风闻大咖谈|美国就算要退出，也会先把WTO打瘫了

2018年6月28日，国务院新闻办公室28日发表《中国与世界贸易组织》白皮书。这是中国首次就这一问题发表白皮书。

国务院表示发布这份白皮书的原因是为了全面介绍中国履行加入世贸组织承诺的实践，阐释中国参与多边贸易体制建设的原则立场和政策主张，阐明中国推进更高水平对外开放的愿景与行动。

这份白皮书共包括四个部分，分别为中国切实履行加入世贸组织承诺、中国坚定支持多边贸易体制、中国加入世贸组织后对世界作出重要贡献、中国积极推动更高水平对外开放。

在目前以美国为首的单边主义思潮抬头，多边贸易体系受到严重挑战的今天。这份白皮书，还有中国在WTO中所扮演的角色到底有什么作用和挑战。为此，我们采访到了崔凡博士。

崔凡是对外经济贸易大学国际经贸学院教授、博士生导师，中国世界贸易组织研究会常务理事、副秘书长、研究部主任，商务部经贸政策咨询委员会全球价值链专家组专家。

观察者：6月28日中国首次发表《中国与世界贸易组织》白皮书，内容丰富。你认为在目前中美贸易战的背景下发布这个白皮书，有什么联系吗？

崔凡：中国在7月中旬将在WTO接受一次贸易政策审议。中国作为WTO前四大的贸易方之一，WTO每两年都会对中国进行一次政策审议，从明年开始，四大贸易方（中、美、欧、日）的政策审议周期将改为三年。这相当于一个考试，中国需要撰写一个贸易政策总结报告，WTO秘书处也要对中国贸易政策撰写一个报告。这个审议是一个全面的政策梳理，而白皮书的发布可以说是配合贸易政策审议的一项工作。白皮书里面的信息与中国的贸易政策总结报告的信息是一致的，可以说是简约版的中国贸易政策总结报告，是为了简明扼要地向国民与国际社会介绍中国的贸易政策。

目前中国正面临新一轮对外开放，正在打造全面开放新格局，白皮书也对实现更高水平对外开放的进程做了一个介绍。

从当前国际贸易的形势来讲，目前单边主义正在抬头，WTO正处于一个比较困难的时期。不单单是贸易谈判停滞，争端解决机制也受到挑战。在这个时候，中国发布这样一个白皮书，也表明中国坚定维护多边贸易体制的决心。

观察者：白皮书中强调中国在WTO和多边贸易体制中起到了中流砥柱的作用。而目前单边主义抬头，尤其以美国特朗普政府为盛。美国已经退出了许多的国际组织，并且已经扬言如果WTO不符合美国利益，美国也会考虑退出。所以您觉得中美目前在多边贸易体制中扮演了什么样的角色？

崔凡：维护多边贸易体制，最重要的是要维护什么东西？首先就是1994年关税与贸易总协定（GATT）中的第一条，我们称其为最惠国待遇原则。

最惠国待遇是一个历史上形成的概念，它并不是说要给其他国家多么特殊多么优惠的待遇，而是代表了一个非歧视的基本思想。给任何WTO成员的待遇不能低于给予第三方的待遇。如果你对WTO所有成员都实行这样一个最惠国待遇的话，那就是给予所有成员一个平等的待遇，是非歧视的。

正因为如此，在中美签订关于中国加入WTO的协议前夕，经过中美长期艰苦谈判，美国同意与中国相互给予永久性最惠国待遇并通过了国会立法，美国国内法将此称为永久性正常贸易关系待遇（PNTR）。可以说“正常贸易关系待遇”这个名字反映了最惠国待遇的本来面目，一般来说，只有在极度对立的甚至敌对的国家之间才互相不给予最惠国待遇。中国在加入WTO之前，一共进行了15年的复关与入世谈判，这15年的艰苦谈判，其中一个主要目的就是要获得这个最惠国待遇，或者就是美方所说的正常贸易关系待遇。当然，中国在获得最惠国待遇的同时，也有义务给予其他WTO成员最惠国待遇。

