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正如当年的“重返亚太”,美国指望“重返非洲”也不会成功

4月3日,国家主席习近平在人民大会堂北大厅举行仪式,欢迎津巴布韦总统埃默森·姆南加古瓦对我国进行国事访问。两国元首一致决定,将中津关系定位提升为全面战略合作伙伴关系,推动双方关系好上加好。

而不到一周前的3月29日,习近平主席在人民大会堂欢迎同样来自非洲的纳米比亚总统哈格·戈特弗里德·根哥布对我国进行国事访问。两国元首一致决定,建立中纳全面战略合作伙伴关系。

对比鲜明的是,正在忙活着“贸易战”的特朗普政府,其对非洲政策的不上心已经在美国国内引起了众多担忧与批评。

美国对非战略重视不足,智库呼吁政策调整

去年年底,在白宫发布了特朗普任内第一份《国家安全战略报告》(National Security Strategy Report)之后,其中对非洲的战略重视就被视为不足以促进美国在这一大陆的利益。在同时期举行的2017“大西洋对话”(Atlantic Dialogues)上,大多数参会各国高官及专家们一致认为,美国在非洲的国家利益和软实力都遭遇了来自中国、俄罗斯、印度以及英法等国的地缘政治及经济方面的有力竞争。

所谓“大西洋对话”是由摩洛哥智库OCP政策中心(OCP Policy Center)在摩洛哥国王穆罕默德六世(Mohammed VI)支持下,与美国的“德国马歇尔基金会”(the German Marshall Fund)合作举办的高端品牌活动,重点聚焦环大西洋地区的地缘政治与经济利益,至今举办六届,参与者主要来自欧美非。本年度“大西洋对话”的主题就是“Africa in the Atlantic: Time for Action”,强调重视非洲的紧迫性。而各场分论坛的主题不仅涵盖了安全、政治、经济领域,也涉及气候变迁等全球治理议题,以及民主、公民社会、反恐等欧美拓展对非关系的传统议题。

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今年,欧美及非洲国家政商学界代表“对话”的结果令美国人感到明显的忧虑。布鲁金斯学会非洲专家、大卫·鲁宾斯坦研究员Landry Signé很快在《国会山报》(The Hill)撰文,呼吁特朗普政府采取更靠谱的非洲政策以保护美国的利益,引起很大反响。

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在文章中,Landry Signé列举了美国在非洲面临的来自各国的经济、安全及影响力(意识形态)威胁。经济方面,研究表明,到2025年,这块发展中大陆将拥有高达5.6万亿美元的市场规模以及15.2亿人的消费者群体。现在,中国、欧盟和印度都在快速发展与非洲的经贸联系,而美国却正在走下坡路。最醒目的数据对比来自中美:仅从2014到2016年,美国对非洲货物贸易出口从380.9亿美元近乎腰斩至222.8亿美元。而自2005年到2015年,中国对非洲出口数字已经从132.2亿美元增长至1031.9亿美元。

安全方面,驻非美军被绑架、遇袭丧生事件不时发生。在一些政局不稳的非洲国家设有基地的恐怖主义团体们叫喊着要生产生化武器攻击美国。

同时,随着中国逐渐成为非洲领导人和人民的发展标杆,美式的自由民主价值在非洲的影响力江河日下。Landry Signé指出,孔子学院正在非洲积极传播中国的语言和文化。而中国的经济发展与国家治理模式,尤其在中部非洲,受欢迎的程度已经超过美国。

对于来自不同国家的、方方面面的竞争,Landry Signé分别提出了旨在提升美国对非影响力的政策建议,“苦口婆心”地劝说到:“凭借共享价值和共同利益,非洲领导人们最有可能为美国应对全球挑战(例如对付朝鲜、中国、俄罗斯、伊朗或叙利亚)提供急需的支持。”因此,他认为特朗普必须要提出过硬的非洲政策,才能维持美非伙伴关系,保护美国在非洲的安全与经济利益。


“美国优先”和“非洲最后”

