深度解读2017年财政预算问题

编者按：

3月1日，在两会即将召开之际，中国人民大学财税研究所、重阳金融研究院、财政金融学院联合发布《中国2017年度财政预算执行报告》，以真实的财政预算及执行数据为我们展示了2017年财政预算的全貌。

过去一年，中央财政预算执行状况如何？地方财政预算又呈现了怎样的态势？10位专家为您进行了相关的解读和点评，@人大重阳 微信公众号将专家们的精彩发言整理出来，以飨读者。

实录正文如下（略有删改）：

王文（中国人民大学重阳金融研究院执行院长）：

我先简要地介绍一下《中国财税研究报告》的背景，这是郭庆旺老师去年年初全力推动打造中国人民大学重要的智库产品，主要由中国人民大学、财政研究所、财政金融学院三家各自发挥优势全力打造的。《中国财税研究报告》去年推了5期，今年春节之后推出新的一期第六期，每一期财税研究报告推出以后都受到广泛好评。

今天的环节主要分为三部分：第一，有请财政金融学院教授吕冰洋老师先做一个引导性发言。第二，由两位拟草人李戎和马光荣老师作为报告的拟草人做发言，第三，由郭庆旺老师做总结，最后由其他老师做嘉宾点评，还有一点时间进行报告的互动。

吕冰洋（中国人民大学财政金融学院教授，重阳金融研究院高级研究员）：

120年前，“戊戌变法”领导人梁启超先生对财政有深刻的认识，他说政治离不开财政，国会有两大作用，一是制定法律，二是监督政府。怎么监督政府？就要从财政入手，从财政预算入手，这是关系非常重大的问题。120年来，中国经济经历了风风雨雨，经历了这么多改革，主要目标是两个，一是建立有效政府，二是建立有效市场。

怎么建立有效政府？要让大家都看得见政府这只“看得见的手”。怎么样看得见政府呢？那就要看得见政府的预算，政府的收支变化，还要解读财政预算有资金往来。两会很长时间在审查政府预算的问题，通过审查政府的预算，了解政府的运作，了解政府做了哪些事儿，这与我们每个人是有切身关联的，所以我们就把2017年度从中央到地方政府的预算情况、执行情况进行了分析。  

资料图来源：视觉中国  

李戎（中国人民大学财政金融学院副教授，中国财政金融政策研究中心研究员）：

2017年中央财政预算执行简单的情况。这部分分成三块：一般公共预算收支情况、政府性基金收支和宏观税负水平简单测算。

先说一般公共预算执行情况。2017年，一般公共预算收入与支出均呈现预算安排与执行偏离的情况，并且预算执行时既有超额收入也有超额支出。公共预算超支大于超收。这产生两个不太理想的影响，一是公共预算超支大于超收通常给我们赤字带来预算外的压力；二是持续的公共预算执行和预算安排之间偏离的情况，也给经济造成某种程度上的政策不确定性。

再看政府性基金预算执行情况。政府性基金收入和支出全都超额执行，但和一般公共预算不一样的地方是，政府性公共基金年终有762亿的盈余。地方政府性基金本级收入超额执行率很高，达到11.99%；其中，国有土地使用权转让收入超额执行1.3万亿元，占预算的34.98%。这是非常大的超额执行，我们由此判断土地财政还会持续。

最后看宏观税负水平。我们讨论了三种口径的宏观税负：一是小口径，税收收入占GDP的比重；二是中口径，财政收入占GDP的比重，就是一般公共预算收入占GDP的比重；三是大口径，IMF口径，就是政府整个收入。税收收入占财政收入比重近几年呈现下降的趋势，2017年有一定程度的缓解。

针对上述问题，我们的政策建议如下：第一，建议加强预算管理，尤其是地方政府支出方面，对超额支出加大审核和监督力度，力争让预算执行和预算安排的偏离程度逐渐减少，从而给经济一个稳定的政策预期。第二，土地财政持续的现象说明地方政府自有收入来源的匮乏，应推进地方税种的立法，降低某些中央政府共享税的税率，从而保持整体税的水平不变。第三，要规范政府收入来源，尤其降低政府相机决策式的收入。 

资料图来源：东方IC

马光荣（中国人民大学财政金融学院副教授）：

我主要从三方面来谈谈：

一、地方一般公共财政收支状况。 根据各省披露的2017年财政收入数据显示，各省份之间财政收入增长率呈现明显两极分化的状况。哪些省份支出偏离幅度比较大呢？新疆、黑龙江、宁夏、陕西；哪些省份超支现象比较小呢？是山东、上海、江苏、北京，背后的原因是这些经济发达的省份获得中央转移支付数额比较小，支出主要来自自己的收入。中西部省份获得中央转移支付数额比较大，年终执行时就会出现明显超支的状况。我国转移支付体制接下来要进一步规范化，否则会对中央对地方转移支付结构产生很重大的影响。

二、各省份人均财政对比情况。从人均财政收入来讲，经济发达的地方人均财政收入较多，最高的上海市是甘肃省的9倍。地区之间的发展不平衡仍然非常大。从人均财政支出来讲，除去西藏比较特殊的地区之外，上海和甘肃人均财政支出相差幅度只有2.5倍，这体现出中央对西部转移支付极大缩小了地区之间的财力差距。

三、社会保险基金收支状况。大多数省份去年社保基金增长率非常快，主要原因是很多省份机关事业单位养老保险已经进入实质性改革阶段，机关单位养老保险纳入到原先的社保体系，它的收入呈现明显的正增加。养老保险的全国统筹应加快实施。

