新冠疫苗接种、党史教育……几乎所有的工作都是政治任务，完成时都要“讲政治”。

在以往的基层实践中，“政治任务”也即我们通过所说的“中心工作”，是基层治理最为常见的运作机制。中心工作制也是我国党委进行国家治理的常见方法。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中说，“领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序”。在《党委会的工作方法》中，他进一步用“十个手指弹钢琴”来形容这种工作方法：“十个指头都要动，不能有的动，有的不动。但是，十个指头都按下，那也不成调子。要产生好的音乐，十个指头要有节奏，要互相配合。党委要抓紧中心工作，又要围绕中心工作而同时开展其他方面的工作”，对于重要的中心工作，党委不但要“抓”，而且要“抓紧”。显然，中心工作制是一种典型的分类治理方法，即基层党委将来自“千条线”上的各类目标任务依据急重轻缓进行分类治理，将最重要、最紧迫的工作转换成政治任务，纳入党委的治理体系；然后党委通过压力机制、动员机制和行政包干机制等“政治统合制”，进行超常规完成。

然而，当前基层干部所说的“政治任务”并非是上述分类治理原则下的中心工作制，而是“泛中心工作制”，即将所有的目标任务都转为中心工作。而基层干部所说的“讲政治”，主要是指遵守和服从上级行政科层组织的各类程序、指标和指令，并非以公共利益为考量的政治。虽然政治学对“政治”有着不同形式的定义，但正如伊斯顿所说，政治的本质就是利益分配。所以，讲政治的实质是即讲利益，其关键的问题是讲谁的利益。在我国政治传统中，治国者所讲的政治是“天下之利”，所谓“计利当计天下利”。当代社会主义的意识形态中，讲政治则是讲人民的政治，即“以人民为中心”的政治。所以，无论是在我国传统还是现代政治理论中，讲政治都是讲“国家根本性、全局性、长远性的利益”。正如一些学者所说，“中国地域广阔、人口众多，从东部到西部，从城市到乡村，从地方到中央，各地各层级、方方面面的差异很大，各有各的切身利益，在这样一个国家治国理政非常不易。工作中，有的时候要抓大放小、以大兼小，有的时候又要以小带大、小中见大，但出发点和落脚点都在一个‘大’上。因此，党员领导干部必须善于算大账、总账、长远账，不能只算地方账、部门账、眼前账，更不能为了局部利益损害全局利益、为了暂时利益损害根本利益和长远利益。而基层干部所说的讲政治，主要是讲行政科层组织“命令与服从”的政治，是算行政科层组织部门的眼前帐，是讲局部的政治，并非我党“以人民为中心”的政治。

从“策略主义”到“讲政治”，表面上看是基层治理从“任意变通”到讲程序、讲规范，但深层逻辑都是强调治理“技术”的工具理性，都缺乏应有的“政治”原则，两者的区别只是在“技术”运用的自主性上。策略主义在技术手段上具有灵活性和自主性，即可以运用各类非正式的权力技术，但这种自主性有时会导致权力运作的任性与随意，甚至有时很粗暴。用基层干部的话说，以前是可以来“硬”的，可以动“粗”。所以，策略主义容易导致基层党委关系、干群关系紧张，损害基层政府公信力。而不变通的讲政治虽然防止了任意变通的行为，但也丧失了权力技术运用上的自主性，只能采取所规定的程序、标准和方式方法，这也的确使基层治理看起来更规范、更文明。这种不变通的讲政治虽然不再出现粗暴的基层治理场面，却产生了越演越烈的基层形式主义。