然而,正如其自己在文章中提到的种种,美国近年来在非洲影响力的节节败退已是不争的事实。现在,Landry Signé在用“共享价值和共同利益”来形容美非关系时,恐怕都已经底气不足。而他所劝导的对象特朗普,自上任以来最能让人记住的与非洲相关的表现,可以说是令人崩溃的。英国《金融时报》网站甚至讽刺,如果特朗普的“美国优先”政策有一个镜像,那么人们将在这个全世界最贫穷的大洲找到它,你可以称之为“非洲最后”。

就在今年1月份的一次涉及非洲移民问题的白宫会议上,特朗普竟然脱口而出:“我们为什么要让那些来自‘粪坑’国家的人进入美国?”该歧视性言论一时掀起外交风波,联合国54个非洲成员罕见地一致要求他收回不当言论,并为此道歉。一时,这些国家驻联合国的大使们召开紧急会议,会后发布集体声明,表示对“美国总统发表的极端无礼、带有种族偏见和排外言论,感到极为震惊,并予以强烈谴责”,部分国家还召见美国使节表达不满。

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从政策面来看,特朗普对非洲的偏见也是赤裸裸的。根据研究分析师Mariama Sow对其执政百日的总结,特朗普除了基于安全合作理由与尼日利亚、南非、肯尼亚等国总统会面之外,对其他面向意兴阑珊。反之,上任之后,特朗普明显削减了美国对非事务的各项预算。在2018财年,国务院和国际开发署(USAID)与非洲相关的预算减少了13%。其中中非共和国、尼日尔等国家将失去全部的美国对外援助。另外,特朗普政府对世界银行、联合国等国际组织注资下降,对难民和移民紧急援助基金(ERMA)、非洲发展基金(USADF)等为非洲提供人道主义及发展援助的机构也大幅下调预算。过去,这些机构都是美国施展“软实力”、保持对非影响力的重要机制。而现在,特朗普摆出一副近乎“放弃治疗”的态度。

期待落到了蒂勒森的身上?

不过,以上种种还不足以让布鲁金斯学者们放弃他们的总统。借着三月份时任国务卿蒂勒森的非洲之旅,布鲁金斯学会接连发力,又是举办政策研讨会,又是发表评论文章,并结合多媒体手段,试图把美国的对非政策拉回他们期待的理想方向。

赶在蒂勒森抵达非洲之前,布鲁金斯学会集合了国际经济、外交政策及非洲问题领域的多位专家探讨对非政策,并由“非洲成长倡议”主任Brahima Sangafowa Coulibaly整合发布专家意见。

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这篇凝聚美国顶尖涉非智库学者共识的意见有几个重点:

首先,蒂勒森之行将开启美非对话,有助于推动美国对非政策前进。而这也是特朗普发表对非歧视性言论之后,美国的一个修补、强化与非洲长期伙伴关系的新机会。

其次,从访问国家名单来看,安全议题仍然是美国对非洲的首要关注。吉布提有美国在非洲唯一的军事基地,也是美国海军燃料补给的重要支点。肯尼亚、埃塞尔比亚、尼日利亚和乍得则都是美军反恐的战略盟友。

再者,除了安全合作之外,美非关系的其他面向,包括关键的外交、经济关系表现低迷。国务院中处理对非关系的核心官员如非洲事务助理国务卿尚未被任命,连同南非在内几个重要国家的美国大使同样缺位。

基于这些共识,智库专家们呼吁“本届政府还有时间”把对非政策调整到正确的方向上,尤其是要抓住这块“未来大陆”的巨大经济潜力,不能落在欧洲、中国和其他新兴市场国家之后。

布鲁金斯学会还为这篇文章“划重点”,强调希望蒂勒森此次出访非洲能够成为对话的开端,带来现政府直到现在都未成型的对非战略。

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“赔了夫人又折兵”

然而,蒂勒森不仅未能如智库学者期待地在出访非洲时更多强调经济和软实力面向,仍然以美非安全合作为主线,还因“黑”中国而自寻难堪。非洲五国之行刚开始,他就指控中国对非洲的基建使非洲国家缠上巨额债务,甚至会导致“丧失国家主权”。埃塞俄比亚、吉布提、肯尼亚,蒂勒森频频发布“小心中国贷款”的论调。