白景明（财政部财政科学研究所副所长、研究员）：

我提如下看法：

第一，中国一般公共预算超支和超收的计算比国外复杂一些，实际中国没有真正出现过超支超过超收。中国有个现象，一般公共预算这两年增长大幅度下滑，但仍然有超收，这是一般公共预算值得研究的事儿。我们预算编制上有没有什么特殊的成因，市场经济的运行影响到底是怎样影响的，值得分析。

第二，怎么讨论中国的土地财政的问题。中国现在经济还处于高速增长阶段，在这个过程中地价肯定是上升的。西方国家200多年房地产还是处于上升势态，没有结束，这是总趋势。高财政收入，土地财政占比反而少了，这一般是有问题了。

第三，地方财政收支的自给率的问题。中国是实行市场经济的国家，要素的自由流动必然带来各区域的财政收入不一样。中国的财政自给率，上升和下降不反映政府财政上有什么问题。说有的省财政自给率低就不是好现象，我认为恰恰是好现象。   

资料图来源：东方IC

朱青（中国人民大学财政金融学院学术委员会主任、教授）：

这个报告梳理一些现象，做了大量的工作，值得肯定。报告里发现了很多问题，虽然未做太多深入分析，但至少给研究者、公众展示了我们现在财政什么状况。季度超收，甭管收入超收还是支出超支，值得再研究。宏观税负问题用了三大口径——小、中、大口径。我个人认为，这是国际上的小中大，国际上的小是含税收+社会保险税，而中国的“小”只含去年14万亿税收。

关于今年的预算赤字，一般公共预算赤字率下降，但总的来看赤字率还是会上，财政吃紧。所以，中国今后会走向不断发债的道路。这个报告提示我们，支出压力很大。

白彦锋（中央财经大学财税研究所副所长、中央财经大学财政学院院长助理、教授）：

我总体感觉，如果评价《2017年预算执行情况》，我国预算收支质量还在提高。有三个方面的表现。

第一，一般公共预算收入和税收收入双双是企稳回收的，这和国民经济稳中向好是相适应的。第二，财政收入质量在明显提高，2017年，东中西部财政收入增长比速度分别是7.7%、9.5%和5.3%，中部地区财政收入增长速度高于东部地区和西部地区，说明我们国家财政收入的产业结构、区域结构都在趋于进一步均衡化方向发展。第三，从支出情况来看，2017年一般公共预算性支出第一次首破20万亿，各项重点支出得到了比较好的报告。

展望2018年，我认为，需要关注两点。第一，2018年经济工作会议讲到三大攻坚战，中大风险防范战摆在第一位。要打破政府财政对企业预算软约束，打破中央财政对地方财政预算软约束，居民、企业、地方各个政府都能承担财政风险，这个风险才能落到实处。第二，污染防治。2018年开始，我们征收“环境保护税”，但2017年国内消费税只增长0.1%，营改增，增值税、一般消费税、专项消费税比重达到85%和15%，比世界上一般国家的比例已经高出了很多，也就是说现在税收收入了一税独大的问题非常突出。所以营改增之后这块的调控是缺失的。 

资料图来源：东方IC

汪德华（中国社科院财经战略研究院研究员，财政审计研究室主任）：

我今天的评论主要是讲几个主题：

第一，财政挤水分的问题。因为有些省份在媒体上说挤水分，大家也很关心这个事情。实际这个问题由来已久，有关部门做了核查，县市一级有20%、30%的水分是一种常态。怎么样挤水分呢？可能有具体的技巧，哪些税种会挤水，为什么这么多，因为原先注水，有它的规律。

第二，预算偏离的问题，中国的收入不应当编入预算，因为国外很多发达国家不编入预算。如果不编入收入预算，就不存在超收问题，因为财税征收应当是依法征收。所以在某个意义上体制决定我们的超收。

第三，季度和月度的活跃度的偏离，我们过去有个词叫“突击花钱”，通常是突击花钱的表现。可能每年财政支出40%甚至50%，最后一个季度20%都在最后一个月，这个话题近些年不怎么关注了，我觉得也是一个很有意思的话题。

郭庆旺（中国人民大学财政金融学院院长）：

我们生活在这样一个新时代，不能过于脱离这个时期，所以，我跟几位年轻同志建议，能不能更贴近一点现实。

贴近现实，一是改革，二是管理。从哪儿做起呢？我们学者坐在书斋里，真要把预算整个过程，特别是执行这一套运转的东西了解透了其实是很难的。所以，我们今天做出第一次尝试就想先对比一下再说，因为要做系统的分析，首先时间持续得长，不能光看一年的预算。

第二，我们这些年搞预算改革，对科目的可比性很犯愁，具体的科目在改革、变化和完善。所以，我们先试探着，就我们今天抛出的这个报告来说，是按我们的思维方式归拢起来做粗浅、客观的事实描述。

从这个报告当中看出什么了呢？2017年，国家预算、地方预算，应当说贯彻落实党的新时代发展精神应该很突出。二是新时代特别注重民生，而且落到实处。三是绿水青山，环境保护，这一块增长了将近20%。所以，地大物博才引起转移支付，现在来看，地大，地区差距太大，气候环境差异也太大，这个制度设计的场景，不能简单和美国和其他国家来比，因为背后的自然环境、社会环境、文化等等都不太一样，所以怎么样判断也是今后我们要研究的一个很重要的问题。