▍形式主义地“讲政治”：危害与根源

（一）危害：基层形式主义泛滥

对于基层干部而言，讲政治首先就要避免被问责，而避免问责就必须无条件地服从科层组织的指令，按所规定的流程、标准执行，完成所设定的指标或数据。所以与“策略主义”时期的基层干部不同，当前基层干部在治理实践中更注重执行过程中的“程序”。用他们的话说，工作有没有完成，关键“看程序有无没有到位、资料是否齐全；只要程序到位，就没有政治风险，不必负责”。在过去，“能不能解决问题”、能不能做到“小事不出村，大事不出镇”才是体现乡村干部工作能力和工作效果的核心标准。但现在的乡村干部却要花大量的时间和精力放在“程序和资料”上。比如我们2019年在山东招远所辖乡镇调研时，一位负责纠纷综治信访的副镇长说，过去乡镇调解的农村纠纷案例，不一定需要卷宗，大一点的纠纷只要做好相关记录就行，说一两句就解决了的纠纷，根本就不做记录。现在要求每一个案例都需要有详细的卷宗，卷宗除了要详细记录纠纷调解过程之外，每次调解都需要涉事双方、调解人、在场人等签字画押。副镇长介绍说，如果完全按照卷宗指示的路径、程序进行调解，纠纷根本无法调解，因为农村纠纷调解有自己的路径和逻辑。那么案卷就只能在纠纷调解之后再补充。但是一补充就会出现问题，一是一起纠纷调解只需半天，补充卷宗就要四五天时间，且完全是造假。二是补充卷宗时需要各方签字，就可能出现本来已经平息的事情，工作人员找当事人签字时，当事人就可能临时反悔，案件出现反复，折腾工作人员。工作人员为了不折腾，就按程序调解，就可能使得调解冗长而无效。

由于上级检查时也主要是程序是否到位、材料是否齐全，所以，乡村干部着力于程序上的完美，结果导致大量的工作于是只停留于“开会”“下通知”和“做材料”的层面，而不是对实际问题的处置。基层干部所抱怨“负担过重”主要是这些应付标准化、程序化要求所必须填的各类表格、资料、台帐等“形式主义”的负担。比如一位基层干部举例说，“明天要下大雨，市级政府发通知，安委办发通知、气象局发通知、市委发通知、气象灾害指挥部发通知、住建局、农业农村局等市直部门发通知；省政府发通知、省委发通知、省直部门发通知，中心意思就是提醒做好大雨防汛救灾工作。”但基层干部必须对每个部门所发的通知作出回应，结果，仅仅应付一个下雨的“通知”，则要开十几会，做一大堆材料。一些乡镇为了减负，甚至通过“外包”的方式，请专业的人员对照考核细则“做材料”，使形式主义达到了“精致”境界。此外，为了避免责任，乡村干部尽量不卷入可能存在冲突和矛盾的治理事务中，如那些边界模糊事务、临时性事务等无法考核、难以量化的基层事务。基层治理因此成为一种可量化、可视、可追溯责任的“科学过程”，逐步脱离鲜活的群众工作。

更为严重的是，随着“政治任务”的增多，“讲政治”的形式主义也增多。因为“千条线”上的科层组织为了彰显“条线”工作的重要性，都将其行政性的业务工作转换为最重要、最紧迫的“政治任务”，且都要求基层干部以“最高标准、最严要求、最快速度”执行其指令。但基层无论是人力、物力还是财力和精力，都难以通过此种“顶格管理”标准来完成如此诸多的政治任务，最后只能用形式主义的方式应对。比如，我们通过对比中部D县2008年以来的乡镇工作的目标考核内容，我们发现乡镇从之前的计划生育、招商引资、综合治理和新农村建设这四项的“中心工作”变成了基层党建、党风廉政、意识形态和宣传思想、服务工业园区、重点工程及产业发展、新型城镇化、环境整治、生态建养、信访维稳、安全生产、扫黑除恶、绿色殡葬、林长河长制和脱贫功坚等15项中心工作，其中脱贫攻坚是“重点性中心工作”。一位受访的乡镇干部说，这些中心工作所涉及近40个县级职能部门，对应着40个考核细则和相应的会议、检查、督查。如果一项中心工作仅年初、年中和年终的三次检查、三次会议，就有120个检查和会议，平均每3天一个，如果加上非常规的明查暗访，那么几乎每天有迎检和会议。仅乡镇所能调配的人力和物力，根本无法按“中心工作”的要求来完成，一些中心工作只能通过“做材料”等形式主义的方式应对。