所以如果最惠国待遇取消，或者部分取消。那么这种行为一方面违反了世贸组织最根本的原则，另一方面是对中国利益极大的伤害。我们花了15年的时间谈到了一个和世界上其他经济体平等的，不受歧视的待遇。这样的法律保障如果被取消的话，那就等于是伤害了中国在国际贸易中最根本的利益。

美国实施301歧视性关税将是WTO成立以来对WTO基本原则前所未有的挑战，是对最惠国待遇原则的根本的违反。

所以中国表示要坚决进行反制，这不单单是维护中国利益，也是在维护多边贸易体制的根本原则。这个反制也是合理合法的。商务部的文告非常清楚，这是鉴于美国对中国造成的紧急情况采取的措施，而WTO的1994关贸总协定规定，在出现“国际关系中的其他紧急情况”时，是可以采取必要的措施的。另外一个是国际法的根本原则，例如基于“自卫”，基于对方“重大违约”，以及基于“危机情况”，中国也有权利捍卫自己的利益。这也是我们实施反制措施的依据。所以我们是在WTO的框架之下进行反制。符合国际法基本原则，和美国直接违反WTO根本原则的行为是截然不同的。

观察者：最近美国媒体报道称特朗普多次和自己的部下提到希望退出WTO。同时有观点说美国退出WTO的话，中国应该和其他贸易大国联手另起新庙，建立全新的贸易体系。你如何看待？

崔凡：到目前为止，我认为做出美国要退出WTO的判断还为时过早。我曾经在2017年的一次研讨会上提出过这个问题。WTO是美国一手主导建立的体制，不管是布雷顿森林体系时期，还是乌拉圭回合谈判时期，美国都是关贸总协定主要的设计者和主导者。这个体制发展到今天，一些美国人觉得这个体制已经不完全符合他们的利益，但是是否到了一定要退出的程度？我认为还需继续观察。

美国目前主要的意图还是通过施加压力，改造WTO，更多体现它的利益。因为世贸组织的性质跟其他的国际组织还不一样，它是实际涉及到贸易利益的。如果它轻易退出了，尽管它是世界上最大的经济体，但是在贸易上对它还是会有不利的情况的。

所以我此前在研讨会上就表示，如果美国真的想要退出WTO，那么它首先需要把WTO给打瘫了打散了。否则它不会轻易退出。目前美国做什么都可能，WTO已经被美国搞成半瘫痪状态了，不过美国还是在利用WTO这个多边工具，跟欧洲日本协调自己的立场，进行谈判；并且也还在利用WTO的争端解决机制发起争端解决。今年二月，白宫向国会提交的贸易政策报告中，仍然在强调改革WTO，并用了100多页来讨论美国在WTO中的活动。所以我认为目前美国政府还是希望改革WTO，而不是退出这个组织。

其实WTO改革这一点来讲，中国对此也是持开放态度的。中国也认为WTO应该发展。世贸组织成立以来，这个规则体系目前也已经20多年了，除了贸易便利化协议以及信息技术产品协议扩围之外，WTO还没有达成更多新的协议。这也的确需要推动。

前不久欧洲委员会副主席卡泰宁来中国访问，李克强总理接见了。中国也表示支持完善与发展WTO，但是不能推倒，不能另起炉灶。改革WTO的重要前提就是要遵守现有规则。如果现有规则都不尊重了，那么新规则如何保证大家的尊重？所以说要在遵守现有规则的基础上，对新规则进行谈判。

