热门话题: 中美关系·贸易港台ACG军事电影

何建宗:香港政治上有待克服的三个难题

2017年是香港回归祖国20周年,如果从上世纪80年代中英双方处理香港问题开始计算,至今已过去了大约30年;从现在开始至2047年,也是刚刚30年。2017年作为「两个30年」的分水岭,值得我们好好总结经验教训,同时为下一个30年做好准备。本文重点讨论香港回归后政治上三个有待克服的难题。

必须承认,过去20年来,以行政长官选举和立法会选举为代表的香港政治发展,一直是中央和特区关系不畅顺的根源,也是香港社会内部撕裂的最大源头。香港的「民主运动」从上世纪80年代便已经出现,而选票式民主被视为唯一形式,也是「终极目标」。后来「民主选举」还被加入了对抗中央的内涵,这种思潮在香港有很大的市场,被不少的中产阶级和知识分子还有年轻人所支持。

对政改过分重视

香港的反对派对待政治问题有一个简单的逻辑:首先,民主普选是一项「基本人权」。民主不只是有利于管治的工具,而是每个人应该享有的权利。其次,香港的各种问题都源于政治「不民主」和没有普选,无论是年轻人向上流动受阻,「地产霸权」导致楼价超高,或者是其他民生问题。而没有普选的原因是中央「不支持」没有信守基本法的「承诺」。

上述「民主普选」论述的特点是「重『两制』轻『一国』」,某一些人甚至认为普选是中央对香港的「欠债」,是一个多年以来都未兑现的「承诺」。但根据基本法的附件,普选的达成需要中央、特首和立法会三方的通过才能成事。单方面把没有落实普选的责任推给中央是有失偏颇的。某种意义上,上次政改讨论有所谓「袋住先」的说法,也是这种「欠债论」的反映。而2014年的非法「占中」,与其说是香港社会矛盾的集中爆发,不如说是这种经年累月的「普选欠债论」引起的非理性行为表现。

事实上,无论中央政府或者建制派,都难免受到这种论述影响。这导致的一个结果,就是我们对于行政长官选举和立法会选举都太过看重。行政长官作为中央任命的特区最高官员,事关「全面管治权」的落实,中央关注无可厚非。但中央的高度关注和与市民对选战的热情参与,难免产生张力。立法会方面,由于建制派议席一直以来是稳占1/2以上但不足2/3,对绝大多数政府法案的通过(过半数)可谓十拿九稳,但对选举办法修改这类需要2/3多数通过的重大法案却力有不足。因此,反对派和建制派都投入大量资源和人力物力,对立法会席位寸土必争,事实上也是对影响政改通过的「关键少数」的激烈争夺。然而,尽管经历了多次选举,建制派的总得票基本上是40至45席,过半而不过2/3的格局始终未变。

忽略香港问题的全球化共性

一些香港人对于「民主普选」的执着也导致了全社会每5年就要因政改折腾一次,而香港社会的内伤也一次比一次严重。5年一次的政改争议不是折腾一阵子,每次政改要走五步曲,从啓动到咨询到宣传再到提交立法会最终表决,至少花两年时间。这两年当中,政改成为香港政界媒体和市民最关心的单一议题,更不用说每次立法会和特首选举的关注度。回想过去20年,香港人花了多少精力、资源和时间讨论香港的经济产业发展,或者未来在国家以至全球的定位?我们对政改的关心是否大得完全不成比例?造成这些问题的根源,正在于过去20年我们把大部分出现的问题都归咎于没有普选,把香港问题当中的全球化共性忽略了,又把与内地关系的特性放大了。

忽视政治人才的培养

对普选的执着也影响着中央对形势的判断和采取的应对策略,其中一个影响,是重选举,却忽视了政治人才(尤其管治人才)的培养。回归已经20年,行政长官仍然高喊司局长难觅合适人选,有能之士不愿意加入政府「热厨房」,实在令人担忧。事实上,不论回归前还是回归后,香港都没有一整套政治人才培养的制度。一套完整制度的要素包括识别、培养、考察、发展有意参与特区管治的人才。一个完善的制度必须回答两个问题:第一,怎麽吸引社会上有能力的人参加政府;第二,怎样在政府内留住这些人才,让他们继续为香港为国家服务。

香港在2002年引入政治委任制度,并在2008年将这套制度扩展到副局长和政治助理。然而,从历届司局长的任命看,仍然未能摆脱「原公务员偏多,政党背景偏少,商界和专业人士留不住」的格局。司局长一级来自公务员队伍的,在董建华当政时期和梁振英当政时期约占四成,曾荫权当政时大约六成;新一届政府中,这一比例也达到六成,而五名新成员当中原公务员更占四名。

由原公务员出任问责官员固然有不少好处,比如了解政府运作、具备行政管理经验和一定的知名度。但笔者在过去的文章中也提到,所谓公务员「不从事政治工作」是一个迷思,因为政务官正是从事政治工作的能手。但是,无论从发展问责制的角度,还是从培养政治人才的角度考虑,本届司局长的新成员只能找到一位非公务员加入,确实是未如理想。

在副局长和政治助理的层面,我们能看到更多非公务员的面孔。但他们是否有足够的发挥空间、能否得到公务员的积极配合、在问责团队里面有没有一个可预见的发展和晋升阶梯,也是一个疑问。这牵涉到上面提到的第二个问题:如何留住政治人才,继续为香港为国家服务。可以说,对于这一方面的研究至今几乎是一片空白。如何从制度设计上确保问责官员既爱国爱港、又具备足够应对复杂政治局面的能力、并提供合适的待遇保障让其愿意长期为香港为国家服务,值得深入研究。