（二）根源：科层督查下乡

“讲政治”之所以会异化为行政科层组织内部的“命令—服务”，主要是源于基层治理的科层化，以及近年来的“督查下乡”。基层治理科层化的主要表现是乡镇层面的公安、教育、民政、社保、国土、农计、水利等各种职能都以“条条”的方式整合进了县级科层组织，实现了职能化和专业化，其人力、物力和财力均归县级职能部门调配。比如，在经济发达区，乡镇不仅以垂直管理的形式实现了村级组织的部门化和专业化，而且以“专干”的形式在村社建立各自的垂直管理，对应着上级科层组织的职能工作。受地方公共财政约束，一些中西部地区虽然无力将村社干部“完全科层化”，但大部分乡村组织围绕上级考核内容和指标细则运行。

基层治理的科层化表面上是基层组织机构的职能化与专业化，实质是强化了“上面千条线”的功能。作为“千条线”的职能部门不仅实现了对人力、物力和财力等治理资源的支配，而且通过可量化的考核指标和严厉的督查体系对基层政府组织进行精细化控制。而科层制控制的主要特征是模式化、流程化和标准化，如同机器化大产生。正如布劳和梅耶等人所说，“充分发达的科层制机构，其工作效率与其他组织相比，恰恰如大机器生产和手工业生产之间的比较。精确、快速、明确、熟知文本、连续性、处理权限、统一性、严格从属关系、减少相互摩擦和降低物质和人工成本……”。

近年来的“督查下乡”进一步强化对基层的这种规范化、标准化控制。也正是因为督查下乡之后，基层干部才开始“讲政治”。虽然任何时期的基层干部都处于各类政府部门的检查、督查之下，“迎检”也是基层干部的常规性工作。但与之前“结果导向”的督查不同，与科层制相配套的督查首先具有“全覆盖”特性，不仅有党委纪监部门对政策执行过程的监督，而且各级政府部门的督查也对政策执行的阶段、过程、方式方法和结果进行全方位监督；各类专项巡察组也要对政策执行情况进行明察暗访；还有政府部门所委托的第三方机构的评估……总之，基层干部被无数双眼睛盯着干活，处于全方位、全过程监督之中。

其次是督查的标准化和项目化。我们在调研中发现，许多部门的专项检查以第三方评估的方式运作，即聘请政府之外的专业评估公司。如精准扶贫时期的扶贫检查和现阶段的人居环境整治检查，都是政府职能部门以“项目”的形式发包给第三方，进行专业检查评估。负责检查的职能部门之所以偏爱第三方评估，一是因为职能部门督查工作增多，其组织内部现有的人力无法应对，所以，聘请第三方检查既省心又省事。二是第三方评估有套间易的操作标准，只要按照标准进行打分扣分，显得“非常客观”。因为评估方是市场主体，与被检查的基层政府没有任何交集，在检查时不会与被检对象见面，这避免了因人情而发生的“打招呼”现象，也没有给被检查方留下任何解释的机会，所以就更显得客观公正。然而，对于被检的基层干部而言，基层治理充满着特殊性和不确定性，如此刚性客观的检查“不给任何解释的机会”，也就不给基层任何特殊性和灵活性的空间，也就无法全面评估基层工作。正如上文的副镇长所说，原本整条街道干干净净、一尘不染，恰巧一处还没来得及处理的垃圾而否定了所有的工作。既然不能解释，基层干部也就无法变通。

最后，督查体系具有强大的政治问责功能。现有的督查体系不仅注重“过程导向”，而且强调“问题导向”，即检查组一定要发现问题、带着问题走。而一旦在督查中查出问题，包括态度问题、法纪问题、操作问题、事故问题等，都可能被政治问责，那怕是较轻的通报也会使基层干部丧失面子，而诫勉谈话、警告，严重警告的问责，都属于政治处分，会影响政治前途。为了不被问责或降低责任等级，基层干部在工作中要慎之又慎，既要按照规定流程走，又要每走一步都留痕以备倒查。偏离规定流程的做法，很可能被督查直接查出，也可能因为出了问题被倒查而问责。此情此景下，“变通”就变得很稀缺，更不用说自选动作。为了避责，基层干部秉持“多做多错，不做不错”、“只要不错就阿弥陀佛”的理念，宁可不做，也不愿意“背锅”。由于“变通”与政治问责相关联，变通就成为一种政治风险。那些因地制宜地“善于思考、敢于变通”的基层干部被广泛赞为“有担当、敢作为”。