对于改革WTO，美国和欧洲有自己的想法，中国也有中国的想法。只要不采用发动贸易战的手段，在WTO框架下进行谈判，那么中国是持开放态度的。

观察者：您刚才提到美国已经造成WTO争端解决机制的半瘫痪，这一点希望您可以深入谈谈，向我们的读者介绍一下。

崔凡：在WTO如果一个事项被不同成员起诉，世贸组织分别立案，有不同的立案号。按立案号计算，从2001年12月11日中国入世起至今，中国被诉41次，欧盟被诉51次，美国被诉89次。

在世贸组织中的争端解决案，各成员都有胜有负，但美国对于败诉案件提出了很多不满。奥巴马政府末期美国就曾经因此杯葛了韩国籍上诉机构成员（俗称大法官）张胜和的续任，理由就是张胜和判案不公。此举遭到了WTO各成员和上诉机构的批评。但最后张胜和在美国的强大压力之下，只得宣布不谋求续任。

判案有损大国利益，就杯葛大法官续任，这就造成了非常不好的风气，造成了对争端解决机制独立运作的干预。

特朗普上台之后，行为更加激烈，任何大法官的提名美国全部都杯葛。到现在，编制7人的上诉机构只剩下4个人了。中国提出WTO要采取行动将空缺补足，其他成员也都支持，但是美国坚决反对。

组成一个上诉庭需要3个大法官，因此组庭已经有困难了。因为首先为了公平，大法官组庭是抽签决定的，同时还要兼顾到不同的法系。每个大法官有两个任期，一个任期是4年。到今年年底，如果美国继续杯葛，WTO将只剩下3个上诉大法官。到明年年底，就只剩下一个了，最后一个大法官就是中国籍大法官赵宏。

现在WTO有一审二审，一审是专家组，专家组专家的人数足够。但是案子一旦上诉到上诉机构，就需要大法官。现在案子多，大法官忙不过来。结果美国又提了一个提案，如果不能在原规定时限内完成审判，那么判决就失效。WTO目前4个大法官勉强还在维持。目前中美之间互相告了几个案子，美国的232钢铝关税被六个世贸组织成员告了，一审审完了到了明年，估计上诉大法官就不够用了。没办法上诉了。

观察者：您刚才提到中美都希望WTO可以进行改革，那么从中国角度来看，我们希望进行什么改革。

崔凡：我只能说一些我个人的看法。中国政府已经有对WTO改革持开放态度的表态，欧美也都有希望改革WTO的声音。中国当然也有一些自己的对WTO改革的诉求，但是我不了解政府的谈判立场，我只能从我个人的观点来谈谈。

现在美国的232条款，对钢铝施加高关税。它是以国家安全为幌子，维护其商业利益。WTO对于国家安全的条款，没有设计一个反制的机制。所以这就给滥用国家安全理由留下了漏洞。类似的制度漏洞值得改革。美国对钢铝实施的232国家安全措施，已经引起了6个成员的起诉，是起诉方最多的案子之一。

还有关于WTO管辖的领域，相关规则在货物贸易中基本完善，但是在服务贸易领域，规则体系并不完善。还有投资自由化和便利化，WTO没有一个完整的框架。所以中国曾在阿根廷部长会议中提出了投资便利化的议题，有很多WTO成员都表示了支持。

从WTO本身来讲，它的数量限制，对进出口都应该进行管辖。但WTO目前对出口管制没有太多的约束机制，而中国在入世议定书中承担了比其他世贸组织成员更严格的义务。这导致某些国家滥用出口管制，WTO缺少进行约束的手段。

另外目前美欧日要求对产业补贴和国有企业竞争规则进行谈判，这是5月31日在巴黎发的共同声明中提出的。中国政府的态度目前我并不了解，但是我认为这一点应该可以进行讨论，应该加强对话。建立一个国有企业的公平竞争规则，我认为对中国也没有坏处。中国有大量国有企业，大型国企都要参与国际竞争。如果有一套公平竞争规则，可以减少国外对于中国国有企业的担心，可以改善中国国企在各国的竞争环境。有一个透明的国际规则，对于中国没有坏处，也是对国企改革的一个推动。