在回归已经20年的今天,在一片社会精英不愿意加入「热厨房」的论述背后,我们也许应该反思「港人治港」的真正内涵,行政长官固然是行政主导体制的核心,但行政机关以内的施政团队是否强而有力,一方面作为中央任命官员全面准确落实「一国两制」和基本法,另一方面能沉着有效应对复杂政治环境的挑战,实在是行政主导能否有效落实的关键。香港缺乏政治人才的原因众所周知,然而各种声音却往往在一番批评以后只归咎于政治制度的缺陷,鲜有具体的改善建议。

构思具香港特色政治人才培养制度

香港已经回归20年,距离2047年也只有30年,在这关键的时间节点上,中央和香港各界实在应该花更大的努力,构思一套完整的、具备香港特色的培养政治人才制度,并投入足够资源付诸实施。上一任行政长官梁振英曾经在其政纲提出要设立类似「公共行政学院」的机构,以培训现有的从政者和未来的政治人才。从发展「一国两制」,落实更优质的港人治港,面向未来30年的角度考虑,这个构思值得积极研究和尽快落实。

政治论述须听得懂有共鸣

上面提到,建制派动用大量资源投入选举,相对来说政治人才的培养备受忽略,另一个衍生的问题是政治论述的严重不足。一套完整的「政治论述」应该有几个特点。首先,它应该是一个逻辑性强,能有效连结(articulate)理论与实践、理想与现实的一套思想或一种说法,最低限度也得是可以「自圆其说」。某种意义上,政治是对未来的想象,政治人物要为人民提供愿景,并提出切实可行的步骤达到目标,「政治论述」正是要达到这个作用。在这个信息高速传播也容易被歪曲的网络社会,一套完整的论述可以感染支持者、打动尚未得到支持的选民,并能防御反对者的攻击。

此外,成功的「治论述」应该能够打动人心。政治除了是对未来的想象,本质上也是对广大的「中间选民」争取支持。国务院港澳办副主任冯巍曾经说,要用香港人「听得明白、能接受和熟悉的语言」阐述中央对港的政策。他的这句话看似简单,但却切中政治传播学的要害:要在政治上说服反对者,首先要换位思考,了解他们的想法,用他们能接受的理念和价值观作为切入点,一步一步做工作。然而,建制派多年来的论述却是停滞不前,例如以香港是经济城市这个回归前的论调去应对早已政治化的社会结构、以纯经济利益或纯政治语言包装香港和祖国的关系,缺乏对香港年轻人的同理心等等。因此,建制派应该以一套香港中间选民都明白、都有共鸣,或至少不抗拒的语言去论述「一国两制」和中央与香港唇齿相依的关系。

诚然,「社会撕裂」是香港以至全球的一个普遍现象:社会分裂成多个互相排斥以至对立的板块,政客以偏激的言行获取选票的情况越来越普遍,对于民主选举的认受性带来冲击。笔者不会低估建构强有力的政治论述的难度,但始终相信「公道自在人心」,而「人心」是共通的,存在于广大中间选民之中。

成功的政治论述对于香港的建制派而言还有一个更重要的意义,就是更好地团结阵营内部,应付反对派的挑战。反对派通过所谓「民主普选」反对中央,夺取道德高地已经不是一朝一夕的事,是「老泛民」赖以生存和发展的核心论述,历30年而不衰,直至近年「本土派」的兴起。建制派内部有着共同的理念,但缺乏有思想和有魅力的领袖,以带领整个阵营对内团结不同声音,对外争夺民意的支持。

反观内地,改革开放后,每5到10年就有理论创新,指引国家的发展方向,激励人民追求幸福的生活。从文革刚结束的「实践是检验真理的唯一标准」到「四个现代化」,再到发展「社会主义市场经济」,再到「中华民族伟大复兴的中国梦」,这些论述既具有深厚的理论基础,也言简意赅为老百姓熟悉的政治论述,不就是香港多年来迫切需要而又缺乏的吗?「一国两制」从构思到现在已经30多年,每到相关论述我们就只能不断重温邓小平高瞻远瞩的讲话和思想,我们有没有勇气、智慧和魄力为「一国两制」未来30年的发展建构政治论述和进行理论创新?

本文总结了「一国两制」实践以来香港其中三个突出问题,包括对于普选的执着、忽视政治人才的培养和政治论述的不足。这几个问题始自回归以前,可以说长期困扰着香港人:第一个问题严重影响了中央与特区关系的健康发展并加剧香港社会内部撕裂;第二个问题牵涉香港社会的治理,也影响「港人治港」的质素,间接动摇市民对「一国两制」的信心;第三个问题也与第二个问题密切相关:政治人才只有具备完整而强有力的政治论述,才能得到市民和选民的支持。

各界共商 共探出路

习近平主席视察香港时,在讲话中提到,「一国两制」的重要精神是「求大同,存大异」,而「从中央来说,只要爱国爱港,诚心诚意拥护『一国两制』方针和香港特别行政区基本法,不论持什麽政见或主张,我们都愿意与之沟通。」这实际上为解决上述三个问题带来十分有利的环境和空间。诚然,上述任何一个问题的解决,或者初步理顺都不容易。但千里之行始于足下,这几个战略性重大问题值得内地和香港有关方面与各界人士共商,探索出路。

(原文载于紫荆网;作者何建宗系全国港澳研究会理事、一国两制青年论坛召集人、发展局前政治助理。作者也是台港澳法研究中心客座研究员;文章来自微信公众号“台港澳法研究中心”,编辑栗婕)

全部专栏