在压力型体制与基层治理资源匮乏的结构下，“中心工作”的机制原本是鼓励基层干部变通，从而克服行政科层制的墨守陈规、刻板僵化等缺点，以完成常规科层制难以实现的艰难任务。比如，税费时期被基层干部视了天下第一难做的“收粮派款”、“刮宫流产”的工作，就是通过“正式权力的非正式运作”等各类变通的方式才得以完成。只是，在压力型体制和治理资源的缺失结构下，策略主义的变通容易产生不正当、不合法的粗暴治理技术。行政科层制的规范化建设及其督查的目的就是为了防止基层干部此类丧失政治原则的、不顾政治合法性的“变通”。然而，这种制度建设的“意外结果”是阻止了基层所有的变通行为，包括本文所说的因地制宜的变通，从而使基层干部丧失了应有的自主性。最终，形式主义地“讲政治”使基层干部成了流水线上的螺丝钉，怯于创新，不敢思考，一切按流程和指标机械地完成任务，基层治理没有活力，基层问题得不到实质性解决，形式主义横生。

▍自主性激励：破解“形式主义地讲政治”

以往关于基层干部的研究主要是集中于收入待遇和晋升问题，据此讨论基层干部的经济激励或政治激励，很少关注基层干部的自主性激励问题。基层干部的自主性之所以重要，一是与基层治理事务有关。基层是一线工作，治理事务细小琐碎、变动隐秘、没有规律，很难监督考核，或者真正监督起来成本太高、效果不好，因而事情做没做、做得好不好，更多依赖于一线工作人员的自觉性、主动性。二是与治理对象相关。基层工作主要是群众工作，就是跟群众打交道、做群众工作。但是，做群众工作没定法，没有规律，更不可能按图索骥，要依托于基层干部的主观能动性发挥和经验积累，创造性地开展工作。典型的如征地拆迁，需要基层干部思考如何去做群众工作、赢得群众配合，这就是干部的自主性问题。

在压力型体制与“权责利不对称”的基层治理结构下，基层干部自主性原本十分弱小。正如基层干部所说，正是因为用正式的制度权力无法完成任务，所以才必须变通。而变通则需要利用基层组织和基层社会内部的资源，需要创新各类有别于科层制运作的权力技术和非正式的方式方法。但是，对基层干部政策执行的刚性化督查不仅会使基层干部没有变通的能力而且会使基层干部丧失变通的意愿。所以，督查下乡首先要考虑基层干部的自主性问题，要区分基层干部变通的领域。对于涉及政策目标偏离、损害国家与群众利益的变通，需要过程和结果的全覆盖式督查，但对于政策执行层面的变通（尤其是政策执行过程），要采取以结果为导向的弹性化督查，要给予基层干部在政策执行过程的自主性和变通空间，防止基层干部成为没有情感的冰冷的官僚。而冷漠机械的官僚讲究应付工作、交差完事而不出事，不会考虑工作是否符合实际、是否需要反馈和改进。

其次，督查下乡要听取群众的意见，不能仅仅在行政体系内部循环。比如一些变通对老百姓是有益，就要允许；但一些变通虽然能使基层干部完成任务，但过于简单粗暴，容易激发干群关系，影响政府形象，也要进行约束。所以，走群众路线的督查既能尊重基层干部的自主性，又能约束基层。如果上级督查能走群众路线，从现实出发，而不是看材料、看台账，那么基层干部也不会，用材料和台账来来会付来应付相关的标准和要求。基层减负之所以很难真正减到位，就是因为科层制推动和落实工作必须以各种材料、督察、暗访等方式来证明和推进，基层面对上面各级各部门的材料，形式主义也就不可能减下来，除非提高对基层的信任度，给予基层治理的制度空间。换言之，科层制逻辑导致了基层政策执行领域普遍存在的形式主义地讲政治问题。

最后，要从根本上解决形式主义地讲政治问题，必须从基层治理结构上优化压力型体制、科层制和基层治理之间的关系，释放基层治理的自主性空间。但对基层治理结构的优化并非简单的国家权力下放逻辑，进而又使基层陷入“一收就死、一放就乱”的循环，而是要在基层治理的社会基础上思考国家权力与乡村治权的性质及功能。我们将在其他文章中专门就乡村治理的权力问题进行深入讨论。