尴尬的是,这种论调在非洲不得人心。在和蒂勒森同台的联合记者会上,非盟主席法基就反驳到:“中国没有垄断非洲商业。非洲国家现在足够成熟,会以自己的意愿衡量和任何国家的合作。而吉布提外长尤索夫也表示,对于借贷一事“并不担心”,“任何国家的发展都离不开优良的基础设施建设,从这个角度而言,中国是非常好的伙伴”。

连《纽约时报》评论都无奈地表示,“一边是特朗普政府减少对非洲国家的援助经费,另一边是中国投资在此地的飞速增长,蒂勒森的抨华理论很快就遭到了回应。”

事实上,正如布鲁金斯学会的Landry Signé和美国和平研究所(U.S. Institute of Peace)研究员Nathaniel D.F. Allen在3月27日合著的文章中所分析的,随着对安全事务的介入日益频繁,美国外交政策的“军事化”倾向长期以来都令人担忧,而特朗普政府选择对冲突地区增加投入,却对其他地区削减援助,更展示了这种美国援助政策的转向。

现在,特朗普政府的经济民族主义使得提升美非经济合作更为困难。而这位总统还准备把2019财年用于外交和发展援助的开支砍掉四分之一,其中就包括那些用来抗击艾滋病和其他有助于提升美国对非影响力的项目。两位研究员警告,特朗普这种重安全,轻贸易和援助的非洲政策,会削弱美国在非洲大陆的长期战略地位。

显然,他们的担忧早已成为现实。蒂勒森便无力挣脱特朗普政府设下的对非战略基调,只能侧重安全合作,而在无暇顾及的经济、发展援助方面,就只能靠“黑”中国来求取平衡。而这些批评中国的言论在非洲失去市场,恰恰凸显了美国在非洲的“软实力”滑坡。

更哭笑不得的是,布鲁金斯学会还在期待蒂勒森的非洲之行能为美国的非洲战略带来改观,转眼他们的国务卿先生就被炒了鱿鱼。这一前一后反映的远不止是智库界对蒂勒森促进美非关系的期待落空,更暴露了传统上在美国外交决策中扮演关键角色的建制派智库们在特朗普治下的决策圈中完全失位,顶尖智库如布鲁金斯、外交关系协会也都摸不清政策方向。

猜到结局的“重返非洲”

同时,特朗普政府频繁的高层人事更替导致其种种政策延续性备受质疑,对包括传统盟友在内的各组双边关系乃至全球多边机制造成很大困扰。而其对建制的反叛、偏爱“小圈子”的特点,也导致政府中至今众多关键职位迟迟未能到位,进一步打击美国的政府效能及全球影响。

根据布鲁金斯学会统计,特朗普执政一年多以来,白宫团队及内阁的人员更迭数量及频率之高都是史无前例的。

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而其实自小布什政府以来,美国在非洲的影响力就持续下降,非洲战略总是快要排到总统战略优先的最后。奥巴马时期为了在非洲应对中国而祭出的“转向非洲”政策就已经显得力不从心。2014年8月,奥巴马邀请约50个非洲国家的领导人在华盛顿召开了前所未有“美非峰会”。而美国《国家利益》(The National Interest)双月刊网站随后就发表扎卡里·凯克(Zachary Keck)的文章,列举美国无法在非洲打败中国的五大原因。在这些原因中,最根本的是美国能留给非洲的精力太过有限。当时不仅中东让美国头疼,俄罗斯有关乌克兰的举动也牵扯到了美国的利益,更何况奥巴马还要“重返亚太”。

显然,美国对非洲的战略重视不足是结构性因素导致,并非一时的政策调整能够根治。而现在,非洲怕是更难入特朗普的法眼了,外有朝鲜半岛、中美贸易争端,内有甩不掉的通俄门和风流韵事围追堵截,很难想象已经头大的特朗普还能好好琢磨他曾忍不住表示出不屑的遥远非洲。

此情此景,不禁让人想到当初高呼“重返亚太”,欲从中东泥沼脱身却发现为时已晚、无力回天的奥巴马。如果非洲真的代表着未来,试想今天特朗普在非洲挖下的坑,当他自己,或者可能性更大的是,当他的继任者终于回过神来,试图亡羊补牢时,“重返非洲”也就不如不提了吧。

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